Правотворческая процедура в рамках ЕС

 

Формирование нормативного "пласта" правовой системы начинается с про-цесса правотворчества, предполагающего наделенные соответствующей компетен-цией органы и предварительно за­крепленную процедуру принятия актов, содержа-щих нормы права. Такими органами в рамках ЕС являются сегодня Европейский Со­вет, Европарламент, Совет, Комиссия и Суд. В известном смысле сюда же входит Центральный Европейский Банк. Поскольку поря­док их формирования, структура и компетенция уже были пред­метом рассмотрения, мы затронем этот вопрос лишь в той мере, в какой он "высвечивается" сквозь призму проблемы правотвор­чества.

Европейский Совет — это своего рода встреча в верхах, про­ходящая в рамках ЕС не реже двух раз в год и включающая руко­водителей государств и правительств государств-членов и предсе­дателя Комитета Европейских сообществ. Им оказывают содейст­вие министры иностранных дел и один из членов Комиссии (ст. 2 Единого
Европейского Акта).

Европейский Совет: представляет собой форум, имеющий целью свободный и неформальный обмен мнениями между главами государств и/или правительств; он может рассматривать вопро­сы о заключении международных соглашений, касаю-щихся поли­тического сотрудничества и затрагивающих интересы государств-чле-нов в целом; 3) он может предпринимать усилия (genernte an impetus), направлен-ные на дальнейшее стимулирование прогрес­сивного развития Сообществ2.

В свете изложенного можно сделать вывод, что Европейский Совет сочетает черты и органа высшего политического руководства ЕС, и высшего законодательно-го органа.

Законодательный процесс в рамках ЕС, хотя и имеет тенден­цию к сближению с соответствующим внутригосударственным про­цессом, однако пока еще далеко ему неадекватен. Его отличают зна­чительная сложность и высокая степень правовой неопределенно­сти. Другая его черта, являющаяся объектом критики в зарубеж­ных публикациях, — это дефицит демократии1, поскольку Европарламент не является пока в подлинном смысле законодательным органом2.

В этих условиях обобщение и типизация различных право­творческих проце-дур в рамках ЕС — задача достаточно сложная. Здесь возможно не одно, а несколь-ко оснований их классификации. При этом мы изначально исключаем из них про-цедуру принятия актов Европейским Советом (в силу пробельности этого вопроса), а также судебное правотворчество вследствие значительной его специфики. Вопрос о нем мы рассмотрим ниже.

С учетом указанных оговорок можно выделить два наиболее крупных основания для классификации правотворческих процедур ЕС, в рамках которых есть возможность провести их более дробное деление.

Эти основания — классификация источников права ЕС на первичные (учредительные договоры и акты, дополняющие и развивающие их) и вторичные (правовые акты институтов Сообщества)3.

Соответственно этому можно выделить процедуры первичного
права и правотворческие процедуры в рамках вторичных источников права.

Первые из них — это своеобразный аналог конституционного законотворче-ства во внутригосударственной сфере. Речь идет о процедуре принятия догово-ров, дополняющих и/или изменяющих учредительные договоры, о принятии но-вых членов в ЕС и т. д. В основе этой процедуры лежит принцип единогласия. Так, статья 236 Договора об учреждении ЕЭС предусматривает следующую про-цедуру внесения поправок в этот Договор. Предложения о внесении поправок могут вноситься в Совет правительством любого государства-члена или Комиссией. Поло-жительному заключению: Совета относительно созыва конференции представите-лей правительств государств-членов предшествуют его консультации с Европар-ламентом и, в надлежащих случаях, с Комиссией. Конференция созывается предсе-дателем Совета для определения с общего согласия тех изменений, которые сле-дует внести в Договор. Поправки входят в силу после их ратификации всеми госу-дарствами-членами в соответствии с их конституционными процедурами. Тот же принцип единогласия в сочетании с более значительной ролью Европарламента предусмотрен при решении вопроса опринятии в число членов ЕС новых госу-дарств. Согласно поправке к статье 237 Договора о ЕЭС, внесенной посредством Единого Евро­пейского Акта, с просьбой о членстве в Сообщество может обратить-ся любое европейское государство. Оно направляет свой запрос в Совет, который принимает решение единогласно, после консуль­таций с Комиссией и с согласия Европейского парламента. Послед­ний принимает решение абсолютным большинст-вом голосов своих членов.

