Органы Сообщества и их компетенция

В правовой структуре Европейских сообществ, которую обра­зуют учреди-тельные договоры и акты их руководящих органов, в зарубежной науке и практике получил широкое распространение термин "право европейских сообществ", или "европейское право". Широта предмета регулирования, императивный характер подав­ляющего числа норм "европейского права", наличие среди них боль­шого коли-чества так называемых норм "прямого действия", специ­фический механизм их при-нятия, их приоритет над нормами внут­реннего права государств-членов — все это позволило западным юристам выдвинуть концепцию своеобразной природы "права ев­ропейских сообществ". В соответствии с этой концепцией послед­нее представляет собой специфический правопорядок, который про­тивопоставляется международному публичному праву, с одной сто­роны, и внутригосударственному праву — с другой. Большое зна­чение в развитии "права европейских сообществ" имеет практика Суда Сообществ, который, в частности, и обосновал тезис о приори­тете норм "европейско-го права" над нормами национального права.

Для того, чтобы оценить данную концепцию, необходимо рас­смотреть компетенцию основных руководящих органов Европей­ских сообществ.

Реализация юридической конструкции, закрепленной в Дого­воре о создании Европейского Союза, возложена им на основные институты Сообщества, которые по своему характеру являются уникальными: они не относятся ни к национальным, ни к международ­ным органам.

В соответствии с Договором о Европейском Союзе высшими органами Союза являются:

- Европейский парламент;

- Совет Европейского Союза;

- Комиссия;

- Суд.

Все четыре основных института Союза должны действовать в рамках полномочий, предоставленных им Договором (ст. 4 Договора о ЕС). Кроме того, тем же Договором предусматривается создание Комитета по экономическим и социальным вопросам, Суда Аудито­ров, а также Комитета постоянных представителей. В 1988 г. в соответ-ствии с Единым Европейским Актом был создан новый суд - Суд первой инстанции.

Договором о создании ЕС был признан в качестве самостоя­тельного института Союза Суд Аудиторов, созданный в 1977 г. для проверки финансовой деятельности институтов Союза, а также Европейский Инвестиционный Банк.

 

Европейский парламент

В соответствии с Договором о создании ЕЭС Парламент был больше известен как Ассамблея. Она формировалась из представи­телей национальных парламентов государств-членов и не обладала прямой законодательной властью. Ассамблее отводилась роль кон­сультационного контролирующего (причем в весьма узких рамках) органа, который практически не играл значительной роли в дея­тельности Сообществ.

С принятием Единого Европейского Акта Ассамблея была офи­циально переи-менована в Европейский парламент, который был в 1979 г. сформирован путем пря-мых выборов в соответствии с чис­ленным представительством государств-членов. Европейский пар­ламент состоит из 626 членов, из них — Германия (99), Франция, Италия и Великобритания (по 87 от каждой), Испания (64), Нидер­ланды (31), Бель-гия, Греция и Португалия (25), Швеция (22), Авст­рия (21), Дания и Финляндия (16), Ирландия (15), Люксембург (6). Члены Парламента избираются сроком на пять лет. Резиденция Европейского парламента находится в г. Страсбурге. Отдельные сес­сии нередко проводятся в Люксембурге. Большинство комитетов Парламента свои встречи организуют в Брюсселе.

Парламент делится на политические группы, в которых и заседают члены Парламента. При голосовании члены Парламента выражают только свое собствен-ное мнение, так как у них отсутствуют полномочия выступать от имени своего госу-дарства. Они долж­ны голосовать исходя из своих личных убеждений. Существует 18 Парламентских комитетов, созданных по основным направлени­ям деятельности Европейского Союза, включая транспорт и сель­ское хозяйство.

На основании ст. 203 Договора о создании ЕС и Договора о бюджете 1979 г. Парламент имеет полномочия принять или отверг­нуть бюджет Союза. Первоначаль-но Комиссия готовит предвари­тельный проект бюджета, который утверждается Со-ветом перед тем как передать его в Парламент. Если Парламент в течение 45 дней одобрит бюджет, то он считается принятым. В отношении необязательных ста-тей бюджета (то есть те расходы, которые мо­гут варьироваться в зависимости от об-стоятельств, например, по вопросам образования) Парламент имеет право предла-гать измене­ния или поправки к бюджету. В этом случае законопроект возвра­щается в Совет, который в течение 15 дней должен рассмотреть эти поправки и внести соответствующие изменения в законопро­ект, после чего он снова возвращается на утверждение в Парла­мент. В течение следующих 15 дней Парламент может одо-брить внесенные в законопроект поправки большинством голосов (не ме­нее 315). Окончательно Парламент может либо принять, либо от­клонить бюджет, как это было сделано в 1979 и 1984 гг.

