Європейський Союз та його сусіди. Членство у Союзі.

Нововведенням у конституційному законодавстві ЄС є пра­вові норми про відносини Союзу з країнами-сусідами. Згідно з положеннями статті 1-57 Договору про КЄ Союз розвиває особ­ливі зв'язки з сусідніми країнами, щоб створити простір розквіту та добросусідства на основі цінностей Союзу і притаманних йо­му близьких та мирних стосунках, що ґрунтуються на засадах співпраці.

Для реалізації намірів, передбачених у частині першій цієї статті, Союз може укладати окремі угоди з відповідними країна­ми. Ці угоди можуть містити взаємні права та зобов'язання, а також можливість спільних дій. їх виконання є предметом пері­одичних консультацій.

Конституційно урегульовані також питання членства у Єв­ропейському Союзі. Зокрема, критерії відповідності та процеду­ра приєднання до Союзу закріплені у статті 1-58 Договору про КЄ, згідно з якими Союз відкритий усім європейським держа­вам, що шанують цінності зазначені в статті 1-2 Конституції, й віддані справі спільного їх поширювання.

Концепції та статус Європейських Співтовариств і ЄС 61

Будь-яка європейська держава, що прагне стати членом Со­юзу, надсилає до Ради Міністрів своє подання. Про подання на­лежить сповістити Європейський Парламент та національні пар­ламенти держав-членів. Раді Міністрів належить діяти одностай­но, після консультації з Комісією та після отримання згоди Єв­ропейського Парламенту, який діє більшістю членів від свого складу. Умови та положення про приєднання визначає угода між державами-членами та державою-кандидатом. Таку угоду нале­жить ратифікувати кожній з договірних держав згідно з їхніми відповідними конституційними вимогами.

Право Європейського Союзу

 

Частина друга Право Європейського Союзу

Вивчення конституційних основ правової системи Європей­ського Союзу дає підстави констатувати, що договори про за­снування цього Союзу становлять структуровану систему норм із власними джерелами, розроблення та впровадження яких за­безпечують інституції згідно з відповідними процедурами, а ух­валення відбувається через автономні правові механізми.

Такий висновок випливає з формулювання Суду Європейсь­кого Співтовариства, відповідно до якого Договір про засну­вання ЄЕС, попри те, що був укладений у формі міжнародного договору, все ж таки є основним конституційно-правовим актом Співтовариства. Договори про Європейські Співтовариства за­снували новий правопорядок, згідно з яким держави обмежують свої суверенні права в певних сферах, яких стає все більше, а суб'єктами є не лише держави-члени, а й їхні громадяни. Голо­вними характеристиками права Співтовариства є, зокрема, його верховенство відносно права держав-членів та пряма дія всіх по­ложень, застосовних до них самих та їхніх громадян.

Отже, висновки суду є показовими структурними характери­стиками правової системи ЄС: новий правовий порядок, запро­ваджений засновницькими договорами, характеризується своєю автономністю та внутрішнім узгодженням власної системи пра­вових джерел, а також специфічною природою взаємовідносин, що існують між правовими нормами Європейського Союзу та національними правовими системами держав-членів.

Розділ І. Джерела права Європейського Союзу

Положення засновницьких договорів не містять жодної чіт­кої типології джерел права Європейського Союзу. Тому за браку систематизованої класифікації в їх тексті треба побудувати сис­тему джерел, визначивши різні категорії норм та уточнивши їх взаємозв'язки (координації чи ієрархії), починаючи з положень договорів, практики інституцій ЄСпв та держав-членів, а також завважуючи систематизацію, яку здійснює судочинство ЄС.

Враховуючи існування різноманітних класифікацій, зумов­лених різними доктринами, слід уточнити, що типологія джерел може ґрунтуватися на плюралізмі різних критеріїв, і залежно від того, яким класифікаційним критеріям віддадуть перевагу, мож­на розрізняти системи джерел Паризького і Римських договорів, протиставляти джерела писані й неписані, внутрішні й зовнішні, первинні та похідні, норми, передбачені законодавчими доку­ментами та запроваджені практикою, говорити про право ЄС у вузькому й широкому значеннях слова, про правові джерела Співтовариства чи правові джерела Союзу. Для ясності пропо­нується дотримуватися спрощеної класифікації, згідно з якою виділяються такі типи джерел: основні, похідні та неписані.