Важно отметить, что условия приема и адаптации к Договору являются предметом соглашения между государствами-членами и государством, подавшим заявление. Это соглашение подлежит ра­тификации всеми договаривающимися государствами в соответст­вии с их конституционными процедурами.

По модели статьи 237 (единогласная поддержка Совета и со­гласие большин-ства членов Европарламента) Сообщество может заключать с третьим государством, союзом государств или между­народной организацией соглашения об учреждении ассоциации, которая предусматривает взаимные права и обязательства, совме­стные действия и особые процедуры. Если эти соглашения вызыва­ют необходимость в поправках к Договору (о ЕЭС), то последние должны быть предварительно приняты в соответствии с процеду­рой внесения поправок (ст. 236 Договора о ЕЭС).

Столь откровенная жесткость процедуры принятия актов кон­ституционного характера объясняется их чрезвычайной важностью как для Сообществ в целом, так и для каждого государства-члена.

Акты "вторичного" права закреплены в учредительных дого­ворах, в частно-сти, в ст. 189 Договора о ЕЭС, согласно которой "для выполнения своих задач Евро-пейский парламент, действуя совме­стно с Советом, Совет и Комиссия принимают регламенты, дирек­тивы и решения, дают рекомендации и заключения". Характери­стику этих актов мы дадим ниже. А сейчас отметим лишь, что они принимаются: 1) Европарламентом совместно с Советом; 2) Советом и 3) Комиссией. При этом проце-дуры их принятия варьируются не в зависимости от юридической силы актов, а по иным основаниям.

Так, в каждом из правотворческих органов ЕС процедура пра­вотворчества разделяется на "обычную" ("если Договор не предусматривает иного") и специально предписанную Договором. В пер­вом случае "Европарламент принимает решения абсолютным боль­шинством поданных голосов (ст. 141 Договора об учреждении ЕЭС). Большинством голосов своих членов принимают решения Совет и Комиссия. Речь идет о такой процедуре принятия актов, когда нет коллизии подходов к обсуж-даемому вопросу со стороны различных участников правотворческого процесса. Кро-ме того, из текста Дого­вора можно сделать вывод, что обсуждаемые вопросы пред-ставля­ются "средними" по своей значимости, т. е. не имеют конституцион­ного значе-ния. Такое единообразие правотворческой процедуры дополняется, однако, потен-циальными различиями, обусловленны­ми тем, что вопросы внутреннего регламента, включая кворум, от­носятся Договором к ведению самих правотворческих органов.

Обычно законодательный процесс начинается с предложения Комиссии по проекту юридического акта. Такое полномочие Комис­сии порой определяют как за-конодательную инициативу. Проект готовится членами Комиссии с помощью отде-ла, курирующего дан­ное направление, и зачастую с консультациями националь-ных экспертов. Он может быть принят Комиссией простым большинством и в каче-стве "предложения Комиссии" направляется в Совет сподробным обоснованием его мотивов. Дальнейшее движение проекта зависит от характера вопроса, которо-му он посвящен, а также от того, приходится ли участникам законодательного процесса — Комиссии, Совету, Европарламенту преодолевать в ходе обсужде­ния позиции друг друга. Процедура предусматривает возможность консультации Сове-та с Европарламентом, а также с Социально-экономическим комитетом1. Однако, как правило, их мнения необязательны для Совета, которому обычно и принадлежит окончатель­ное решение2.

При рассмотрении законодательной процедуры в рамках Сообществ следует отметить роль такого органа, как Комитет Посто­янных Представителей, известный по его французской аббревиа­туре как КОРЕПЕР (Committee des Representans Permanents).

В Договоре о слиянии 1967 г. он определяется как "комитет, состоящий из постоянных представителей государств-членов, от­ветственный за подготовку работы Совета, а также за осуществле­ние задач, поставленных перед ним Советом" (ст. 4). Членов Комитета рассматривают как послов государств-членов, аккредитованных при Сообществах. Они призваны осуществлять подготовительную работу к заседавшим Совета, а также другие специфические, задачи.

