Понятие и юридическое значение акта государственного управления

Акт государственного управления – это подзаконное официальное решение, принятое органом управления (должностным лицом) в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

Правовые акты являются важным средством практической реализации целей и функций государственной власти. Все виды государственной власти обеспечены соответствующими правовыми актами. Законодательная власть принимает законы, судебная – акты правосудия, исполнительная – правовые акты управления.

Правовые акты управления тесно связаны с государственным управлением, которое немыслимо без правовых актов. Только в них выражаются конкретные решения управленческих вопросов, проявляются действия органов государственного управления по осуществлению задач и функций государства. Правовые акты управления являются решениями, которые субъекты исполнительной власти принимают в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной, административно-политической областями жизни страны. Административная деятельность – это прежде всего искусство принимать хорошие решения и умение претворять их в жизнь.

Благодаря правовым актам управления решения государственных органов становятся известными широкому кругу субъектов управленческих общественных отношений, другим лицам и организациям. Правовыми актами регулируются общественные отношения, определяются права и обязанности их участников. Властные волеизъявления закрепляются на продолжительный срок, тем самым государственному управлению придается необходимая стабильность, предоставляется возможность проконтролировать выполнение актов. Издание правовых актов – это часть управленческой деятельности.

В юридической литературе правовые акты управления определяют как:

· официальные решения;

· средство;

· основная форма реализации исполнительной власти;

· волевые действия;

· документы.

Все названные термины выражают основные признаки правовых актов управления, но каждый в отдельности не может в полной мере раскрыть их суть.

Слово «акт» (от лат. actus) – действие, поступкок. Общая теория права наряду с законами, указами, постановлениями к правовым актам относит и акты граждан, совершаемые ими при использовании субъективных прав (голосование на выборах, заявление, договор и др.). Под актами управления в широком смысле слова можно также понимать все действия государственных органов, должностных лиц органов общественных объединений и их представителей, которые совершаются ими в ходе исполнительно-распорядительной деятельности и которые отражают сущность этой деятельности. Сюда не должны включаться действия материально-технического плана (например, ведение протоколов заседаний), хотя они непосредственно связаны с правовыми и организационными формами деятельности, отражающими сущность управления, и могут иметь определенное правовое значение.

В курсе административного права рассматриваются только правовые акты управления, издание которых вызывает юридические последствия в виде установления, изменения, прекращения конкретных правоотношений в сфере государственного управления, и только те из них, которые издаются органами исполнительной власти.

Издание государственным органом такого рода предписаний отличает его правовую деятельность от материально-технических операций и от организационных мероприятий (совещаний, инструктирование и т. д.). Наличие в акте предписаний, направленных на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений – важнейшее свойство правового акта, позволяющее отграничить его от других актов. Акты управления являются правовыми, так как с их помощью достигается правовой результат, т. е. осуществляется установление, изменение или отмена правовых норм, либо возникновение, изменение или прекращение определенных правоотношений, либо то и другое одновременно. Правовыми актами управления предоставляются права и обязанности в сфере управления. Иначе говоря, правовыми актами управления или устанавливаются нормы (правила), или применяются, но в том и в другом случае что-то предписывается и всегда в юридической форме указа, постановления, приказа, решения, распоряжения и т. д. Это свидетельствует о том, что правовые акты управления в своем большинстве имеют юридическое значение, т. е. они обязательны (авторитарны) к исполнению каждым, кому адресованы, имеют силу актов государства и актов вышестоящих органов государственного управления.

Акт управления может создавать новые правовые нормы, изменять или отменять ранее действовавшие и т. д., может содержать предписания, обязывающие соответствующие органы издать другой нормативный акт управления. В нем могут содержаться определенные правила поведения (предписания), веления государственного органа или должностного лица. С помощью актов управления исполняются законы, претворяются в жизнь государственные задачи, производится расстановка кадров, направляется деятельность организаций и людей по достижению конкретных результатов. Ими конкретизируются и детализируются положения законов, регулируются не урегулированные законом общественные управленческие отношения.

В правовых актах управления могут содержаться нормы как административного, так и нормы других отраслей права (трудового, финансового, гражданского, земельного и др.). Они могут повлиять на гражданские, семейные и иные правоотношения. Многообразны предписания и ненормативных, индивидуальных актов управления. Характер юридических последствий каждого акта управления зависит от места органа, его издавшего, в системе государственных органов, от выполняемой им при издании акта управленческой функции. Но в любом случае акт должен соответствовать компетенции органа.

Правовые акты управления – волевые акты. Они являются внешним выражением воли, направленной на создание указанных выше юридических последствий. Причины, вызывающие издание актов, различны: необходимость устранить пробелы в законодательстве; наказать правонарушителя; обеспечить реализацию конкретного положения закона; обеспечить нормативное регулирование деятельности нижестоящего органа и др. Но они всегда проходят через сознание людей.

