Формирование новой внешнеполитической концепции

Распад СССР стал важнейшим событи­ем международной жизни конца XX в., оказавшим огромное влияние на систему международных отношений. На смену биполярному миру, многолетнему противостоянию двух социальных систем должна была прийти иная организация международной жизни, отражавшая новое соотношение сил и соответствующая глобальным вызовам современ­ности.

В российском обществе осмысление посткоммунистических реа­лий проходило непросто, дискуссии о приоритетах внешней полити­ки были связаны как с оценкой состояния международных отноше­ний, так и с фундаментальными представлениями о путях будущего развития России. Некоторое время в общественном сознании царила эйфория. Политики ожидали, что радикальный поворот от конфрон­тации к сближению с западными странами автоматически изменит их отношение к России, мобилизует массированную политическую под­держку и экономическую помощь. В этих условиях ставка была сделана на ускоренную интеграцию в евро-атлантические структуры. В первой половине 90-х годов получила теоретическое обоснование и практи­ческое воплощение политика атлантизма. В основе атлантической внешнеполитической концепции лежали ориентация на западную модель развития, неконфронтационное видение современных между­народных отношений, отрицание примата силы в решении междуна­родных проблем, оптимизм в оценке развала СССР и в оценке меж­дународной ситуации. США, Западная Европа представлялись глав­ными союзниками и партнерами как на международной арене, так и в проведении демократических реформ в России.

На Западе ситуацию воспринимали иначе. Нашу страну считали проигравшей «холодную войну», не спешили устанавливать «страте­гическое партнерство» и тем более не видели Россию в качестве рав­ноправного союзника. Ей в лучшем случае отводилась роль младшего партнера, любое же проявление самостоятельности рассматривалось как рецидив советской «имперской» политики. Об игнорировании интересов России свидетельствовало продвижение к ее границам НАТО, противодействие реинтеграционным тенденциям на постсо­ветском пространстве. Россия оставалась отгороженной от Запада ви­зовыми и таможенными барьерами, его рынки защищались высокими тарифами, квотами и другими регуляторами. Все это оказало отрезвля­ющее воздействие на российскую политическую элиту. Критическое отношение к атлантизму в среде политиков стало звучать все громче в середине — второй половине 1993 г.

В середине 90-х годов окрепло убеждение в том, что единствен­ным надежным ориентиром внешней политики должна стать твердая защита национальных интересов. Появился больший реализм в оцен­ке последствий распада СССР и ситуации в мире. Утверждаются пред­ставления о становлении много полярного мира, в котором абсолютно доминировать не способна ни одна, даже самая мощная держава. Ана­лиз реформ внутри России подводил к выводу о непродуктивности ко­пирования западного опыта без тщательного учета особенностей своей страны. Осознание геополитического и культурно-исторического свое­образия России возрождало интерес к идеям евразийства, которые также привлекались при обосновании внешнеполитической стратегии.

Утверждение представлений о многополярности формирующейся системы международных отношений, отход от атлантизма и переход к курсу на разновекторную внешнюю политику связывались с именем Е. М. Примакова, который в 1996 г. после отставки А. В. Козырева воз­главил российский МИД.

Проведению эффективной внешней политики препятствовала и нерешенность ряда важных организационных проблем. Одна из них была связана с уходом из МИДа опытных дипломатов на более высо­кооплачиваемые должности в частном бизнесе. Это сказалось на рабо­те внешнеполитического ведомства. Выступая на коллегии МИДа в октябре 1992 г., Б. Н. Ельцин говорил: «Во внешней политике России, к сожалению, много импровизации, непоследовательности и проти­воречивости. Есть ошибки и просчеты... Беда в том, что МИД следует за событиями и редко предвидит их. Не хватает информации, не хва­тает анализа и, главное, действий. Куда делись мыслители, аналити­ки, практики — все они оказались неспособными в новых условиях?.. Что тревожит? Россию воспринимают сейчас на Западе как государ­ство, говорящее только "да", государство, которое иногда не замеча­ет, как по отношению к нему другие не выполняют своих обязательств, молча снося обиды, даже оскорбления».