В специальной литературе отмечается важная роль этого Комитета в нормо-творческом процессе. Он, в частности, координирует подготовительную работу для сессий Совета, определяя приорите­ты и срочность вопросов в повестке дня. Комитет может также достичь соглашения по техническим вопросам, при этом меры, едино­гласно принятые постоянными представителями, требуют лишь формального утверж-дения их министрами1.

Формула "если Договором не предусмотрено иное", исполь­зуемая при регу-лировании законодательной процедуры, имеет весьма широкое толкование. Это, прежде всего, процедура принятия первичных (конституционных) актов и ряд других ее разновидно­стей в рамках вторичных источников права. Попытки выстро-ить их * в логически последовательный ряд не всегда успешны. Так, например, иной порядок принятия актов предусматривается в случаях существенных расхождений в подходе к обсуждаемому вопросу различных участников правотворческого про-цесса (Совета, Комис­сии, Европарламента).

К примеру, Совет, действуя по предложению Комиссии, согласно Договору о ЕЭС, вносит поправки к этому предложению только путем принятия единогласного решения (п. 1 ст. 149).

Также единогласное одобрение необходимо в случаях, когда принятый акт влечет за собой изменение действующих принципов законодательства в известной сфере хотя бы в одном из государств- членов (см., например, ст. 57(2) Договора о ЕС); когда Совет по пред­ложению Комитета и после консультации с Европарламентом вы­рабатывает мероприятия по гармонизации законодательств в об­ласти налогов с оборота, акцизных сборов и других косвенных на­логов, чтобы обеспечить создание и функционирование внутренне­го рынка, предусмотренные в ст. 8а Единого Евро-пейского Акта (ст. 99 ЕЕА). В то же время, если речь идет о мерах, направленных на сближение норм, вводимых с той же целью в государствах-чле­нах законодательным или административным путем, то Совет при­нимает решение квалифицированным большинством по предложе­нию Комиссии в сотрудничестве с Европейским парламентом и после консультаций с Социально-экономическим комитетом (ст. 100а Договора о ЕЭС). Таким квалифицированным большинст­вом — двумя третями голосов Европарламент может выразить недоверие Комиссии2.

Взаимодействие Европарламента с Советом и Комиссией в ходе законодатель-ного процесса осуществляется в рамках двух проце­дур: консультации и сотрудни-чества. Первая из них в прошлом была основной. С введением посредством Единого Европейского Акта процедуры сотрудничества последняя становится преобладаю-щей, хотя и процедура консультации не утрачивает своего значения. В прошлом она состояла в осуществлении консультаций по большинству вопросов, предусмотренных договорами об учреждении, ЕЭС и ЕВРОАТОМа, ныне — лишь по части этих вопро-сов. При этом, с одной стороны, Совет может консультироваться с Европарламен-том после получения предложения от Комиссии. С другой стороны, сама Комиссия может консультироваться с Европарламентом в процессе подготовки своих предложе-ний. Комиссия часто шлет свои предложения Европарламенту одновременно с направ-лением их в Совет1.

В рамках консультативной процедуры Европарламент действует большей частью посредством своих комитетов. Поступившее предложение рассматривается в соответствующем комитете, который готовит доклад с анализом содержания проекта. Затем проект обсуждается Парламентом в целом, наконец, решение принимается после подключения к его обсуждению Совета или Комиссии2.

Процедура консультации не предусматривает предоставление Европарламен-ту права принятия решений. ни Совет, ни Комиссия не связаны его мнением. Одна-ко если Суд ЕС придет к выводу, что Договоры предписывают Совету консультацию с Европарламентом перед принятием акта, то мнение последнего должно быть рас-смотрено и отражено в тексте прежде, чем тот будет принят. Если же Совет попы-тается принять акт без консультации, то это может стать основанием для его отме-ны, так как было нарушено существенное процедурное требование3.

На практике влияние Европарламента на законодательный процесс в рамках процедуры консультации варьируется в зависимости от характера вопроса. Оно выше там, где дело может быть рассмотрено относительно быстро и, напротив, уменьшается, если преодоление разногласий между Советом и Комиссией затягива-ется. В этой ситуации достижение компромисса облегчается, если мнение Европар-ламента не учитывается.