При рассмотрении же вопросов по обязательным статьям бюд­жета (например, по расходам в области общей сельскохозяйствен­ной политики) Парламент может лишь предложить внести измене­ния, которые были одобрены большинством членов Парламента. Поправки не принимаются, если они не были утверждены Советом в течение 15 дней.

Парламенту принадлежит право осуществления контроля за деятельностью Комиссии, которая может стать предметом обсуж­дения во время открытой сессии Комитета (ее деятельность долж­на быть отражена в докладах Комиссии), а также парламентских слушаний, материалы которых публикуются в Официальном жур-нале. Парламент может признать деятельность Комиссии неудовлетворительной. В этом случае ст. 144 Договора предоставляет Пар­ламенту право полностью распустить Комиссию. Это полномочие реально на практике ни разу не было реализовано.

Как уже отмечалось, на начальном этапе существования ЕЭС Парламент осу-ществлял лишь консультативные функции, законо­дательная власть его носила весь-ма ограниченный характер. Уси­ление роли Европейского парламента произошло после принятия Единого Европейского Акта и Договора о Европейском Союзе. На современном этапе в рамках Европейского Союза действуют три вида законода-тельных процедур (включая разработку и принятие различных видов соглашений), в которых принимает участие и Парламент. Это — консультации, процедура сов-местных действий (кооперация) и процедура принятия совместного решения.

Консультационная процедура. Комиссией разрабатывается проект закона и направляется в Совет. В тех случаях, когда это требуется на основании Договора о ЕС, проект сначала передается в Парламент для первого чтения, затем направляет-ся в соответст­вующий комитет. Если к проекту предлагаются какие-либо поправ­ки, то он снова возвращается в Совет. Окончательный текст закона принимается Сове-том только после обсуждения его в Комитете по­стоянных представителей.

Процедура совместных действий. Данная процедура была пре­дусмотрена еще Единым Европейским Актом для обеспечения раз­вития механизма принятия мер по формированию и развитию внут­реннего рынка. Эта процедура предусматривала принятие реше­ний большинством голосов.

В настоящее время решения по большей части вопросов при­нимаются на основании процедуры совместного решения (ст. 189b Договора о ЕС). Вопросы, ре-шаемые в порядке процедуры совмест­ных действий, перечислены в ст. 189с Догово-ра о ЕС. К ним в том числе относятся вопросы общей политики в области транспор-та, здравоохранения, безопасности и профессионального обучения.

При процедуре совместных действий Совет большинством го­лосов (54 голоса) принимает предложения по "общим позициям" и иные предложения Комиссии. По-правки к законопроектам прини­маются Советом только единогласно. После этого законопроект пе­редается для второго чтения в Парламент, который по истечении трех месяцев должен:

а) принять проект закона большинством голосов, либо

б) отклонить его абсолютным большинством, либо

в) предложить поправки к законопроекту по общим позициям,
которые принимаются абсолютным большинством голосов.

При одобрении законопроекта Парламентом Совет принимает его. В случае, если Парламент не выразит своей позиции по проек­ту закона в течение трех меся-цев, закон считается принятым. Уси­ление законодательной власти Парламента по Договору о ЕС про­является в том, что он может отклонить законопроект. При этом требуется абсолютное большинство (260) голосов членов Парламен­та. Предложение о внесении поправок в проект закона по общим позициям Парламент принимает абсо-лютным большинством голо­сов. Однако Комиссия, в которую снова возвращается законопро­ект, может и не принять поправки Парламента. В любом случае она напра-вляет проект в Совет, который либо принимает предложения квалифицированным большинством голосов, либо принимает другой вариант, но тогда за него все члены Совета должны проголосо­вать единогласно.