Изменившиеся внешние и внутренние условия существования России ставили новые задачи в области координации международной деятельности между различными ее субъектами. Общими вопросами межгосударственных отношений занимался МИД; свое видение внеш­ней политики имели военные структуры; формирующийся россий­ский бизнес заявлял о своих приоритетах; субъекты Федерации также заметно активизировали внешнеполитическую деятельность. Между тем в стране не сложилось единой формы организованного предста­вительства и согласования интересов всех действовавших на этом на­правлении групп. Так, в ноябре 1993 г. руководство СВР выступило против расширения НАТО на Восток, а МИД заявил, что это не уг­рожает России. Именно поэтому в начале 1995-го в Послании Феде­ральному Собранию президент прямо поставил задачу «улучшения координации внешнеполитической деятельности». Однако созданный Б. Н. Ельциным в конце 1995 г. Совет по внешней политике полностью с этой задачей так и не справился.

Россия и Запад

Россия, в обмен на поддержку «радикальных» реформ, шла в фарватере внешней политики Запада. Отсюда следовало: резкое падение международного авторитета, ослабление влияния на развивающиеся страны, снижение миротворческой роли.

Российское руководство, как прежде союзное, отдавало предпочтение дальнему зарубежью, прежде всего, налаживанию и укреплению российско-американских отношений. В январе 1993 г. в Москве был подписан договор об ограничении стратегических наступательных вооружений — ОСНВ-2, по которому к 2003 г. уровень ядерного противостояния сторон предполагалось сократить на 2/3 по сравнению с уровнем, предусмотренным договором ОСНВ-1 (1991 г.). (Мы сократили 3 тыс. ракет СС-20, тем самым ослабили свою боеспособность). Трудности поло­жения российской стороны в ходе подписания и ратификации до­говора состояли в том, что по настоянию США и согласованию с Украиной, Белоруссией и Казахстаном она оставалась единствен­ной ядерной державой на территории бывшего Союза. Однако три республики не торопились передать стратегическое ядерное оружие, расположенное на их территории, России. А последняя, в свою очередь, не привлекала их к подготовке договора, хотя он затрагивал их интересы.

Важным шагом на пути к безъядерному миру стал подписанный в Нью-Йорке в сентябре 1996 г. договор о всеобщем запрещении ядерных испытаний. Он явился логическим завершением Москов­ского договора 1963 г. о запрещении ядерных испытаний в трех средах и договора 1968 г. о нераспространении ядерного оружия.

Провозгласив себя правопреемником СССР и заняв место СССР в ООН и ОБСЕ (Организации по безопасности и сотрудни­честву в Европе), Россия продолжила линию, которую проводило союзное руководство в последние годы своего существования. Однако эффективность внешней политики российского руково­дства не могла быть высокой, что обуславливалось нерешенными внутренними проблемами, прежде всего, резким ослаблением ее военной мощи. Это наиболее ярко проявилось в присоединении России к предложенной НАТО программе "Партнерство во имя мира" (1994г.). Партнерство свелось к передаче в оперативное руководство НАТО российского батальона, направленного в Югославию для умиротворения конфликтующих сторон. Отказ от принципа баланса сил как главного стабилизирующего факто­ра мира во всем мире не привел к утверждению принципа балан­са интересов, несмотря на принятие России в Совет Европы (1996г.). Руководство НАТО с 1994г. активизировало курс на расширение своей организации за счет стран бывших членов ОВД (Польша, Чехия, Венгрия) и республик бывшего СССР (Литва, Латвия, Эстония).

Вероятность приближения военно-политического блока к необустроенным границам России обеспокоила политическую эли­ту страны. Она посчитала неубедительными заявления руково­дства США о том, что демократическая Россия не рассматривает­ся им в качестве противника. Возникшую напряженность в неко­торой степени смягчил Основополагающий акт о взаимоотноше­ниях России и НАТО, подписанный в мае 1997 г. Согласно акту, американское ядерное оружие не будет размещено на территории стран— бывших членов распущенной в 1991 г. Организации Варшавского Договора, а прибалтийские республики не будут приняты в состав НАТО в обозримом будущем.

Однако эти договоренности не соблюдались, НАТО расширяется на восток, с 1997 г. начинается процесс вхождения стран Восточной Европы в НАТО.