1. Основні джерела 1.1. Первинне законодавство

1.1.1. Визначення первинних джерел

Засновницькі договори

Первинне законодавство складається передусім з текстів Паризького договору від 18 квітня 1951 p., що набув чинності 23 липня 1952 р., та Римських договорів від 25 березня 1957 p., що набули чинності 14 січня 1958 р.

До них додаються також договори, що містять зміни й до­повнення, зокрема Єдиний європейський акт, підписаний у Люк­сембурзі та в Гаазі 17 та 28 лютого 1986 p., набув чинності 1 липня 1987 p., Договір про Європейський Союз, підписаний у Маастрихті

Право та інституції Європейського Союзу

7 лютого 1992 p., набув чинності 1 листопада 1993 p., Амстердам­ський договір, підписаний 2 жовтня 1997 p., набув чинності 1 тра­вня 1999 p., Ніццький договір, підписаний 26 лютого 2001 p., набув чинності 1 лютого 2003 p., Римський договір, підписаний 1 травня 2004 р. про вступ до ЄС 10 нових держав-членів.

Додані протоколи та декларації

Відповідно до загальних правових норм договорів, кодифіко­ваних статтею 2, §1 Віденської конвенції від 23 травня 1969 р. що­до правових норм договорів, та згідно з положеннями Договору про ЄСпв (стаття 311) протоколи, додані до засновницьких дого­ворів та до тих, що містять зміни й доповнення до засновницьких договорів, мають однакову з цими договорами юридичну силу.

Політична та юридична значущість деяких із цих протоколів не повинна підлягати сумніву: саме таким чином, через прото­коли, були запроваджені статути Європейського інвестиційного банку чи статут Суду Європейських співтовариств. Також у 53-х статтях протоколу № 3, доданому до Маастрихтського договору, зафіксовані статутні положення Європейської системи централь­них банків і Європейського центрального банку.

Ще один приклад: умови впровадження положень щодо со­ціальної політики в 11-и державах-членах були передбачені в протоколі № 14 та угоді, що були додані до Маастрихтського договору. Можна також на прикладі Амстердамського договору згадати про 13 протоколів, доданих відповідно до Договору про Європейський Союз, Договору про Європейський Союз та Дого­вору про заснування Європейського Співтовариства, Договору про заснування Європейського Співтовариства, Договору про Європейський Союз та трьох засновницьких договорів.

Крім цього, найважливіші інституційні положення, затвер­джені в Ніцці, містяться насправді в протоколах, що стосуються розширення ЄС. Практика Суду ЄС, як і судова практика дер­жав-членів, підтверджує, що положення протоколів, які є склад­ником первинного законодавства, мають таку ж юридичну силу, як і самі договори. На противагу цьому декларації, вміщені в кінцевому акті договорів, не мають нормативного характеру й загалом трактуються як політичні зобов'язання.

 

Право Європейського Союзу

Договори й акти, що видозмінюють інституційну систему

Йдеться передусім про ревізію Паризького договору Конвенцією про спільні інституції, підписаною в один день з Римськими догово­рами, а також про висновок щодо формальних процедур ревізії трьох асновницьких договорів та про так званий "Договір про злиття", під-іисаний 3 квітня 1965 р. з набранням чинності 1 липня 1967 p., згідно чким були створені унікальні органи - Рада та Комісія.

Сюди можна також додати "автономну ревізію", проведену Ак­том від 20 вересня 1976 р. щодо введення загальних і прямих вибо­рів представників Асамблеї на підставі пункту 4 статті 190 Договору про ЄСпв, що набув чинності після його ухвалення державами-членами відповідно до своїх власних конституційних правил.

Договори й акти, що вносять зміни та доповнення до бюджетних процедур

До первинного законодавства належить "автономна ревізія", здійснена відповідно до рішення про власні ресурси від 21 квітня 1970 p., прийнятого на основі статті 269 Договору про ЄСпв з набранням чинності після його ухвалення державами-членами, та так звані "бюджетні договори", такі як Люксембурзький дого­вір від 22 квітня 1970 р. та Брюссельський договір від 22 липня L975 p., що змінюють бюджетні процедури.