Процедура принятия совместного решения. Данная процеду­ра была известна как согласительная и устанавливалась Единым Европейским Актом. Договором о ЕС она была значительно расши­рена и получила название процедуры принятия совместного реше­ния. Она представляет собой механизм, обеспечивающий совмест­ное участие в законодательном процессе Европейского парламента и Совета. В соответствии с процедурой принятия совместного ре­шения законодательная власть не принадлежит только одному Пар­ламенту. Принятие окончательного решения принадлежит Совету. Однако Парламент наделен правом вето.

В соответствии со ст. 189b Совет принимает предложения по общим позициям квалифицированным большинством голосов. В последующие три месяца Парламент должен:

а) принять предложения, либо

б) внести поправки, либо

в) отвергнуть сделанные Советом предложения.

Если Парламент соглашается с предложениями, то Совет при­нимает окончатель-ное решение и законопроект считается приня­тым. В случае, если Парламент делает по-правки к законопроекту или отвергает его, то создается Примирительный Комитет, со-стоя­щий из равного числа членов Парламента и Совета. Цель Прими­рительного Коми-тета — сближение двух различных позиций и вы­работка совместного текста, который принимается Парламентом — простым большинством и Советом — квалифицированным боль­шинством голосов. Если Примирительному Комитету не удается вы­работать сов-местный текст, то Совет может квалифицированным большинством голосов подтвер-дить представленный текст законо­проекта, и тогда он считается принятым. Однако Пар-ламент может заблокировать принятие проекта, если за это проголосует большин­ство его членов (так называемое право вето Парламента 8)1.

Процедура принятия совместного решения применяется в сле­дующих сферах деятельности ЕС: в области регулирования сво­бодного движения трудящихся (ст. 49 Договора о ЕС), установления и взаимного признания дипломов (ст. 54(2), 56(2), 57), внутреннего рынка (ст. 100 а), в области образования, культуры и здравоохране­ния (ст. 126, 128, 129), таможенной защиты (ст. 129 а), в области программ развития и научных исследований (ст. 130 i), а также программ защиты окружающей среды.

В соответствии со ст. 138 с Договора о ЕС Парламенту предос­тавлено право соз-давать временные так называемые Справочные Комитеты, в функции которых входит обязанность принимать и рассматривать жалобы на нарушение норм права ЕС или его не­правильное применение. Граждане стран — членов ЕС либо лица, постоянно прожи-вающие на территории одной из стран-членов, име­ют право обращаться с просьбами не-посредственно в Европейский парламент (ст. 138 d). По Договору о ЕС Парламенту пре-доставлено право назначать Ombudsmen, которому направляются жалобы на деятель-ность органов ЕС, за исключением Суда.

 

Совет Европейского Союза

С принятием Договора о ЕС Совет Министров, являющийся исполнительным органом, стал именоваться Советом Европейского Союза (или Европейским Советом). Он состоит из представителей министерского уровня государств — членив Союза, кото-рые полу­чают полномочия от своих правительств. Каждый член Совета об­ладает только одним голосом. Президент Совета сменяется каждые 6 месяцев, обеспечивая тем самым представительство каждого го­сударства. Европейский Совет проводит регулярные встре-чи на выс­шем уровне глав государств и министров иностранных дел госу­дарств-членов. Такие встречи в соответствии со ст. D2 Договора о ЕС должны проводиться не реже двух раз в год. На этих встречах могут присутствовать Президент Комиссии или ее члены.

Основной задачей Совета является обеспечение выполнения задач, указанных в Договоре о ЕС (ст. 145 Договора). В связи с этим Совет обеспечивает координацию об-щих установок экономической политики государств-членов. Он обладает правом при-нятия реше­ния. Хотя Совет и является политическим органом Союза, который отражает преимущественно национальные интересы государств-членов в области законодатель-ной деятельности, он может принять предложение Комиссии. По многим вопросам Совет осуществляет консультации с Парламентом и Социально-экономическим комите­том. Совету предоставлено право с помощью единогласного голосо­вания отвергнуть предложения Парламента, которые рассматри­ваются им в соответствии с процедурами совместного действия и совместного принятия решения. Единогласие требуется также при принятии Советом предложений Комиссии (ст. 149 Договора). При­нятие окончатель-ного решения по законодательным предложениям остается за Советом, если только Парламент не воспользуется сво­им правом вето.

