Опыт разработки и применения в отечественной истории

Разработку социальных норм в советский период осуществляли министерства и ведомства СССР и госпланы союзных республик под общеметодическим руководством Госплана СССР. К этой работе привлекались соответствующие научно-исследовательские организации и ведущие ученые страны. Показатели учитывали обеспеченность населения предприятиями и учреждениями непроизводственной сферы, материальными благами и платными услугами. Так, социальные нормы и нормативы, утвержденные постановлением Госплана СССР от 23 июня 1988 года «О разработке социальных норм и нормативов» включали показатели отраслей социальной сферы.

В сфере здравоохранения они включали: наличие коек в больничных учреждениях на 10 тыс. жителей; посещение амбулаторно-клинических учреждений на 10 тыс. жителей; число жителей на одну аптеку; число мест в туристских учреждениях, домах-интернатах для престарелых и инвалидов, врачей и среднего медицинского персонала на 10 тыс. жителей.

В сфере народного образования учитывалось: число дошкольных учреждений отдельно в городе и в селе на 1000 детей дошкольного возраста; число мест в ПТУ на 1000 рабочих; наполняемость возрастных групп в дошкольных учреждениях, классов – в общеобразовательных школах; общая площадь зданий и сооружений, обеспеченность оборудованием, техническими средствами и электронно-вычислительной техникой, наличие автоматизированных рабочих мест на базе электронно-вычислительных машин отдельно по различным типам учебных заведений.

В области культуры велся учет: число мест в клубных учреждениях и постоянно действующих кинотеатрах на 1000 жителей, в стационарных театрах и концертных залах (отдельно по каждой позиции) – на 100 тыс. городских жителей; число жителей на одну библиотеку (отдельно для городского и сельского населения); число учащихся школ эстетического воспитания на 10 тыс. жителей; обеспеченность населения печатной и аудиовизуальной продукцией (число экземпляров книг, газет, журналов на одну семью); охват населения четырьмя программами радиовещания и программами телевидения (одной, двумя, тремя).

В сфере торговли и общественного питания определялась площадь торговых залов в городских и сельских магазинах; число посадочных мест на 1000 жителей в общедоступной сети общественного питания.

В жилищно-коммунальном хозяйстве велся учет обеспеченности населения квартирами, индивидуальными домами на 100 семей, числа квадратных метров общей площади жилых домов на одного жителя. Обеспеченность централизованным холодным и горячим водоснабжением, отоплением, электроэнергией, сетевым и сжиженным газом учитывалась только для городского населения, а квартирными телефонами (на 100 семей) – отдельно для городских и сельских жителей.

Социальные нормативы и нормы обеспеченности населения материальными благами и платными услугами рассчитывались как рекомендуемые размеры потребления основных групп пищевых продуктов: мяса и мясопродуктов, молока и молокопродуктов, яиц и яйцепродуктов, рыбы и рыбопродуктов, масла растительного, сахара, овощей и бахчевых культур, фруктов и ягод, хлебопродуктов, картофеля в соответствующих единицах измерения на одного жителя в год.

Кроме того, велся учет норм рационального потребления важнейших изделий легкой промышленности и нормативов рациональной обеспеченности населения предметами культурно-бытового и хозяйственного назначения: тканей, швейных и трикотажных изделий, обуви, чулочно-носочных изделий. Наличие товаров длительного пользования (радиоприемники, телевизоры, магнитофоны, фотоаппараты, кинокамеры, холодильники, стиральные машины – всего 26 наименований) рассчитывались на 100 семей, а платные услуги (бытовые услуги, услуги связи, пассажирского транспорта, жилищно-коммунальные, культуры, здравоохранения и прочие) – в рублях на одного жителя.

