Основные принципы организации администрации США

На уровне федерации в систему органов исполнительной власти входят президент, департаменты, правительственные корпорации, независимые ведомства и другие учреждения. Согласно законодательству, административными учреждениями являются только те из них, которые не осуществляют военных или внешнеполитических функций, имеют полномочия выносить решения в отношении юридического статуса частных лиц, т. е. решать вопросы об их правах и обязанностях. Администрация предполагает не простое исполнение, а управление главным образом через регулирование, осуществляемое с помощью передаваемых администрации нормотворческих и судебных полномочий. Признание того или иного органа в качестве административного учреждения имеет важные правовые последствия. Это означает, что его деятельность должна осуществляться в процедурных рамках, установленных законодательством об административной процедуре, которые предоставляют частному лицу право на участие в административном процессе в целях защиты его интересов, на обращение затем, в случае необходимости, в суд с иском.

Президент совместно с Конгрессом формирует аппарат исполнительной власти: создает федеральные учреждения, назначает глав департаментов, руководителей независимых ведомств и правительственных корпораций, других высших должностных лиц, руководит их деятельностью. Помимо чисто исполнительных полномочий президент США наделен Конгрессом и административной властью. Ему делегированы обширные полномочия, в том числе и такие, с помощью которых он может изменять правовой статус частных лиц. Многие из них субделегируются президентом главам департаментов, ведомств и другим должностным лицам.

Кабинет Президента США невелик, в его состав входят министры и лица, которым президент предоставил этот ранг: это руководители 14 министерств, 3 министра без портфеля, в том числе постоянный представитель США при ООН. Командующие тремя родами войск тоже имеют ранг министра, но в состав кабинета не входят – они приглашаются на заседания по мере надобности. Членов кабинета президент назначает из своей партии, но в ответственные периоды развития страны президент может, исходя из концепции «разделения ответственности», назначать министрами и политических деятелей другой партии. Наряду с министрами большую роль в управлении государством играют руководители других ведомств: некоторые даже более влиятельны, чем министры (помощник президента по национальной безопасности, директор ЦРУ и др.) Число различных ведомств достигает несколько сот, решающие из них президент возглавляет сам (Совет национальной безопасности, Совет по экономической политике и др.), поэтому в США принято говорить не о правительстве, а об администрации президента.

Правительственные корпорации в США – Управление развития долины Теннеси, Национальная пассажирская железнодорожная корпорация (Эмтрак), Корпорация по гарантированию пенсионного обеспечения и др. – участвуют в хозяйственном обороте на таких же правовых основаниях, как и частные корпорации. Их деятельность регулируется нормами гражданского права. Главная форма, с помощью которой они контактируют с частным сектором, – это контракты, а контрактное право относится к области гражданского права. Правительственные корпорации не обладают полномочиями на определение правового статуса частных лиц путем издания нормативных актов или посредством решения спорных дел, поэтому они не являются административными учреждениями.

На уровне федерации существует около сотни независимых ведомств, но не все они наделены полномочиями определять правовой статус частных лиц.

Важнейшие независимые ведомства, являющиеся административными учреждениями, можно разделить на три группы: политические, экономические и социальные.

Политическими ведомствами являются Комиссия по гражданским правам и Федеральная комиссия по выборам.

К чису экономическим ведомствам относятся: Федеральная торговая комиссия, Комиссия по продажам на срок (призваны охранять конкуренцию и честную торговую практику), Федеральная резервная система, Федеральная корпорация страховых вкладов и т. д.

К важнейшим социальным ведомствам относятся: Ведомство по охране окружающей среды, Национальный совет по трудовым отношениям, Комиссия по обеспечению равных возможностей для трудоустройства, Национальный арбитражный совет и т. д.

Независимые ведомства, являющиеся административными учреждениями, организационно обособлены от департаментов и пользуются самостоятельностью даже по отношению к президенту.

Главы департаментов, их заместители, руководители важнейших подразделений департаментов назначаются президентом с последующим утверждением их сенатом. Эти должностные лица могут быть уволены президентом в любое время по его усмотрению.

Руководители независимых ведомств (члены коллегии, насчитывающей от 5 до 11 человек) также назначаются президентом и подлежат утверждению сенатом. Однако в отличие от руководителей департаментов они назначаются на установленный законом срок, который превышает срок полномочий президента. В некоторых наиболее важных ведомствах (Комиссия междуштатной торговли, Федеральная морская комиссия, Федеральная торговая комиссия и др.) они за серьезные проступки, согласно законодательству, могут быть отстранены президентом досрочно. Для обеспечения преемственности в работе руководство независимых ведомств обновляется не полностью, а частями. Только немногим более половины состава коллегиального руководства ведомства может быть назначено из числа представителей одной и той же политической партии.

Независимые ведомства непосредственно подотчетны Конгрессу, а не президенту. Подобное положение объясняется нежеланием Конгресса усиливать исполнительную власть, а также и тем, что независимые ведомства наделены судебными полномочиями, осуществление которых невозможно без известной самостоятельности органа, принимающего решение.

Многие ведомства (Административная конференция, Администрация общих служб, Национальная администрация по аэронавтике и космосу и т. д.) не обладают нормотворческими и судебными полномочиями, позволяющими им выносить решения о правах или обязанностях частных лиц. Они осуществляют исследовательские, планирующие, совещательные, координационные, административно-финансовые и другие функции внутри системы органов исполнительной власти. Не являются административными учреждениями также органы, входящие в состав Исполнительного управления президента, Канцелярия Белого дома, Совет национальной безопасности, Административно-бюджетное управление, Экономический совет и др.