В связи с тем, что члены Совета имеют различный статус (по­стоянные и непостоянные члены), то основная работа в Совете ло­жится на Комитет постоянных представителей, который является постоянным органом, состоящим из представите-лей государств-чле­нов. В его функции входит рассмотрение предложений Комиссии перед принятием окончательного решения Советом.

Статья 148 Договора о ЕС устанавливает процедуру голосова­ния в Совете при принятии поправок. При внесении поправок Со­вет может проголосовать, приняв их:

а) простым большинством, либо

б) квалифицированным большинством, либо

в) единогласно.

Голосование квалифицированным большинством голосов осно­вано на системе средневзвешенных голосов. Франция, Германия, Великобритания и Италия имеют по 10 голосов каждая, Испа­ния — 8, Бельгия, Греция, Нидерланды и Португалия — по 5, Фин­ляндия, Дания и Ирландия — по 3, Люксембург — 2 голоса. Для голосо-вания квалифицированным большинством необходимо мини­мум 62 голоса.

В соответствии с Римским договором по вопросам в наиболее важных обла-стях деятельности принятие решения возможно было только на основании едино-гласия. Договором предусматривался постепенный переход к процедуре принятия решения квалифици­рованным большинством голосов к концу переходного перио-да (31 декабря 1965 г.). Однако разразившийся политический кризис не позволил этого сделать. В результате в 1966 г. были выработаны Люксембургские соглашения, которые не обладали юридической силой, но принимались во внимание. В соответст-вии с этими согла­шениями можно было настаивать на процедуре единодушного го­лосования, если рассматриваемый вопрос имел жизненно важное значение для госу-дарства-члена. Эти соглашения остаются в силе на неопределенное время после полной интеграции в Договор о Ев­ропейском Союзе.

 

Комиссия

Среди четырех основных органов ЕС Комиссия обладает наи­более ярко выраженными наднациональными чертами. Она должна была выражать интересы Сообщества и содействовать углублению процессов интеграции. Договором о ЕС Комиссии отводится более значительная роль: она непосредственно участвует в формирова­нии политики, разработке законодательства Европейского Союза и претворении их в жизнь. Комиссия действует на коллегиальной основе. Ее заседания проводятся еженедельно, решения по обсуждаемым вопросам при­нимаются простым большинством голосов.

Ныне действующая Комиссия была сформирована 1 января 1995 г. и состоит из 20 членов, выбор которых осуществлялся исхо­дя из их общей компетентности и "чья независимость не вызывает сомнений" (ст. 10 Мергерского договора). Члены Комиссии назнача­ются по соглашению с правительствами государств — членов ЕС, которые в своей деятельности не могут руководствоваться инст­рукциями своих правительств либо иных органов.

Член Комиссии должен быть гражданином ЕС. Комиссия должна включать по меньшей мере одного члена Комиссии от каждого го­сударства-члена. Президент Комиссии сменяется каждые два года.

Между членами Комиссии происходит распределение портфе­лей. Каждый член Комиссии формирует группу из помощников, которые официально назначают-ся и несут ответственность перед ним. Комиссия разделена на Генеральные Дирек-тораты по различ­ным направлениям деятельности Комиссии (например, Директорат внутренних отношений, Директорат по вопросам внутреннего рын­ка и т. п.). Сущест-вуют также специализированные службы (такая как Юридическая Служба, которая консультирует директораты, а также представляет Комиссию в легальных процеду-рах). Общая численность штата Комиссии насчитывает свыше 10 000 человек.

На Комиссии лежат три основные функции:

а) функция законодательной инициативы. Большая часть за­конодательных актов, принимаемых Советом, основаны на предло­жениях, разработанных Комис-сией (разработка предложений от­носится к специальной компетенции Комиссии, установленной ст. 152 Договора). При этом Совету предоставлено право требовать от Комиссии разработки и предоставления предложений, направ­ленных на дости-жение целей Договора. Возможность предоставле­ния проекта предложений по лю-бым вопросам деятельности ЕС ос­новывается как на специальной, так и на основе общей компетен­ции Комиссии, закрепляемой в ст. 235 Договора о ЕС;