Еще в 1980 году в учебном пособии «Социальные нормативы и ориентиры», изданном под редакцией доктора философских наук, профессора, члена-корреспондента АН СССР Ж.Т. Тощенко, была сделана попытка систематизировать социальные нормативы, описанные в большом количестве разнообразных нормативных указаниях и актах. Авторы ставили задачу унифицирования социальных нормативов и норм как эталонов, образцов, моделей в теории, практике управления и планирования. Авторы пособия считают, что «социальный норматив – это научно обоснованная количественная и качественная характеристика оптимального состояния социального процесса (или одной из его сторон), полученная на основе учета объективных закономерностей общественного развития и возможностей... государства и направленная на максимальное удовлетворение материальных и духовных потребностей, всестороннее развитие личности». Все имеющиеся социальные нормативы в вышеназванной книге предлагается сгруппировать по следующим направлениям:

· нормативы, отражающие обеспеченность материальными ресурсами в расчете на 1 тыс. человек населения;

· нормативы, отражающие требования, предъявляемые к городским и сельским поселениям;

· нормы, связанные с использованием системы «человек—человек» или же отражающие нормы наличия продавцов, врачей, учителей, работников культуры и т. д. на 1 тыс. человек;

· нормы, учитывающие специфику регионов и производственных коллективов.

Авторы пособия делают вывод, что величину социальных нормативов и ориентиров нельзя считать постоянной, она подвержена сложным динамическим изменениям.

Среди актуальных задач современного этапа становления социального государства в России остается разработка и внедрение в практику деятельности всех заинтересованных субъектов социальной политики социальных нормативов и норм. Настоятельная потребность в их разработке и использовании объясняется тем, что социальными процессами можно управлять лишь на основе применения своеобразных эталонов, применение которых позволяет делать количественную и качественную оценку уровня их развития.

И не случайно Правительство Российской Федерации 2 апреля 1997 года издает распоряжение о внесении в Государственную думу РФ проект федерального закона, и Совет Государственной думы 26 апреля 1997 года принимает решение «О проекте Федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах». Этот проект определяет цели, принципы формирования, применения, типы и систему минимальных социальных стандартов в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания населения, жилищно-коммунального обслуживания. В нем отмечается, что, «социальная стандартизация является вновь формирующейся сферой регламентации важнейших параметров социального развития со стороны органов государственной власти.... При этом под государственными минимальными социальными стандартами понимаются установленные законодательством Российской Федерации социальные нормативы и нормы, регулирующие минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающих удовлетворение важнейших потребностей человека в материальных благах, общедоступных бесплатных услугах». Задачей настоящего законопроекта является формирование нормативной базы бюджетной работы.

17 февраля 1999 года Правительство РФ принимает постановление «Об утверждении Методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации», которые содержат:

1) принципы и порядок формирования минимального набора продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения жизнедеятельности;

2) подходы к учету субъектами Российской Федерации при определении потребительской корзины природно-климатических условий, национальных традиций и местных особенностей потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг;

3) примерные минимальные наборы продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности, для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и субъектах Российской Федерации.

В распоряжении Правительства РФ «О государственных минимальных социальных стандартах» от 3 июня 1996 года № 1064-р определены цели, принципы формирования и применения, типы и системы минимальных социальных стандартов в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, образования, здравоохранения, культуры, социального, в том числе жилищно-коммунального обслуживания населения. В нем отмечалось, что «социальная стандартизация является вновь формирующейся сферой регламентации важнейших параметров социального развития со стороны органов государственной власти... При этом под государственными минимальными социальными стандартами понимаются установленные законодательством РФ социальные нормативы и нормы, регулирующие минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека в материальных благах, общедоступных бесплатных услугах». Его задача – содействие формированию нормативной базы бюджетной работы.

Федеральным законом от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 20.07.2000 г. № 103-ФЗ) установлены государственные минимальные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей, гарантирующих социально-экономические условия для реализации прав и законных интересов ребенка.

В соответствии со ст. 5 этого Федерального закона к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации на осуществление гарантий прав ребенка в стране относятся:

· установление государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей;

· формирование и реализация федеральных целевых программ защиты прав ребенка и поддержки детства и определение ответственных за исполнение таких программ органов, учреждений и организаций;

· финансирование федеральных мероприятий по реализации государственной политики в интересах детей за счет средств федерального бюджета, внебюджетных источников и иных не запрещенных законом источников;

· установление льгот в целях экономического стимулирования участников мероприятий по реализации государственной политики в интересах детей в пределах ассигнований, выделяемых за счет средств федерального бюджета на указанные мероприятия.

