Понятие и сущность административно-правовых форм

Разделение власти предполагает не только функционально-компетенционную определенность каждой ветви единой государственной власти, но и оснащение их механизмом, с помощью которого они воплощаются в конкретной практической деятельности.

Государственная власть должна действовать, проявлять себя соответствующим образом в разнообразных общественных отношениях. Это означает, что необходим механизм ее реализации, придающий ее ветвям динамичный характер.

Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выражающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъектами (государственными органами). Данное условие полностью применимо и к деятельности исполнительных органов государственной власти.

Изложенная позиция позволяет определить сущность и провести видовую классификацию форм государственно-управленческой деятельности.

Административная деятельность, как и всякое другое воздействие на общественные отношения с целью достижения поставленных задач, осуществляется (реализуется) с помощью определенных средств, форм и методов.

Таким образом, административная деятельность – это способ внешнего выражения процесса реализации субъектами административного права их полномочий в сфере осуществления ими государственно-управленческих функций.

Выделяется следующая классификация форм управленческой деятельности, связанная непосредственно с действиями органов управления и должностных лиц:

· материально-технические операции;

· организационные мероприятия;

· гражданско-правовые сделки;

· меры непосредственного принуждения;

· акты государственного управления.

Государственно-управленческая деятельность осуществляется в таких формах:

· акты управления, обращенные вовне;

· акты организационные – действия внутри органа управления;

· гражданско-правовой договор;

· расчеты в учреждениях Госбанка;

· выступление в суде или арбитраже;

· рассмотрение протестов прокурора;

· выполнение обязанностей.

Существует две основные формы управленческой деятельности: правовая и неправовая.

Правовые формы связываются с изданием правовых актов, влекущих за собой возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений. К видам правовых форм можно отнести: установление норм права; применение норм права; представление предусмотренных законодательством обязательных отчетов; совершение других юридически значимых действий.

Установление норм права – специальная правовая форма деятельности органов государственного управления. Данные полномочия субъектов государственного управления используют в своей работе министерства, государственные комитеты и некоторые другие органы государства, осуществляющие управленческие функции. Они издают, изменяют и дополняют нормативные акты, в которых определяются цели, основные задачи управления, наиболее общие правила поведения в сфере управления, осуществляя правоустановительную деятельность.

Установление норм права подзаконного характера в процессе исполнительно-распорядительной деятельности практически выражается в издании органами государственного управления нормативных актов, т. е. в осуществлении ими административного нормотворчества. Нормотворческая деятельность органов государственного управления является опосредованной в отличии от непосредственного установления норм права, осуществляемого высшими представительными органами. Данное положение определяется подзаконностью нормативных актов органов государственного управления, требованием издания их на основе и во исполнение законов.

Применение норм права – основное содержание исполнительно-распорядительной деятельности. Практически оно состоит в осуществлении административного распорядительства.

Важнейшей формой административного распорядительства является издание органами государственного управления (должностными лицами) юридических актов индивидуального характера. Основные из них: оперативно-исполнительные и правоохранительные (юрисдикционные) акты.

Оперативно-исполнительные акты обеспечивают должное поведение участников управленческих отношений, которое связывается, как правило, с диспозицией соответствующей нормы права; правоохранительные издаются в целях реализации, как правило, санкции правовой нормы.

Дискуссионной и вместе с тем реально существующей формой управления является предоставление предусмотренных законодательством обязательных отчетов и совершение других юридически значимых действий (например, Совет Министров и исполкомы всех уровней обязаны предоставлять в соответствии с законодательством отчеты о своей работе Советам депутатов).

К числу других юридически значимых действий органов государственного управления можно отнести: представление, в соответствие с Конституцией Республики Беларусь, обязательных отчетов на предложения и заявления граждан; совершение в случаях, предусмотренных законом, нотариальных действий, т. е. не вызывающих необходимости издания индивидуальных актов (например, регистрация, выдача юридических документов исполкомами и др.).

Одним из основных признаков правовых форм управленческой деятельности является то, что все они вызывают юридически значимые последствия. Это означает, что невыполнение требований указанных, например, в актах нормативного или индивидуального характера, изданных в результате их реализации, влечет за собой применение к стороне, их не выполнившей, мер административной ответственности.

В процессе осуществления функций государственного управления органы исполнительной власти совершают действия, не являющиеся, по сути, правовыми, т. е. действия, не вызывающие юридически значимых последствий.

Особенностью неправовых форм управленческой деятельности является то, что административно-правовые нормы, регламентируя их реализацию, лишь устанавливают общую процедуру совершения такого рода действий, не определяя детально полномочий соответствующих лиц на их совершение.

Неправовые формы, так же, как и правовые, связаны с компетенцией органов государственного управления (должностного лица), которые реализуются путем не только издания юридических актов, но и проведения различного рода организационных мероприятий. Это предполагает их тесную связь и взаимную необходимость.

К неправовым формам управленческой деятельности органов государственного управления можно отнести: осуществление организационных действий; выполнение материально-технических операций.

Организационные действия (например, инструктирование и инспектирование нижестоящих органов и подчиненных работников) не фиксируются столь точно, как правовые формы управленческой деятельности, и не вызывают юридически значимых последствий. Их совершение не нуждается в издании специальных юридических актов.

Материально-технические операции (например, ведение делопроизводства, составление справок, отчетов) носят вспомогательный характер и призваны облегчить работу субъектов управления.