б) функция защиты Соглашений. В соответствии со ст. 5 Дого­вора о ЕС госу-дарства-члены обязаны принимать все необходимые меры для соблюдения положе-ний и обязательств, закрепленных в Договоре и установленных основными инсти-тутами ЕС, а также воздерживаться от действий, которые могли бы нарушить ста-биль­ность Договора. Комиссия обязана осуществлять контроль и пресе­кать всякие нарушения права Европейского Союза государствами-членами. Со своей стороны государства-члены обязываются всяче­ски содействовать праву ЕС для достижения максимальной эффек­тивности. Это обязательство охватывает комплекс внутригосу-дарственных мер, например, воздерживаться от поведения, противоречащего праву Сообщества. Это может включать необходимые преобразования национально-право-вых норм, например, необходимость изменить или дополнить нормы внутреннего права таким образом, чтобы в будущем национальные суды были обязаны следовать тре­бованиям европейских норм.

Статья 169 закрепляет право Комиссии принимать конкрет­ные меры к госу-дарствам-нарушителям. Она является единствен­ным органом, обладающим правом применять наказания к лицам, нарушившим право ЕС в области конкурентной поли-тики. Так, если государство не последует требованию Комиссии ЕС об отмене про­ти-воречащего Договору закона, она может на основании ст. 169 Договора о ЕС обра-титься в Суд ЕС, который обладает возможностью самостоятельно толковать или от-менять правовые акты внутриго­сударственного права. Кроме того, он компетентен указать госу­дарству на необходимость отменить противоречащий закон, исходя из соображений его несоответствия положениям права ЕС. Недей­ствительность таких правовых актов вытекает для Суда ЕС автоматически из ст. 5 Договора о ЕС;

в) Комиссия является исполнительным органом Сообщества, применяющим и проводящим в жизнь решения, принимаемые Со­ветом. В большинстве случаев на ней лежит обязанность детальной разработки нормативных актов, окончательное решение по кото­рым принимается Советом. Полномочия по принятию решений могут быть Советом делегированы Комиссии, но в строго очерченных пределах. В случаях, предусмотренных ст. 155, Комиссия обладает правом принятия собственных решений без дальнейшего утвержде­ния их Советом (например, в области конкурентной политики). Однако, законодательная деятельность Комиссии в этом случае кон­тролируется Советом.

Кроме того, Комиссия обладает представительскими функция­ми. Она выступает в качестве посредника в договорных процессах, хотя соглашения заключаются Советом после консультаций с Парла­ментом. В области финансовой деятельности Европейского Союза на Комиссии лежит обязанность составления проекта бюджета.

 

Европейский суд

Основными функциями Суда является обеспечение исполне­ния и соблюдения права Сообщества, разрешение споров между государствами-членами и Европейским Союзом, а также между органами Союза. Кроме того, Судом осуществляется защита прав отдельных лиц.

Суд состоит из 15 судей, по одному от каждого государства-члена. "Судьи должны быть лицами, чья независимость не вызыва­ет сомнений" — ст. 167 ЕС. По своему статусу они должны быть либо судьями, либо академиками в своей стране. Судьи назначают­ся в пределах 6-летнего срока, которые из своего числа избирают Президента сроком на три года. Квалифицированную помощь судь­ям оказывают 9 адвокатов.

Судью можно отстранить от занимаемой должности с общего согласия всех остальных судей и адвокатов в связи с его низкой квалификацией или состоянием здоровья. Однако за все время су­ществования Суда таких случаев в его практике не было.

Решения принимаются большинством голосов, если такое тре­бование выдвигается государством-членом или органом ЕС (ст. 165). Дела с участием государств-членов или органов Сообщества слу­шаются в полном составе Суда. Остальные дела могут рассматри­ваться при участии 3 или 5 судей.

Адвокаты должны иметь такую же квалификацию, что и су­дьи. Основная их задача заключается в оказании помощи Суду пу­тем подготовки позиции по конкретному делу, основываясь на фак­тических обстоятельствах и даче рекомендаций, которые должны носить объективный характер и не выражать точку зрения какой-либо стороны. В то же время их деятельность не исключает воз­можности получать консультации у любых других юристов. Пози­ция адвокатов не является обязательной для Суда и не связывает судей при принятии ими решений.

В отличие от континентальной системы процедура рассмотре­ния дел в Суде ЕС сводится в значительной степени к рассмотре­нию письменных документов, представленных сторонами. Однако это не исключает возможности адвокатам сторон представить и от­стаивать свою точку зрения устно.