Статья 8 Закона предусматривает, что государственная политика в интересах детей осуществляется на основе государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей, установленных законодательством Российской Федерации и являющихся составной частью государственных минимальных социальных стандартов.

Государственные минимальные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей включают в себя установленный минимальный объем социальных услуг по:

· гарантированному, общедоступному бесплатному начальному общему, основному общему, среднему (полному) общему образованию, начальному профессиональному, на конкурсной основе среднему профессиональному, высшему профессиональному образованию, воспитанию в образовательных учреждениях;

· бесплатному медицинскому обслуживанию детей, обеспечению их питанием в соответствии с минимальными нормами питания;

· гарантированному обеспечению детям по достижении ими возраста 15 лет права на профессиональную ориентацию, выбор сферы деятельности, трудоустройство, охрану труда, оплату труда в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

· социальному обслуживанию, социальной защите детей, в том числе обеспечению гарантированной материальной поддержки путем выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, а также меры по социальной адаптации и социальной реабилитации детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Государственные минимальные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей определяются с учетом региональных различий в условиях их проживания. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации могут устанавливать дополнительные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей.

В соответствии с действующим законодательством компетенция федеральных органов исполнительной власти, которые осуществляют гарантии прав ребенка, реализуют государственную политику в интересах детей, в том числе осуществляют деятельность в области образования и воспитания, охраны здоровья, социальной защиты, социального обслуживания, содействия социальной адаптации и социальной реабилитации детей, обеспечения их занятости и охраны труда, профилактики безнадзорности и правонарушений, организации детского и семейного отдыха, государственной поддержки общественных объединений (организаций), иных некоммерческих организаций и в других областях в соответствии с действующим законодательством устанавливается Президентом РФ и Правительством РФ.

19 апреля 2001 года Евразийское экономическое сообщество
(ЕврАзЭС) приняло модельный закон «О государственных социальных стандартах», определяющий основы правового регулирования в области установления и применения государственных социальных стандартов, а также их структуру. Объектом регулирования данного Закона являются отношения в области применения государственных социальных стандартов между органами государственной власти, органами местного самоуправления и гражданами государства. В данном Законе система государственных социальных стандартов охватывает следующие основные сферы социальных отношений: оплату труда и трудовые отношения; обеспечение занятости и помощи безработным; пенсионное обеспечение; обеспечение лекарственными средствами и товарами массового спроса; обеспечение населения жильем, коммунальными и бытовыми услугами; образование и профессиональную подготовку; науку; здравоохранение и физическое развитие; культуру; социальное страхование, социальную помощь и социальное обслуживание населения; обеспечение экологической безопасности; защиту социальных прав граждан.

Итак, Государственные минимальные социальные стандарты (Г.м.с.с.) – установленные законодательством Российской Федерации – это минимально необходимые гарантии социальной защиты, обеспечивающие удовлетворение важнейших потребностей человека. Г.м.с.с. – государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.

При помощи Г.м.с.с. решаются основные задачи: нормативного обеспечения формирования и использования бюджетных и внебюджетных средств на социальные нужды; обеспечения государственной поддержки развития социальной сферы и улучшения среды обитания отдельных регионов и поселений с учетом их особенностей; оказания необходимой социальной помощи малоимущим гражданам, лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации и пострадавшим от стихийных бедствий; оценки уровня жизни населения и состояния окружающей среды в регионах и поселениях; по разработке и реализации государственной социальной, экономической и экологической политики, федеральных, региональных и муниципальных программ, концепций, прогнозов и схем социального, экономического и экологического развития.

Г.м.с.с. применяются в сферах: оплаты труда; пенсионного обеспечения; социальной поддержки граждан, нуждающихся в защите; образования; здравоохранения; культуры; социального обслуживания; жилищно-коммунальной сферы; обеспечения благоприятной окружающей среды; физической культуры, туризма и санаторно-курортного обслуживания.