В 90-е годы намного сократились масштабы экономического со­трудничества между Россией и странами Восточной Европы. Практически свернутой оказалась производственная кооперация, связи сводились в основном к торговле, притом в относительно скромных масштабах. Исключение составляли страны Балтии, которые за счет российских грузопотоков получали до 60% своих валютных доходов. Налаживание новых отно­шений на рыночной основе тормозилось и таким «наследием про­шлого», как проблема взаимных долгов. После перехода в 1990 г. во взаиморасчетах со странами СЭВ с переводных рублей на твердую ва­люту СССР превратился из кредитора восточноевропейских стран в их должника. Россия же, приняв на себя после распада СССР его долговые обязательства, оказалась должна практически всем государ­ствам Восточной Европы. Сумма долга варьировалась от нескольких десятков миллионов переводных рублей Румынии до 5 млрд. долларов Чехословакии. Все это блокировало экономические связи между быв­шими союзниками. Только во второй половине 90-х годов переговоры о порядке погашения долгов привели к конструктивным взаимопри­емлемым соглашениям.

При однозначном экономическом стремлении стран Восточной Европы в ЕС здесь в этот период происходило осознание сложности интеграции в европейские структуры. Наметился взаимный спад существовавшей в 1991-1992 гг. эйфории. Более строгий учет собственных возможностей и геоэкономических процессов подводил лидеров этих стран к заяв­лениям о своем особом пути европейской интеграции и отношениях с соседними странами, включая Россию.

ООН все больше теряет свой авторитет, что ведет к доминирующему положению США в мире и развязыванию военных конфликтов. В 1999 г. отношения России с НАТО обострились в связи с на­чавшейся 24 марта военной операцией НАТО против Югославии. Руководство России (премьер-министр Е.Примаков) расценило военное вмешательство стран Североатлантического альянса во внутренние дела суверенного государства без санкции ООН как серьезный удар по системе международной безопасности.

Внешнеполитической "сверхзадачей" России во второй поло­вине 90-х годов стала защита своей геополитической роли в ре­гионах Европы и Азии, где она традиционно присутствовала в интересах собственной безопасности. Этому способствовали Со­глашение о партнерстве и сотрудничестве с Европейским Союзом (ЕС) (1994 г.), вхождение России в Совет Европы (1996 г.), под­писание Основополагающего акта о взаимоотношениях с НАТО (1997г.), присоединение к "большой семерке" (Англия, Германия, Италия, Канада, США, Франция, Япония) и превращение послед­ней в "большую восьмерку" (1997 г.), вхождение в "Парижский клуб" - международной организации, обслуживающей государ­ственные долги (1997 г.).

В 1996 г. Россия стала полноправным партнером по диалогу с АСЕАН (Ассоциацией стран Юго-Восточной Азии) по совмест­ному решению общих социально-экономических и политических вопросов. На тот период в ее состав входило 7 стран — Бруней, Вьетнам, Индонезия, Малайзия, Сингапур, Таиланд, Филиппины. Партнерство усилило позиции России не только в Юго-Восточ­ной Азии, но и шире — в азиатско-тихоокеанском регионе.

И все-таки к концу 90-х годов США и страны Европейского Союза не признали Россию демократическим государством и страной с рыночной экономикой, несмотря на то, что более 60% ее национального дохода создавалось в частном секторе. Россий­ский экспорт в эти страны находился в невыгодном положении и был уязвим для антидемпинговых пошлин, особенно в США. Мир становится однополярным, авторитет России на международной арене значительно снижается, ведущие страны не считаются с ее национальными интересами.

Россия и югославский кризис

Начало боевых действий на террито­рии Югославии связано с объявлением 25 июня 1991 г. Словенией и Хорватией о своей полной независимости и о выходе из состава Юго­славии. Это произошло после проведения на территории этих респуб­лик референдумов, в которых за это проголосовало большинство на­селения. Вслед за объявлением независимости на территорию сепара­тистов вступили части Югославской народной армии (ЮНА).

Особенно сложно складывалась ситуация в Хорватии. Здесь жило много сербов, которые не хотели отделяться от Югославии. Власти же Хорватии стремились «самоопределиться» в существовавших админи­стративных границах, установленных вскоре по окончании Второй мировой войны бывшим руководителем Югославии И. Тито (хорва­том по национальности), а также включить в состав вновь образуемо­го государства населенные хорватами земли Боснии и Герцеговины. Это привело к тому, что хорватские сербы осенью 1991 г. провозгла­сили независимость от Хорватии, создали ряд своих территориальных образований и заявили о желании объединиться с Югославией. Им на помощь пришла ЮНА, и в места ее столкновений с хорватами в кон­це 1991 г. были введены «голубые каски» ООН.