Судьи принимают единое решение (оно не должно содержать никаких разногласий судей), выраженное кратко и в официальной форме. Решение Суда ЕС окончательное, обжалованию и отмене не подлежит. Суду ЕС принадлежит право заслушивать апелляции на решения Суда Первой Инстанции.

В соответствии со ст. 169 Комиссия может возбудить судебную процедуру в Суде против государства-члена, нарушившего свои обязательства по Договору о создании ЕС. Суд проверяет закон­ность актов, принимаемых Советом и Комиссией (за исключением рекомендаций, выражающих мнение Комиссии или Совета по тому или иному вопросу).

В соответствии с Единым Европейским Актом для облегчения работы Суда ЕС был создан Суд Первой Инстанции (СПИ), первое заседание которого состоялось в сентябре 1989 г. Его юрисдикция ограничена спорами между Европейским Союзом и его штатом, между Европейским объединением угля и стали и ЕВРОАТОМом, а также рассмотрением дел, связанных с конкуренцией и проведе­нием антидемпинго-вой политики. С 1993 г. СПИ заслушивает дела, связанные с нарушением прав физи-ческих и юридических лиц. В сферу его компетенции не входит рассмотрение спо-ров с участием органов ЕС или государств-членов. Решение СПИ может быть об­жаловано в Суд ЕС, который вправе по апелляции принять оконча­тельное решение либо вернуть дело в Суд Первой Инстанции.

Необходимо отметить ту роль, которую играет Суд в рамках ЕС. Суд своими решениями неоднократно развивал и подтверждал принцип приоритета права Евро-пейского Союза, который в случае коллизии делает национальное право непримени-мым. Своими ре­шениями Van Gend end Loos (1962) и Costa/ENEL (1964), которые в этом отношении носят основополагающий характер, Суд Сообщест­ва сформировал мощную правовую основу для приоритета пра­ва ЕС.

В одном из заключений Суд ЕС, Среди прочего, установил, что "каждый национальный суд должен в случае его юрисдикции при­менять право ЕС в его целостности и защищать права, которые оно наложило на индивидов, и должен, соответственно, оставить без применения нормы национального права, которые могут конфлик­товать с уже действующим и более поздним правом ЕС"1. Утвер­ждая наднациональный принцип в деятельности организации, Суд ЕС таким образом обязывает государства, в него входящие, воздер­живаться от действий в тех сферах, компетенция на регулирова­ние которых передана в ЕС (ст. 5 Договора).

В соответствии с Договором о создании ЕС был создан ряд новых органов ЕС: Социально-экономический комитет, Суд Ауди­торов, Европейский Центральный Банк и Комитет Регионов.

Социально-экономический комитет играет консультативную роль в процессе разработки и принятия решений между ЕС и ЕВРОАТОМом. Он состоит из 189 членов, назначаемых Советом. Свое мнение Комитет выражает абсолютным большинством голо­сов. Он может проводить консультации с Советом и Комиссией как по собственной, так и по их инициативе.

Суд Аудиторов был образован в 1975 г, в соответствии с Дого­вором о бюджете и в соответствии с Договором о ЕС и является полноправным органом Европейского Союза. В его компетенцию вхо­дит осуществление контроля за исполнением бюджета ЕС.

Европейский Центральный Банк (ЕЦБ). Положения о нем со­держатся в Про-токоле к Договору о ЕС. Его деятельность связыва­ется с созданием Европейской Системы Центральных Банков. На Европейский Центральный Банк возлагается функция проведения монетарной политики в рамках ЕС. Он будет являться единст-вен­ным органом, имеющим право выпускать в обращение банкноты единой европей-ской валюты. В рамках проведения единой моне­тарной политики ЕЦБ принимает решения, рекомендации, а также выражает обязательное для исполнения мнение1.

Комитет Регионов был создан в 1994 г. как совещательный ор­ган (ст. 189а До-говора о ЕС). Он состоит из 222 членов, которые представляют местные и региональ-ные органы (организации). Ос­новной функцией Комитета является обеспечение мне-ний регионов в таких областях, как образование, профессиональное обучение, куль-тура, здравоохранение и некоторых других.