Реализация неправовых форм управленческой деятельности не влечет юридически значимых последствий, т. е. их невыполнение не несет за собой угрозу применения мер административной ответственности.

8.2. Виды форм управленческой деятельности

Выбор тех или иных форм управленческой деятельности зависит от многих обстоятельств: характера компетенции данного органа (должностного лица); особенностей объекта управляющего воздействия (влияние формы собственности); конкретных целей совершаемых управленческих действий; характера решаемых в процессе управленческих действий вопросов; характера вызываемых данными действиями последствий и т. д. Наиболее значимы формы, связанные с реализацией правоприменительных, правоустановительных и правоохранительных функций исполнительной власти. Они вызывают существенные юридические последствия, поэтому их регламентация имеет важнейшее значение с позиции режима законности в сфере государственного управления.

Правовые формы всегда влекут за собой выраженные юридические последствия, а поэтому они в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут.

Формами управленческой деятельности являются:

· издание нормативных и индивидуальных (административных) актов;

· заключение договоров;

· заключение организационных (организационно-технических) действий;

· выполнение материально-технических операций.

Реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме. Государственно-управленческая деятельность может быть выражена в обеих формах.

Административно-правовая форма образует систему действий исполнительных органов (должностных лиц):

· по степени юридического выражения – основные (издание правовых автов), влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, лицензирование, санкционирование и т. д.);

· по достигаемым результатам – позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т. д.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

· по направленности – воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

· по объему – общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;

· по масштабности – вся система исполнительной власти (государственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа;

· по характеру и методам решения вопросов компетенции – процедурные и процессуальные;

· по субъектному выражению – односторонне либо двух- и многосторонне (административно-правовые договоры) выраженные;

· по инициативности – используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу участников управленческих отношений;

· по условиям применения – нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного положения;

· по отношению к другим субъектам государственной власти –законодательными либо судебными органами;

· по особенностям объекта управляющего воздействия – в зависимости от форм собственности (государственные, кооперативные, коммерческие, коллективные, частные и т. д.);

· по юридическому содержанию – дозволительные, запретительные либо предписывающие.

Таким образом, исполнительная власть имеет только юридические формы своего выражения. Она не может быть выражена в семинарах и совещаниях, в моделировании, в делопроизводстве и т. д.

По содержанию правовая форма государственного управления подразделяется на правотворческую (правоустановительную) и правоприменительную.

8.3 Правотворческая (нормоустановительная) и правоприменительная деятельность

Правотворческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствования, изменении и отмене, т. е. издании нормативных актов управления. Это сложная система действий: решение органа о необходимости разработки проекта нормативного акта управления; подготовка текста проекта (предварительное обсуждение, доработка, согласование, одобрение соответствующим органом, внесение проекта в правотворческий орган, обсуждение в правотворческом органе); принятие или утверждение проекта; опубликование принятого нормативного акта управления.

Перечисленный комплекс правотворческих действий в полном объеме, как правило, характерен для правотворческой деятельности коллегиальных органов. Что касается правотворческой деятельности единоначальных органов, то здесь технология издания нормативных актов менее сложна. Например, руководитель министерства или другого единоначального органа управления после подготовки проекта может, минуя обсуждение и другие правотворческие действия, сразу утвердить проект.

Нормы закона не в состоянии полностью охватить своим регулированием все общественные отношения в сфере управления ввиду их многообразия и динамичности. Целям детальной и наиболее полной юридической регламентации управленческих отношений призвана служить правотворческая деятельность субъектов государственного управления.

Результатом управленческой нормотворческой деятельности являются нормы права подзаконного характера, регулирующие отношения в сфере управления.

Правоприменительная деятельность заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права с целью принятия индивидуального акта, т. е. разрешение на основе норм права конкретных управленческих дел (вопросов).

Правоприменительная деятельность включает: установление фактических обстоятельств дела; выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации (проверка подлинности юридической силы нормы, выявление пределов ее действия во времени и пространстве); уяснение смысла и содержания нормы (ее толкование); принятие по делу решения (индивидуального акта); исполнение акта.

По содержанию и свойству правовых норм, применяемых органами исполнительной власти и их должностными лицами, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.

Регулятивная форма используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов организационного, хозяйственного, социально-культурного, оборонного, внутреннего и внешнеполитического характера; для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфере исполнительной власти.

Правоохранительная форма направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений, призвана обеспечить их неприкосновенность (разрешение юридических споров, возникающих в сфере управления; защита субъективных прав граждан, государственных органов, других субъектов в сфере управления; применение мер государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовые и иные юридические обязанности).

По целенаправленности (целям использования) правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние. Внутренние формы деятельности используются для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопроизводства, руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри самого органа, а также управления нижестоящими по подчиненности органами. Внешние формы деятельности способствуют обеспечению выполнения возложенных на орган задач и функций, составляющих содержание управленческой деятельности.

Внутренние и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.

По способу выражения правовые формы государственного управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные. Выбор или использование того или иного способа предопределяется юридическими свойствами деятельности.

Единственно приемлемым способом выражения правотворческой деятельности следует признать словесный способ. Результатом правотворчества субъектов исполнительной власти является нормативный юридический акт, который представляет собой официальный акт-документ. Только в своем «документально-содержательном» ракурсе нормативный акт может рассматриваться в виде формы права, носителя юридических норм. Правоприменительная деятельность выражается письменным, устным и конклюдентным способами.