Деятельность Европарламента в рамках процедуры консультаций оценива-лась в 80-х гг. как достаточно эффективная. Так, в исследованиях той поры отмеча-лось стремление Комиссии вырабатывать свою позицию с учетом мнения Европарла-мента на всех стадиях законодательного процесса.

В то же время применительно к Совету роль Европарламента в рамках процедуры консультации представлялась авторам исследований недостаточно ясной4.

В рамках процедуры сотрудничества роль Европарламента существенно повышается. Ключевым понятием этой процедуры является понятие общей позиции, которую вырабатывает Совет, принимая решение квалифицированным большинством по предло­жению Комиссии и после получения заключения Европейского пар­ламента. Европарламент, получив информацию об этом от Совета и Комиссии, может в течение трех месяцев после такого сообщения: 1) одобрить общую позицию; 2) не принимать никакого решения; 3) абсолютным большинством голосов своих членов предлагать по­правки к общей позиции Совета; 4) отвергнуть эту позицию на ос­нове такого же большинства. В первых двух случаях Совет издает в окончательной редакции акт по рассматриваемому вопросу в со­ответствии с общей позицией. В последнем случае Совет может принимать решения во втором чтении только единогласно. Что ка­сается третьего случая, то Комиссия изучает повторно в трехме­сячный срок общую позицию, принятую Советом с учетом поправок Европарламента. Те из поправок, которые не приняты Комиссией, Совет может одобрить единогласным решением. Предложение, про­шедшее повторное рассмотрение в Комиссии, Совет принимает ква­лифицированным большинством. Изменения в него он может вно­сить только единогласно.

По мнению К.-Д. Борхардта, "требование единогласного одоб­рения чревато значительными затруднениями для процесса приня­тия Советом решений и может завести в тупик. По этой причине только в редких случаях Парламент пользуется своим правом от­вергать проекты, предпочитая, как правило, предлагать поправ­ки"1.

При повторном рассмотрении вопроса (п. "с", "d", "e" ст. 149 Договора о ЕЭС) Совет должен вынести решение в течение трех месяцев. Если в течение этого срока никакого решения не последу­ет, предложение Комиссии считается принятым. Трех-месячный срок (как при первичном, так и при вторичном рассмотрении вопроса) может быть продлен с общего согласия Совета и Европарламента на один месяц максимум.

В рамках ЕОУС правотворческая процедура имеет то отличие, что правом принятия обязательных правовых актов (общих реше­ний и рекомендаций), согласно Договору о ЕОУС, обладает не Со­вет, а Комиссия. Правда, в особых случаях проце-дура предусмат­ривает необходимость согласия Совета, что дает ему возможность за-блокировать проекты Комиссии. В ряде случаев окончательному утверждению тек-ста должна предшествовать консультация Комис­сии с Европарламентом и Консуль-тативным комитетом ЕОУС.

Для приведения к "общему знаменателю" несовпадающих по­зиций Совета и Европарламента в финансовых вопросах Совмест­ной Декларацией 1975 г.2 была введена согласительная процедура. Она предусматривает, что с этой целью Совет вместе с представителями парламентариев выступает как Согласительный Коми-тет. Комиссия также участвует в примирительной процедуре. Для дос­тижения ком-промиссного решения дается трехмесячный срок. След­ствием успешного примене-ния этой процедуры стало появление предложений о необходимости использова-ния ее не только при рас­смотрении финансовых вопросов. В частности, Европарла-мент вы­ступил за распространение этой процедуры на большинство законодатель-ных вопросов с целью достижения компромисса при вне­сении поправок Европар-ламента в общую позицию Совета3.

Когда Сообщества критикуют за дефицит демократии при при­нятии решений, то обычно имеют в виду "усеченный" характер; компетенции Европарламента. Вме-сте с тем учредительные договоры предусматривают создание в рамках каждого из Сообществ органа, называемого в ЕОУС Консультативным комитетом и Социально-экономическим комитетом в ЕЭС и ЕВРОАТОМе. Их цель - обеспечить некое участие в правотворческом процессе представителей различных групп населения: промышленников, фермеров, работников транспорта, коммерсантов, ремесленников и т. д.

На практике в них представлены 3 категории активного населения: работода-тели, работополучатели и остальные, т. е. представители среднего класса4.

Порядок образования, структура и компетенция каждого из комитетов в основном идентичны.