Намного запутаннее этнополитическая и конфессиональная ситу­ация была в Боснии и Герцеговине. Мусульманская и хорватская об­щины стремились к отделению от СФРЮ, чего не желали жившие здесь сербы. В результате весной 1992 г. в регионе существовали: Хорватское государство Герцеговина—Босния, мусульманское Босния и Герцеговина; им противостояла Республика Сербская Боснии и Герцеговины. Еще ранее на территории республики использовались силы ЮНА. В столкновениях между общинами имели место и «этнические чистки».

В последний год существования СССР высказывался за сохране­ние целостности СФРЮ и дистанцировался от происходящих в ней событий. Однако с начала 1992 г. ситуация резко изменилась. Вслед за США и рядом европейских государств независимость Хорватии, Сло­вении, Боснии и Герцеговины признала и Россия. Она также «поло­жительно отнеслась к воле народов Сербии и Черногории жить в еди­ном государстве», созданном в апреле 1992 г. и взявшем название Со­юзная Республика Югославия (СРЮ). Российская внешнеполитическая линия в конфликте в 90-е годы определялась, с одной стороны, дав­лением патриотического, коммунистического большинства в парла­менте, требовавшего защиты исторического союзника России на Бал­канах, с другой — позициями западных партнеров, от кредитов и политической поддержки которых во многом зависела стабильность внутриполитического положения руководства Российской Федерации.

Изначально страны Запада стремились помешать использованию вооруженных сил СРЮ для поддержки сербских сил на территориях недавно возникших стран. С этой целью 30 мая 1992 г. СБ ООН принял решение о введении режима санкций против СРЮ за участие в бос­нийском конфликте. Тогда Россия проголосовала за санкции, кото­рые больно ударили по экономике СРЮ. В то же время она принимала активное участие в попытках урегулирования югославского кризиса, будучи членом международной Контактной группы (КГ). Однако ста­новилось все очевиднее, что Запад не является беспристрастной сто­роной в конфликте, поддерживая антисербские силы. Это нашло от­ражение в бомбардировках в 1994 и 1995 гг. позиций воюющих сербов авиацией стран НАТО, осуществленных на основе расширительной трактовки резолюций ООН, против чего выступала Россия. В резуль­тате политического и военного давления руководство СРЮ (воглавляемое С. Милошевичем) весной 1995 г. согласилось признать Боснию и Герцеговину, а также и Хорватию в их, международно признанных, границах, и бойкотировать боснийских и украинских сербов до приня­тия мирного плана.

Широкий круг проблем бывшей Югославии нашел отражение в документах, подготовлен иных в ноябре 1995 г. в Дейтоне (США) и оформленных в Парижских соглашениях 14 декабря 1995-го. Соглаше­ния предусматривали и проведение военной операции, согласно ко­торой в регион вводились международные силы для выполнения дос­тигнутых договоренностей. Их общая численность определялась в 60 тыс. человек, в том числе 20 — военнослужащие США. Россия свое участие в миротворческих силах оговорила особыми условиями.

Новое обострение югославского кризиса началось в 1998 г. Фактическое поражение сербов в 1991 — 1996 гг. способствовало оживле­нию радикального сепаратистского движения албанцев в сербской области Косово. На территории соседней Албании формируется так называемая «Освободительная армия Косово» (OAK). В ответ на ее террористические действия против сербов сербская полиция прово­дит ответные операции, которые албанской стороной квалифициру­ются как геноцид против мирного населения. Однако при активном участии стран НАТО формируется международное мнение об ответ­ственности за этнические чистки, в первую очередь сербской сторо­ны. Предлогом для силового решения конфликта стало для НАТО об­наружение тел 45 албанцев, убитых в местечке Рачак в Косово. В рам­ках начавшейся 24 марта 1999 г. военной операции под названием «Союзнические силы», в которой приняли участие 13 стран—членов НАТО, были нанесены ракетно-бомбовые удары по военным и граж­данским объектам СРЮ, которые повлекли за собой огромные чело­веческие жертвы и материальные потери. Погибли 2 тыс. гражданских лиц, 7 тыс. получили ранения, 30% из них — дети. Материальный ущерб превысил 200 млрд. долларов. Бомбардировки были прекраще­ны 10 июня 1999 г., когда СРЮ приняла натовский ультиматум. Из Косово выведены сербские войска, а вместе с международными силам и в край вернулись не только албанские беженцы, но и боевики OAK. Как полагают специалисты, в нынешних условиях вероятность отторжения Косово от СРЮ заметно возросла.