К Г.м.с.с. относятся: количественные и качественные нормы объектов государственной социальной стандартизации; нормативы времени и периодичность предоставления социальных услуг; гарантированного ассигнования из бюджетов и государственных финансовых фондов (пенсии, стипендии, пособия, выплаты и др.); нормы кадрового, материального и технического обеспечения объектов государственной стандартизации. На основе Г.м.с.с. определяются нормативы бюджетного финансирования по текущим расходам на социальные нужды, нормативы удельных затрат на строительство учреждений социальной сферы и учреждений, обеспечивающих мероприятия по улучшению окружающей среды.

В качестве Г.м.с.с. устанавливаются в областях и сферах: получения денежных доходов населения – прожиточный минимум (денежная оценка потребительской корзины и обязательных платежей и сборов); оплаты труда – минимальный размер оплаты труда, дифференцируемый по районам страны с учетом прожиточного минимума, тарифные ставки; пенсионного обеспечения – минимальные размеры государственных пенсий по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца и за выслугу лет, пособия и др.; образования – набор общедоступных и бесплатных образовательных услуг, финансируемых за счет средств бюджетов различных уровней, а также затраты на дошкольное воспитание и обучение ребенка; здравоохранения – набор общедоступных и бесплатных услуг по оказанию амбулаторно-поликлинической, стационарной и скорой медицинской помощи, финансируемой за счет бюджетов различных уровней и фондов обязательного медицинского страхования; культуры – набор общедоступных и бесплатных услуг государственных и муниципальных учреждений культуры, финансируемых за счет бюджетов различных уровней; жилищно-коммунальной сферы – категории граждан, нуждающихся в жилище, которым оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и др. жилищных фондов, социальные нормы площади жилья, предоставляемого бесплатно или за доступную плату, нормы адресного дотирования покупки или строительств жилья гражданами-очередниками, нуждающимися в улучшении жилищных условий и др.

Г.м.с.с. используются для определения: финансовых нормативов формирования и исполнения статей социально-культурной сферы бюджетов всех уровней, формирования и расходования средств государственных и муниципальных финансовых фондов социального назначения; нормативов потребности в финансовых средствах и необходимой бюджетной обеспеченности расходов на социальные нужды, а также покрытия расходов на них из государственных и муниципальных внебюджетных фондов. Предоставление по Г.м.с.с. гражданам на безвозмездной и безвозвратной основе за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на всей территории Российской Федерации.

17 февраля 1999 года Правительство РФ утвердило Методические рекомендации по определению потребительской корзины для основных социально-демо­гра­­фических групп населения в целом по РФ и в ее субъектах. Они содержат: 1) принципы и порядок формирования минимального набора продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения жизнедеятельности; 2) подходы к учету субъектами РФ при определении потребительской корзины природно-климатических условий, национальных тра­диций и местных особенностей потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг; 3) примерные минимальные наборы продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности, для основных социально-демографических групп населения в целом по РФ и ее субъектам.

Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрел, что органами власти различных уровней устанавливаются и обеспечиваются государственные минимальные социальные стандарты, отражающие основные жизненные потребности населения. Некоторые нормы социальных стандартов определены также в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и в Бюджетном кодексе РФ.

Таким образом, социальное государство создает правовое поле, устанавливает правила поведения, механизм осуществления и контроля для таких целей, как:

· развитие и устойчивая работа отечественного социального рыночного хозяйства, обеспечивающего экономическую безопасность страны;

· реальное участие граждан в управлении производством, сферой услуг, общественной и государственной жизнью;

· проведение тарифной политики в интересах работодателя и работника;

· защита отраслей социальной сферы – образования, науки, здравоохранения, культуры и других, а также интересов тех, кто не способен самостоятельно обеспечивать свое существование, позволяющая создать достойные условия существования, равные возможности для самореализации, благоприятную среду обитания и сформировать новый тип социальных связей, основанный на принципах социальной справедливости, гражданского согласия;

· проведение политики справедливого распределения доходов, социальной солидарности граждан;

· утверждение активной социальной политики и социального партнерства, направленных на обеспечение достойной жизни и свободное развитие человека.