Для назначения членов Комитета каждое государство-член направляет Сове-ту список, включающий двойное число кандидатов по сравнению с количеством мест, выделенных для его граждан.

Члены Комитета назначаются персонально на четыре года (в Консультативный комитет — на 2 года) Советом, действующим единогласно. Они не должны быть связаны какими-либо директивами. Их полномочия могут быть возобновлены.

Наиболее крупные страны (Германия, Франция, Италия, Великобритания) имеют в Комитете по 24 представителя. Далее пред­ставительство идет по убываю-щей. Одни страны (например, Бельгия, Греция) представляют в Комитете по 12 членов, другие (Дания, Ирландия) — по 9, наконец, Люксембург — 6.

Комитет принимает свои правила процедуры и представля­ет их на одобре-ние Совета, которое должно быть вынесено едино­гласно

Обычно учредительные договоры регламентируют случаи, ко­гда Совет или Комиссия консультируются с Комитетом. Кроме того, Совет и Комиссия могут кон-сультироваться с ним во всех случаях, когда они сочтут это целесообразным. Хотя мнения Комитетов не­обязательны для правотворческих органов ЕС, однако их вли-яние на процесс принятия решений является существенным1, а, по мне­нию отдель-ных авторов, и превышающим влияние Европарла­мента2.

Законодательство Сообщества - регламенты, директивы и решения – подпи-сываются председателем Европарламента и пред­седателем Совета и публикуются, в соответствии со ст. 191 Догово­ра о ЕЭС, в "Официальном журнале Сообществ". При этом регла­менты вступают в силу в тот день, который в них указан, или, если он не указан, на двадцатый день после их опубликования. Директи­вы и решения, согласно той же статье Договора, доводятся до све­дения тех, кого они касаются, и вступают в силу в результате тако­го уведомления. Однако попытки реализации указанной нор-мы без официального опубликования этих актов были связаны с известны­ми трудно-стями. Поэтому Суд Европейских сообществ высказался за официальное опублико-вание директив и решений. В итоге сего­дня они, как правило, публикуются в "Офи-циальном журнале Со­обществ", который выходит почти ежедневно. С 1968 г. "Офи-циаль­ный журнал" издается в двух сериях: одна посвящена вторичному законода-тельству (серия "L"), другая включает ненормативные акты (communications) и ин-формацию (серия "С"). Первые номера этого журнала выходили на датском, фран-цузском, немецком и итальян­ском языках. Сегодня количество языков, на которых он издается, соответствует числу государств-членов.

При столь значительном числе официальных языков синхрон­ное опубликование аутентичных законодательных текстов — зада­ча, несомненно, сложная. Для большинства государств-членов она облегчается фактом принадлежности их к семье романо-германского права, что обусловливает общность правовых традиций, един­ство правовой терминологии и т. д. Вместе с тем из-за существен­ных отличий английского права, в частности, доктрины, понятий, источников и т. д., возникает проблема адекватного перевода зако­нодательных текстов Сообществ на английский язык. Так, в силу несоответствия правовых терминов английского права и права континентальных стран — членов ЕС их точный перевод превращает­ся порой в трудноразрешимую задачу3.

 

Источники права ЕС

 

Вступление в силу актов правотворчества означает начало их самостоятельного бытия. Степень их обязательности, соотношение с иными правовыми актами зависят от места, которое каждый кон­кретный акт правотворчества занимает в системе источников пра­ва. В силу уникального своеобразия права Сообщества вопрос о его источниках представляет известную сложность. В отечественной и зарубежной специальной литературе отсутствует единство мнений в вопросе о системе источников права Сообществ. Существует не одно, а несколько оснований для их классификации. "Право сооб­ществ имеет комплексную природу, — пишет в этой связи россий­ский ученый М. Л. Энтин. — Построить систему его источников при помощи лишь одного какого-то критерия, которому приписывается универсальное значение, весьма сложно"1.

Академик Б. Н. Топорнин объясняет эту многомерность системы источников права ЕС тем, что "приходится сопоставлять, "разводить" по группам и выстраивать в единый ряд правовые акты, имеющие неодинаковое происхождение, отличающиеся по характеру действия, прямому или опосредованному, относящиеся к исключитель-ным или конкурирующим полномочиям Сообществ"2.