Договори й акти про прийняття нових держав-членів

Договори й акти про прийняття нових держав-членів обов'язково вносять зміни в засновницькі договори й мають таку ж юридичну силу, що й вони. До цієї категорії можна також від­нести Брюссельський договір про Гренландію від 13 березня 984 p., що набув чинності 1 лютого 1985 р. 1.1.2. Координування первинних джерел Незалежність договорів

Через те, що положення первинного законодавства не об'єднані в єдиний умовний інструмент зобов'язань, закріплених у договорах Співтовариств, вони є юридично незалежними одне від одного.

Право та інституції Європейського Союзу

Таким є визначення статті 305 Договору про ЄСпв, де чітко передбачено, що положення Договору про заснування Євро­пейського Співтовариства не змінюють Договору про заснування Європейського співтовариства вугілля та сталі й не порушують Договору про заснування Євратому.

Суд ЄС підтвердив цю взаємну незалежність базових дого­ворів, унеможлививши аналогічне застосування правових норм Договору про заснування Європейського економічного співто­вариства в контексті Договору про заснування Європейського Співтовариства та правил спільного ринку в сферах, визначених Паризьким договором. Взаємозалежність договорів

Незалежність правових норм первинного законодавства не є цілковитою. Зокрема, наприклад, Суд ЄС визнав, що деякі реко­мендації Римських договорів можуть впливати на застосування Паризького договору. До того ж він визнав, що норми договору про заснування Євратому видаються не чим іншим, як викорис­танням у вузькоспеціалізованій галузі правових концепцій, що інспірують структуру спільного ринку.

Крім того, оскільки йдеться про визнання права на позов щодо анулювання актів Європейського Парламенту, Суд ЄС, ви­ступаючи від імені всіх трьох співтовариств, не вагався, віддаю­чи перевагу рішенню, ґрунтованому на статті 38 Договору про заснування Європейського співтовариства вугілля та сталі, за­лишивши поза увагою статтю 173 Договору про заснування Єв­ропейського економічного співтовариства та статтю 146 Дого­вору про заснування Євратому.

Однак позиція суду щодо цього питання залишається дуже гнучкою: тоді як Суд першої інстанції у справі щодо умов відпо­відальності в рамках Співтовариства наголосив на існуванні єди­ного правопорядку та потребі узгодити системи судового захи­сту, Суд ЄС, визнаючи існування подібності між правовими ре­жимами відповідальності, встановленими договорами про засну­вання ЄСВС та ЄЕС, все ж таки зобов'язав внести своє тлума­чення в рамки Договору про заснування ЄСВС.

 

Право Європейського Союзу

1.1.3. Юридична сила первинного законодавства

Ієрархічна пріоритетність первинного законодавства над іншими джерелами права ЄС

Попри те, що принцип ієрархії між первинним і похідним за­конодавством не був чітко сформульованим у договорах, він до­сить явно проявляється насправді. З одного боку, акти, що при­ймають інституції, можуть бути ухваленими лише в межах повно­важень, наданих їм договорами; з іншого боку, правова система ЄС передбачає низку процедур щодо покарання інституцій у разі порушення ними правових норм первинного законодавства.

Принцип ієрархічності правових норм передбачає можливість порушення положень договорів актами похідного законодавства. Ця пріоритетність первинного законодавства над усіма іншими правовими джерелами ЄС підкріплюється забороною будь-якої незаконної ревізії договорів через акти або практику інституцій чи держав-членів поза передбаченими для цього процедурами.

Зв'язки між первинним законодавством та міжнародними зобов'язаннями Співтовариства чи держав-членів

Коли йдеться про договори, укладені Співтовариством з тре­тіми країнами, принцип верховенства засновницьких договорів приймається також як логічний наслідок конституційної струк­тури системи ЄС. Ризик існування колізії між укладеними Спів­товариством договорами та засновницькими договорами усунуто завдяки процедурі попереднього консультування, передбаченій пунктом 6 статті 300 Договору про ЄСпв, а також негативному рішенню Суду ЄС, що підпорядковує укладання угод рішенню, прийнятому у формі ревізії.