Правовой акт управления выражает волю органа управления: как индивидуальную волю должностного лица, так и общую волю группы должностных лиц, где синтезируется воля каждого из членов коллегиального органа. Однако о выражении воли коллегиальных органов в издаваемых актах управления можно говорить только в том случае, если соблюдается такой порядок издания актов, который позволяет всем членам соответствующей коллегии свободно выражать свое мнение при обсуждении проекта.

Правовые акты управления издают управляющие органы: органы государственного управления и их должностные лица; руководители судов и прокуроры; руководители аппаратов представительных органов; судьи по административным делам и исполнительным производствам; общие суды по результатам рассмотрения жалоб (протестов прокурора) на постановления по делам об административных правонарушениях. Во всех случаях воля, выраженная в правовых актах управления, является государственной. При издании правовых актов указанные органы выступают как носители государственно-властных полномочий. Отсюда – властный, авторитарный характер правовых актов управления, обязательность содержащихся в них предписаний. Содержание акта отражает волю одной стороны управленческих общественных отношений, как правило, органов государственного управления.

Властный характер имеют не все действия государственных органов, в результате которых возникают, изменяются или прекращаются конкретные правоотношения в сфере государственного управления. Например, заключение органами государственного управления гражданско-правовых сделок дает юридический эффект, но подобные акты не являются властными.

Властный эффект присущ лишь тем правовым актам государственных органов, которые издаются в одностороннем порядке и содержат обязательные к исполнению предписания. Согласия на издание со стороны лиц и организаций, которым они адресуются не требуется. Правовые акты управления – это односторонне-властные акты. Момент властности в них выражен в наибольшей степени, что находит свое отражение в таких часто употребляемых словах, как «обязать», «запретить», «приказываю», «постановил» и т. д. Между тем односторонность не означает, что в актах не могут быть учтены предложения (воля) других субъектов правоотношения. Целый ряд актов издается на основании пожеланий указанных субъектов.

Однако не все правовые акты управления имеют императивный характер. Все большее значение приобретают и научно обоснованные рекомендации.

Одним из важнейших принципов деятельности всех органов государства является принцип законности. Как принцип государственного управления, он находит свое выражение в подзаконности управленческой деятельности. Правовые акты управления имеют подзаконный характер. Содержание их подзаконности определяется не только верховенством законов в системе правовых актов государства, но и наличием иерархии правовых актов, соответствующей иерархии органов исполнительной власти. Подзаконность правовых актов управления означает, что они должны соответствовать требованиям законов и иных актов вышестоящих органов по содержанию, форме и порядку издания.

Согласно Конституции Республики Беларусь и Закону Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» правительство действует в рамках Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь и обеспечивает их исполнение. Министерства, государственные комитеты и комитеты при них издают акты на основе и в целях исполнения Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, постановлений Совета Министров Республики Беларусь, распоряжений Премьер-министра Республики Беларусь.

В соответствии со ст. 122 Конституции Республики Беларусь местные исполнительные и распорядительные органы принимают свои акты на основании действующего законодательства; руководители предприятий, учреждений и организаций – в соответствии с уставами и иными актами законодательства Республики Беларусь.

Подзаконность подчеркивает, что правовые акты управления являются исполнительными решениями. Их издание направлено не просто на исполнение законов и актов вышестоящих органов государственного управления, а на исполнение путем решения (распорядительства) возникающих управленческих вопросов.

Термин «решение» в законодательстве понимается не однозначно (например, как определенный вывод, заключение (умозаключение), утверждение или действие, как правовой акт, как вид (форма) актов, как совокупность актов).

Решения как умозаключения (текст акта, его содержание) становятся актами, когда их облекают в юридическую форму – приказ, постановление, распоряжение и т. д. Такие решения первичны и выступают в роли содержания актов, т. е. формулируются раньше, до оформления их в виде акта. Правовой акт без решения не просто бессодержательный, а абстракция, реально не существующее явление. Особенно четко это прослеживается при принятии решений коллегиальными органами. Такие решения становятся правовыми актами нередко по истечении определенного времени, исчисляемого днями и более, после надлежащей доработки и придания им формы актов.

Решения как правовые акты являются исполнительными решениями (например, п. 7 ст. 84; ст. 93; п. 7–8 ст. 98 Конституции Республики Беларусь). Это акты местных Советов депутатов и местных исполнительных и распорядительных органов (ст. 122 Конституции Республики Беларусь). Не совсем правильно предписывать двум разным видам государственных органов принимать одноименные правовые акты управления и называть их многозначным термином. Так, для исполкомов как коллегиальных органов наиболее приемлемыми были бы постановления. Возможны и такие названия, как «указание», «предписание». В Конституции Республики Беларусь слово «решение» используется также для обозначения совокупности актов. Так, в ст. 99 записано, что Палата представителей и Совет Республики на своих заседаниях «принимают решения». В п. 4 ст. 106 установлено: «Премьер-министр… информирует Президента об основных направлениях деятельности Правительства и обо всех его важнейших решениях». Согласно ст. 36 Закона Республики Беларусь «О Конституционном Суде Республики Беларусь», решением Конституционного Суда является любой акт, принимаемый в его заседании. В отдельных предусмотренных законом случаях правовые акты управления издаются на основании актов судебных и прокурорских органов. Например, решение исполкома об аннулировании незаконно выданного ордера может быть принято на основании решения суда. На основании заключения Конституционного Суда Республики Беларусь о признании неконституционным того или иного акта соответствующий орган государственного управления издает акт об отмене своего акта или вносит необходимые изменения и дополнения в действующие правовые акты управления. Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении или дисциплинарного дела является основанием для компетентных органов государственного управления принимать акты о привлечении к административной или дисциплинарной ответственности.