В нашу задачу не входит подробный анализ взглядов на проблему классифика-ции источников права ЕС, высказанных в отечественной и зарубежной социальной литературе. Читателей, желающих ознакомиться с их обзором, отсылаем к работе М. Л. Энтина "Суд Европейских сообществ"3.

Это — наиболее подробное в отечественной литературе изложение данного вопроса. Отметим лишь, что порой эти классификации достаточно сложны. В частности, сам автор указанной работы выделяет десять(!) критериев классификации источников права ЕС. В рамках каждого из них насчитывается еще несколько видов источников права. В итоге их система включает несколько десятков разновидностей источников права4.

Одной из причин своеобразия источников права ЕС является способ их правового закрепления. Сложившаяся здесь практика опровергает высказанный в отечественной правовой литературе взгляд, что всякая система источников права должна быть закреп­лена в правовой форме5.

Правовое закрепление источников права ЕС отличается не­четкостью и неопределенностью. Как представляется, на момент создания Сообществ такой подход государств-учредителей имел свое объяснение. Во-первых, они не до конца "раскрывали карты", стре­мясь опустить вопрос о будущих наднациональных полномочиях Сообществ. Во-вторых, рассматривали Сообщества как динамично развивающуюся структуру. Отсюда — так называемые "подразу­меваемые" полномочия (implied powers) институтов Сообществ, по­зволяющие Совету и Комиссии в известных условиях выходить за рамки четко очерченных полномочий. В-третьих, как верно отмеча­ет М. Л. Энтин, "априорно... установить круг источников внутренне­го права европейских сообществ было крайне сложно. В результате вопросы определения источников права сообществ отошли к облас­ти дискреционных полномочий Суда ЕС"6.

Такой подход резко контрастирует со сложившейся в этой об­ласти международной практикой. К примеру, Устав Международ­ного суда ООН содержит подробный перечень всех(!) источников права, которые при рассмотрении дел применяет Международный суд (ст. 38). В отличие от этого учредительные договоры ограничи­ваются краткой формулой, согласно которой Суд обеспечивает со­хранение единообразия права Сообщества при толковании и при­менении этих договоров (ст. 164 Договора о ЕЭС; ст. 136 Договора о ЕВРОАТОМе; ст. 31 Договора о ЕОУС)7.

Характерно, что ни понятия права Сообществ, ни понятия его источников в учредительных договорах не содержится. Лишь при определении правотворческих полномочий Совета и Комиссии, а позднее и Европарламента перечисляются акты, в форму которых облекаются властные веления этих органов (ст. 189 Договора о ЕЭС; ст. 14 Договора о ЕОУС). Об этих актах речь пойдет ниже.

В отечественной правовой литературе отмечается, с одной сто­роны, что право Сообществ "хорошо организовано, систематизиро­вано и внутренне согласовано", с другой, что критерии классифи­кации правовых актов Сообществ неудовлетворительны и нужда­ются в пересмотре. Отмечаются активные дискуссии по этому во­просу в институтах Сообществ, на сессии Европейского Совета в Риме в 1990 г.1

Этой проблеме была посвящена одна из деклараций, изданных в качестве приложения к Маастрихтскому договору. В ней призна­валась необходимость созыва в 1996 г. межправительственной конференции, призванной определить, в какой степени возможен пересмотр классификации актов Сообществ с целью создания соответствующей иерархии между ними. То, что конференция так и
состоялась, а в Амстердамском договоре 1997 г. указанная проблема не нашла отражения, свидетельствует о сложности ее решения. При общей характеристике источников права ЕС следует обратить внимание на следующий момент. В зарубежных работах по данной проблеме, с одной стороны, понятие "источник права" тол­куется в традиционном смысле как форма выражения и закрепления правовых норм, форма их бытия, с другой — ему придается иное значение: как первопричины возникновения права ЕС, основы, на которой оно создается. В этом смысле под источником прав ЕС понимается международная солидарность, желание сохранит, мир и построить лучшую Европу путем экономической инте­грации2.

По существу, речь в данном случае идет о своеобразной трактовке в контексте права ЕС понятия "источник права в материаль­ном смысле".

При классификации источников права Сообществ мы берем за основу наиболее распространенный в отечественной и зарубежной правовой литературе подход, согласно которому источники права ЕС подразделяются на "первичные" и "вторичные".