Крім того, в разі, коли рішення про укладання міжнародної угоди загрожує порушенням засновницьких договорів і не до­тримується вимог правових норм міжнародних договорів, його може анулювати Суд ЄС, а Співтовариство може бути піддане міжнародній відповідальності.

Питання взаємозв'язків між первинним законодавством ЄС та договорами, укладеними державами-членами, є складнішим. Коли йдеться про договори, укладені після введення в дію дого-

Право та інституції Європейського Союзу

ворів Співтовариств, то вони, на підставі норм міжнародного права щодо договірних спадкових зобов'язань, підписаних тими ж сторонами, не можуть переважати над правом Співтовариств.

З іншого боку, ці ж самі норми загального міжнародного права передбачають, що права та обов'язки, які випливають з угод, укладених до набуття чинності договорів Співтовариств між однією чи кількома державами-членами, з одного боку, та однією чи кількома третіми країнами, з іншого боку, не можуть бути порушені положеннями Паризького та Римських договорів, про що записано в статті 307 Договору про ЄСпв.

Крім того, передбачено, що в разі неузгодженості держави-члени повинні використати всі наявні засоби для усунення по­сталих суперечностей, за необхідності - через взаємодопомогу та сприяння одна одній (ст. 307 Договору про ЄСпв). Однак не варто вважати, що це положення не передбачає жодної примусо­вої дії: навпаки, Суд ЄС переконаний, що держави-члени на­справді зобов'язані усувати всі суперечності, що існують між первинним законодавством Співтовариств та угодами, укладени­ми до запровадження договорів Співтовариств.

Зокрема, до Португалії були застосовані санкції за пору­шення через те, що вона, внаслідок провалу всіх переговорних рішень, не визнала недійсними угоди з третіми країнами, укла­дені до вступу у Співтовариство, тоді як у цих угодах була пе­редбачена умова про денонсування, що дозволяла Португалії звільнитися від своїх зобов'язань.

Варто завважити, що зобов'язання усувати неузгодженості договорів, укладених державами-членами до створення Євро­пейських співтовариств, з положеннями права ЄС стосується не лише первинного, а й похідного законодавства.

На відміну від цього, держави-члени, які, згідно зі статтею 307 Договору про ЄСпв повинні дотримуються взятих на себе зобов'язань стосовно третіх країн, вже не можуть в жодному разі скористатися перевагами, набутими відповідно до попередніх угод, щоб ухилитися від виконання положень угод ЄС, не здат­них вплинути на права третіх країн.

 

Право Європейського Союзу

З іншого боку, закріплений у цій же статті обов'язок не пе­решкоджати виконанню державами-членами зобов'язань, взятих на себе до набуття чинності договорів Співтовариств, не може внаслідок цього "пов'язати" ЄС щодо згаданих третіх країн. Як підтвердження примату норм міжнародного права, в праві ЄС немає пріоритетності його норм над угодами, укладеними дер­жавами-членами.

Однак така ситуація може спричинювати реальні труднощі, зокрема, для національного судочинства, щодо невідповідності міжнародних зобов'язань і зобов'язань ЄС. Що стосується попе­редніх угод, укладених винятково між державами-членами, то їхні положення закріплені в різних варіантах в окремих статтях договорів Співтовариства.

Нарешті, Суд ЄС протягом тривалого часу не мав можливо­сті чітко висловити свою думку стосовно підпорядкованості за­сновницьких договорів міжнародному звичаєвому праву. Однак він все-таки мав можливість закріпити за інституціями ЄС зо­бов'язання дотримуватися міжнародного звичаєвого права в разі тимчасового припинення зобов'язань, які випливають з угоди, що пов'язує Співтовариство з третьою країною.

1.2. Похідне законодавство

Загальні зауваження

До похідного законодавства належать передбачені догово­рами односторонні акти, ухвалювані інституціями ЄС. Точніше кажучи, похідне законодавство об'єднує загальні й індивідуальні рішення, рекомендації та висновки, передбачені статтею 14 до­говору про ЄСВС, а також постанови, директиви, рішення, реко­мендації та висновки, передбачені статтею 249 Договору про ЄСпв та статтею 161 договору про Євратом.