Правовые акты управления могут приниматься и на основании усмотрения. Усмотрение предполагает самостоятельность, инициативность и творчество. Однако такое допустимо в рамках Закона при условии ненарушения его и в русле задач, стоящих перед субъектом управления. Так, предприятие может осуществлять любые виды хозяйственной деятельности, если они не запрещены законодательством Республики Беларусь и отвечают целям, предусмотренным в уставе предприятия (ст. 3 Закона Республики Беларусь «О предприятиях»).

Орган (должностное лицо), уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания вправе принять акт об освобождении от административной ответственности по своему усмотрению, но с учетом обстоятельств, оговоренных в КоАП Республики Беларусь, он может в пределах санкции избрать одно из предусмотренных ею взысканий.

Будучи самыми многочисленными и разнообразными, правовые акты управления являются и самыми мобильными. Процедура их принятия, отмены сравнительно проста.

Правовые акты управления обладают организующим характером. С их помощью упорядочивается и налаживается деятельность управляемых субъектов, объединяются их усилия на выполнение наиболее важных задач, укрепляются законность, порядок и дисциплина.

Таким образом, правовые акты управления – это волевые, государственно-властные, чаще всего документально оформленные действия государственных органов и должностных лиц, совершаемые в соответствии с законом в процессе выполнения функций исполнительной власти и направленные на установление, изменение или отмену правовых норм или на возникновение, прекращение, изменение конкретных правоотношений.

В процессе государственного управления наравне с изданием правовых актов управления совершаются разнообразные официальные действия, имеющие юридическое значение (например, доставление и задержание правонарушителя; выдача лицензии; регистрация; заключение договоров; представление отчетов; выдача справок и иных юридически значимых документов и т. д.). Указанные действия имеют немало общих черт с правовыми актами управления. Большая часть из них является управленческими, официальными, властными и даже односторонними. Правда, заключение договоров, в том числе и административных, имеет двусторонний или многосторонний характер. Однако при заключении административных договоров наличествует превалирование одной стороны (управляющего) над другой стороной (управляемым). Между тем названными действиями не устанавливаются, не изменяются и не отменяются нормы права, ими не творится право, не решаются вопросы хозяйственного, социально-культурного значения, они не являются исполнительными актами.

Правовые акты управления отличаются от законов. Законы обладают большей юридической силой. Ими могут отменяться и изменяться акты управления. Последние издаются на основе и во исполнение законов. В иерархии правовых актов законы стоят на верхней ступени. Такого же уровня и декреты Президента Республики Беларусь (ст. 85, 101 Конституции Республики Беларусь). Указы и распоряжения Президент издает в соответствии с Конституцией Республики Беларусь (ст. 85). Часть 3 ст. 137 Конституции устанавливает правило: «В случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом». Получается, что акты Президента Республики Беларусь находятся на втором месте после Конституции; на третьем – законы, исключая конституционные, и на четвертом – акты Правительства Республики Беларусь. Подобная иерархия правовых актов обозначена и в Положении об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь. Поэтому, говоря о соответствии актов управления законам, следует в первую очередь иметь в виду акты Президента Республики Беларусь, а потом собственно законы, принятые Национальным собранием Республики Беларусь. Такова логика, основанная на Конституции Республики Беларусь и других правовых актах. Правда, в Законе (ст. 28) «О Совете Министров Республика Беларусь и подчиненных ему государственных органах» акты Президента Республики Беларусь поставлены почему-то на третье место.

Издание новых декретов, указов, законов может повлечь отмену или изменение соответствующих актов управления, содержащих нормы, вступившие в противоречие с нормами нового указанного акта. Нередко в таких актах особо подчеркивается, предписывается органам управления привести свои акты в соответствие с изданными новыми декретами, указами, законами.

Подзаконность актов управления, меньшая их юридическая сила по сравнению с законами не означает, что степень обязательности исполнения их различна. Такая степень исполнения законов и актов управления одинакова. Признание иного могло бы привести к невыполнению актов управления.

Подзаконность актов управления определяется и тем, что они принимаются в основном органами государственного управления, а Правительство Республики Беларусь подотчетно Президенту Республики Беларусь и ответственно перед Парламентом Республики Беларусь.