Первичные источники исходят непосредственно от государств-членов. Будучи высшими в иерархии источников права ЕС, они порождают производное, или вто-ричное право и определяют критерии его действительности. К первичным источни-кам права относятся прежде всего три учредительных договора - Парижский 1951 г. о Европейском объединении угля и стали и два Римских 1957 г. - о Европейском экономическом сообществе и EBPOATOMe, а также протоколы и декларации, издан-ные как приложения к ним и последующие поправки и дополнения. Это, в частно-сти, такие акты, как Договор о слиянии 1965 г., Акт Совета о прямых выбора в Евро-пейский парламент (1976 г.), договоры о присоединении к Сообществам новых чле-нов, Единый Европейский Акт 1986 г., Маастрихтский договор 1992 г., Амстердам-ский договор 1997 г. Как уж отмечалось, первичные источники сравнивают с Кон-ституцией Co обществ, поскольку они определяют цели, принципы, организацион-ную структуру Сообществ и основу их правопорядка.

Английские авторы Д. Ласок и Дж. В. Бридж видят специфику договоров, составивших "конституцию" Сообществ, не столько в том, что на их основе созданы наднациональные институты, сколько в том, что, в отличие от типичных международных договоров, госу­дарства-участники не могут без участия институтов ЕС обеспечить их реализацию3.

Учредительные договоры являются самоисполнимыми, т. е. после ратификации они автоматически становятся правом на тер­ритории государств-членов и непосредственно применяются суда­ми как нормы национального права. В этом смысле они рассматри­ваются не как международные соглашения, а как законодательные акты.

Акты вторичного права, в отличие от "конституции" Сообществ, сравнивают с законами и подзаконными актами (правительствен­ными постановлениями, министерскими решениями и т. д.). Дума­ется, такое сравнение верно лишь в той части, что акты вторичного права действительно производны от права "первичного". "Подзаконность" вторичного права нашла закрепление в Маастрихтском договоре, предписывающем Европарламенту, Совету, Комиссии и Суду осуществлять свои полномочия в соответствии с условиями и согласно целям, предусмотренным Учредительными договорами, последующими договорами и актами, внесшими в них изменения и дополнения, а также с положениями данного Договора (ст. Е).

Однако, как отмечалось, между иерархической структурой актов "вторичного права" и системой органов, их издавших, суще­ствует явное несоответствие.

"Вторичное" право является "подзаконным" также по своей функциональной роли: как закон в странах романо-германского права требует для своей реализации издания конкретизирующих его декретов и иных подзаконных актов, так и акты "вторичного" права порой являются средством реализации права "первичного". Речь идет о ситуации, когда последнее провозглашает направления политики, общие принципы, цели и задачи Сообществ в сфере ин­теграции, что предполагает необходимость издания для их реали­зации конкретизирующих норм.

Следует отметить, однако, что в ряде случаев нормы "первич­ного" права непосредственно ставят задачу такой конкретизации (см., например, ст. 189 Догово-ра о ЕЭС). Вместе с тем в таких сфе­рах, как организационная структура Сообществ, правотворческие процедуры, нормы "первичного" права вполне конкретны.

Если исходить из того, что акты "первичного" права формиру­ются "извне", то в эту группу следовало бы включить и междуна­родные соглашения ЕС.

Правда, их "внешний" характер порой достаточно условен, поскольку речь идет о соглашениях, заключенных от имени Сообществ не только с третьими стра-нами или международными организациями, но и между государствами-членами по вопросам интеграции (ст. 220 Договора о ЕЭС). В частности, они могут заключаться, когда для решения вопросов, тесно связанных с деятельностью ЕС, органы Сообще-ства не обладают необходимой компетенцией. Эти соглашения подлежат примене-нию как Судом ЕС, так и национальными судами государств-членов. Такое нор-мотворчество ограничено рамками, которые обусловлены целями и задачами Сооб-ществ, закрепленными в учредительных договорах. В этом контексте вполне логич-на позиция Суда ЕС, согласно которой указанные соглашения не могут изменять существующего права Сообществ. Видимо, тот факт, что этим соглашениям присущ частично "внутренний" характер, привел английских авторов Д. Ласока и Дж. В. Бриджа к выводу, что те и другие занимают в системе источников права ЕС проме-жуточное положение между учредительными договорами и актами "вторичного" права1.