Змістові розбіжності між Паризьким і Римськими догово­рами не заперечують глибокої спорідненості в типології актів, що ухвалюють інституції ЄС. Водночас Суд ЄС завжди наголо­шує на потребі кваліфікувати акти похідного законодавства не стільки відповідно до їхньої формальної приналежності, скільки до їх змістовності.

Право та інституції Європейського Союзу

Правовий режим актів похідного законодавства

Правові інструменти, надані інституціям статтею 249 Дого­вору про ЄСпв, залежно від їх природи та наслідків, підпорядкова­ні спільним правилам, що створюють справжній правовий режим актів ЄС, подібний до правил непозовної адміністративної проце­дури, застосовної у внутрішньому законодавстві держав-членів.

По-перше, право ЄС зобов'язує дотримуватися певної кіль­кості формальних вимог. Насамперед на підставі ст. 253 Дого­вору про ЄСпв акти ЄС мають обов'язково бути вмотивованими - з одного боку, щоби дати громадянам засоби для пред'явлення своїх прав, а з іншого - щоб надати судді всі потрібні елементи для контролю за їх дотриманням. Ступінь уточнення мотивів за­лежить від природи та важливості відповідних заходів.

По-друге, введенню акта ЄС в дію має передувати його по­переднє опублікування, що дає змогу громадянам оскаржувати їх У суді.

Таким чином, наприклад, статтею 254 Договору про ЄСпв передбачено обов'язкове публікування постанов, а після підпи­сання Маастрихтського договору - актів, схвалених відповідно до процедури спільного прийняття рішень, закріпленої в статті 251 Договору про ЄСпв, та директив, адресованих усім держа­вам-членам; про інші акти треба повідомляти адресатам і публі­кувати для інформації в Офіційному журналі (Стаття 15 внут­рішнього регламенту Ради).

Акти ЄС набувають чинності з дати, встановленої їх авторами, або, коли її не зазначено, на підставі статті 254 Договору про ЄСпв, через двадцять днів після їх опублікування. З метою захисту право­вих гарантій і законної довіри до суб'єктів підприємницької діяль­ності найчастіше перевагу віддають саме відстроченому введенню акта в дію, а не його застосуванню безпосередньо в день опубліку­вання, що буває лише у виняткових випадках.

Однак у праві ЄС все ж застосовується принцип безпосеред­нього введення в дію нових нормативних актів, передбачаючи су­часні та майбутні наслідки обставин, породжених за часів дії по­передніх, за умови дотримання рівноваги між браком напрацьо­ваного законодавства на підтримку нинішніх норм і захистом за-

 

право Європейського Союзу

конної довіри до суб'єктів підприємницької діяльності. Загальний принцип правової гарантії припускає, як правило, зворотну дію норм ЄС, окрім виняткового випадку, коли цього потребує досяг­нення поставленої мети за умови, що належно дотримується за­конна довіра до зацікавлених, та за винятком суто процесуальних норм, які, згідно з класичним рішенням, застосовуються до право­вих обставин, що склалися до набуття ними чинності.

Судочинство ЄС побудувало також правовий режим анулю­вання та скасування правових актів, ґрунтуючись на принципах, визнаних у праві держав-членів: анулювання нормотворчих актів дозволено законодавством в розумні терміни й винятково через їх незаконність, а також у разі зіткнення суспільних і приватних інтересів; скасування дозволено законодавством за умов, перед­бачених для ухвалення нових нормативно-правових актів, що не мають ефекту зворотної дії.

До цих правил, зафіксованих одночасно інституціями та су­довою практикою з перших років впровадження договорів, дода­лися принципи, викувані політичними дебатами, що передували укладенню Договору про ЄС, зокрема, стосовно прозорості зако­нодавства ЄС. Було ухвалено цілу низку заходів щодо декларації № 17, доданої до Кінцевого акту Маастрихтського договору задля вдосконалення редакційної якості й розвитку кодифікування пра­вових актів ЄС, нормалізації діалогу із зацікавленими групами та полегшення доступу громадян до законодавчих текстів ЄС.