Административные учреждения в США – наиболее важные из всех органов исполнительной власти, поскольку выполняют особенно трудную функцию – проведение в жизнь политических решений, принятых законодательными органами, а также осуществляют применение законов и других норм права к гражданам и частным организациям, вступая в правовой контакт с частными лицами. Путем издания нормативных предписаний и разрешения споров они приводят в действие федеральное право, выносят решения о правах и обязанностях конкретных лиц, которые в дальнейшем могут быть изменены или отменены только судами.

Административные учреждения штатов и местное самоуправление США состоят из 50 штатов, включая острова Пуэрто-Рико и Гуам, а также «ассоциированные государства» на тихоокеанских островах (Республика Палау, Соединенные Штаты Микронезии и др.). В большинстве из них имеются свои парламенты и президенты, они являются членами ООН. Законы США распространяются на всей территории. Но там, где нет штатов, территории не имеют представительства в сенате, а в палату представителей посылают по одному делегату (резиденту-комиссару) с правом совещательного голоса. Не имея представительства в федеральных органах, их жители не платят федеральных налогов. В прямом управлении США находятся острова Восточное Самоа и Виргинские, имеющие статус территорий США. Особый статус у федерального округа Колумбия, на территории которого расположена столица Вашингтон.

Для США характерна значительная децентрализация власти не только по горизонтали, но и по вертикали. Органы власти и местного самоуправления наделены конституцией и другими законами достаточными полномочиями на автономное управление местными делами. Они функционируют на твердой финансовой базе, имея собственные доходы и принимая самостоятельные бюджеты. Положение дел с административным правом и с административными учреждениями в штатах во многом сходно с положением в федерации, так как штаты по возможности копируют федеральную практику.

Главой исполнительной власти в штате является губернатор. Так же, как и в федерации, здесь имеются департаменты и независимые ведомства. В отличие от федерации глава исполнительной власти – губернатор – фигура менее властная, поскольку в штате, помимо губернатора и лейтенант-губернатора население избирает ряд других должностных лиц: секретаря штата, казначея, атторнея, аудитора, контролера и др. Эти лица не подчинены губернатору и фактически самостоятельны.

Организация местного самоуправления относится, согласно 10-й поправке к Конституции США, к ведению штатов. Большинство штатов регламентирует ее лишь в самой общей форме.

Штаты разделены на графства (их около 3 тыс.), муниципалитеты (инкорпорированные города и виллиджи – около 19 тыс.), тауншипы и тауны (около 17 тыс.), школьные округа (около 14,5 тыс.) и особые округа (около 33 тыс.). Графства служат для управления главным образом сельскими территориями. В муниципальных корпорациях проживает около двух третей всего населения страны. Тауншипы и тауны, которые рассматриваются в качестве квазикорпораций, существуют в 20 штатах. Управление округами специализируется на выполнении отдельных функций (образование, водоснабжение, санитария и т. д.). Более всего местные учреждения занимаются вопросами социального обслуживания: школьное образование, библиотечное дело, места отдыха, социальное обеспечение. Второе место занимают административно-управленческие вопросы: поддержание порядка, обеспечение противопожарной охраны и правосудия, сбор налогов и т. д. В меньшей степени местные органы занимаются хозяйственными делами, поскольку эти вопросы решают в основном частные предприниматели. Органы местного самоуправления руководят принадлежащими им предприятиями и службами, управляют своим имуществом, косвенно регулируют деятельность частных предпринимателей.

Во главе графства стоит совет наблюдателей из 5 и более членов, избираемых жителями тауншипов, входящих в графство, или, что более распространено, – совет уполномоченных из 3–7 членов, избираемых всем населением графства. Помимо членов совета избираются шериф, коронер, казначей, надзиратель школ и др. Исполнительную власть осуществляет назначаемый советом управляющий, который руководит аппаратом служащих и координирует управление делами графства.

Сельскими таунами управляют собрания взрослых жителей или избираемые ими представители. Собрание или представители избирают на один год совет из 3–5 членов в качестве исполнительного органа. Как и в графстве, здесь избираются почти те же должностные лица: клерк, казначей, констебль и др.

Во главе школьного или особого округа стоит совет из 3–7 членов, избираемый населением или назначаемый органом штата.

Городские корпорации и квазикорпорации управляются по-разному. Во главе небольших городских таунов и тауншипов (их около 500) стоят собрания жителей или их представителей. Управление приблизительно 200 городами осуществляется комиссиями, избираемыми населением. Члены комиссии выполняют одновременно функции совета и глав основных подразделений аппарата городского управления. Около 2,5 тыс. городских образований управляется по схеме «совет – управляющий». Совет в этом случае назначает на определенный срок профессионального чиновника – управляющего, который подбирает главных должностных лиц муниципального аппарата, разрабатывает для него программу и контролирует его деятельность. Мэр города при такой схеме управления выполняет лишь представительские функции. Наиболее распространено (более 3,6 корпораций) управление по схеме «мэр – совет». При этом «сильный» мэр, избираемый населением, назначает и освобождает от должности руководителей аппарата служащих, составляет проект бюджета и принимает меры по его исполнению, налагает трудно преодолимое вето на решения совета. При «слабом» мэре, избираемом советом, управление городом сосредоточено в руках совета.