Учитывая известную нечеткость критериев классификации, следует признать допустимость такого подхода, так же как и возможность отнесения таких соглашений к источникам "первичного" права.

 

 

Другую группу, как отмечалось, составляют соглашения, за­ключаемые ЕС с третьими странами или с международными орга­низациями. Соглашения такого рода вытекают из международной правосубъектности Сообществ, закрепленной в учредительных договорах, а также из компетенции на их заключение, прямо предусмотренной в ст. 228 Договора о ЕС. По существу, эти полномочия являются делегированными государствами-участниками, каждое из которых также участвует в их осуществлении посредством своей деятельности в Совете, а также использования возможности обра­щения в Суд ЕС при нарушении Договора. Специфика таких согла­шений, заключаемых обычно по вопросам торговли, состоит в том что, будучи межгосударственными, они реализуются, однако, так­же в рамках национальных правопорядков и могут порождать права и обязанности для субъектов внутригосударственных отношении.

"Первичное право" включает в себя также ряд иных источни­ков права. Это, в частности, общепризнанные принципы и нормы международного права, особенно в сфере защиты прав человека, общие принципы права, действующие во всех государствах-членах. В процессе становления находится обычное право Сообществ.

Остановимся несколько подробнее на вопросе об общих прин­ципах права Сообществ. Общие принципы права, действующие в государствах-членах, рассма-тривались в качестве источников пра­ва еще в период существования Европейского объединения угля и стали. Впоследствии эта формула была воспроизведена в Дого-воре о создании ЕЭС. Так, согласно ч. 2 ст. 215 этого Договора, в случаях внедоговор-ной ответственности Сообщество возмещает убытки, при­чиненные его институтами или служащими при осуществлении ими своих обязанностей, в соответствии с общи-ми принципами права, действующими во всех государствах-членах. Указанные принципы рассматриваются как составная часть права ЕС, а их нарушение — как ос-нование для отмены в судебном порядке актов Сообществ. По мнению Суда, отра-женному в ряде решений, источниками формирования этих принципов являются конституционные традиции го­сударств-членов, Европейская конвенция прав чело-века и другие, международно-правовые акты.

С вступлением в члены Сообщества Великобритании возникла проблема интеграции общих принципов права государства-конти­нента — члена ЕС и английского права, не знающего такого поня­тия. Данный процесс способствует не только известной унифика­ции, ^о и взаимообогащению их правовых систем1.

Неписаные общие принципы права рассматриваются как выс­шие нормы права Сообществ — один из главных критериев закон­ности в рамках ЕС.

Как известно, под принципами права понимают основопо­лагающие идеи, которыми руководствуются как при правотворче­стве, так и при реализации права. Вместе с тем содержание прин­ципов права ЕС трактуется в литературе неоднозначно. Так, рос­сийский ученый М. Л. Энтин, исследуя принципы права, сформули­рованные Судом ЕС, выделяет среди них следующие: принцип все­мерной защиты прав человека и основных свобод; принцип, соглас­но которому вновь принимаемое законодательство Сообществ не имеет обратной силы; принципы равенства, справедливости, про­порциональности2.

Из перечисленных принципов нуждается в разъяснении, по­жалуй, лишь единственный — принцип пропорциональности. Ука­занный принцип предполагает необходимость соответствия и соиз­меримости средств, к которым обращается административная власть, и целей, для достижения которых они используются. Применение санкций или каких-либо иных мер наказания по своей суровости не должно, в соответствии с ним, превышать серьезность проступка; или упущения1.

Существенно отличается классификация общих принципов права ЕС, даваемая западноевропейским ученым К.-Д. Борхардтом. В его представлении источниками неписаного права в правопорядке Сообщества являются следующие принципы, сформулированные Судом ЕС:

а) различные виды ответственности ЕС за ущерб, нанесенный в результате действий его органов или персонала;

б) принцип законности в сфере управления;

в) принцип пропорциональности (действие должно соответствовать поставленной цели);

г) принцип юридической ясности;

д) принцип защиты законных ожиданий;

е)принцип не-дискриминации и принцип равенства в обхож­дении;

ж) принцип предоставления