Правила щодо вибору правового інструментарію та проблеми правової підстави

Стаття 249 Договору про ЄСпв не визначає в жодному разі правовстановного положення, яке надавало б інституціям право вибору відповідного правового інструмента для здійснення пов­новажень, закріплених за ними договорами. Навпаки, в кожній матеріальній статті договору передбачено правовий акт, який може бути ухвалений.

Цей принцип невтручання в правові інструменти є наслідком диференціації способів розподілу повноважень, властивого за­сновницькому договору, а різні правові інструменти відбивають

Право та інституції Європейського Союзу

Право Європейського Союзу

 

різні способи розподілу повноважень. З нього випливає, що ін­ституції загалом не мають права вибору актів, які вони мусять ухвалити. Але є два винятки з цього правила:

• з одного боку, трапляється, що в договорах не вказується природа акта, який слід прийняти в зазначеній сфері, або ж передбачається можливість прийняття різних за своєю природою актів, якщо в цьому випадку інституціям на­дано право вибору відповідного інструмента;

• з іншого боку, інституції мають певну свободу в рамках, визначених статтею 308 Договору про ЄСпв, якщо наявні всі передбачені цією статтею умови.

Ці принципи, по суті, спрямовані на утвердження як ви­значального чинника вибору правової підстави, тобто положення договору, яке закладає підґрунтя для прийняття акта. Саме тому виникли серйозні дискусії з приводу правової підстави, тим бі­льше, що якраз вибір такої підстави зумовлює існування або ні компетенцій Співтовариства щодо прийняття відповідного акта та визначає, серед іншого, процедури його прийняття, зокрема правила голосування та ступінь залучення Європарламенту до процесу прийняття рішень.

Згідно з практикою Суду ЄС, доречність правової підстави акта має бути обґрунтована об'єктивними елементами, які під­даються судовому контролю, та чітко сформульованою в дозволі на акт. Позов з подвійною правовою підставою, що приймається лише винятково за умови, коли компетенція інституції ґрун­тується одночасно на двох положеннях договорів чи не може бути встановлена без певного посилання на статтю 308 Договору про ЄСпв, як правило, відхиляється на користь вибору основної правової підстави акта, визначеної відповідно до техніки граві­таційного центру, що відмежовує головну суть акта від його до­даткових зауваг. Це робиться, зокрема, щоб засудити практику підтримки одностайного голосування чи обмеження прерогатив Європейського Парламенту.

Слід зауважити також, що саме так визначається правова підстава актів щодо укладання Співтовариством міжнародних угод. Інституції зобов'язані пристосувати свою діяльність до ви­мог, встановлених практикою Суду ЄС. 1.2.1. Постанова

Загальні зауваження

Постанова є найхарактернішим терміном у нормотворчості Співтовариства. З огляду на розподіл повноважень вона є ін­струментом, який матеріалізує ситуації їх передання, демон­струючи докорінне заміщення національного законодавства єв­ропейським. Вона має природу акта загального застосування, є обов'язковою в усіх своїх складниках і діє безпосередньо в усіх державах-членах (стаття 249 Договору про ЄСпв). Саме це ро­бить її привілейованим інструментом здійснення законодавчої функції в ЄС.

Загальне застосування

Ця перша характеристика постанови означає, що вона вста­новлює неперсоналізовані й абстрактні приписи, які мають обов'язковий характер. Суд мусив уточнити значення цієї нор­мативної природи постанови задля встановлення розмежуваль­них критеріїв між постановами й індивідуальними рішеннями, критеріями, що встановлюють допустимість позовів щодо ану­лювання чи бездіяльності, запровадженими індивідуальними по­зивачами. Наприклад, для судді ЄС головними ознаками рішен­ня є обмежене коло адресатів, кому воно направляється, тоді як постанова, що має зазвичай нормативний характер, застосовна не лише до вказаних чи визначених адресатів, а до загалу абст­рактно уявлюваних категорій адресатів.

Суд додає, що нормативна природа акта не залежить ні від кількості суб'єктів, до яких він може застосовуватися, ні від мо­жливості більш або менш чітко визначити кількість суб'єктів права, до яких він наразі застосовується, якщо тільки це застосу­вання здійснюється на підставі об'єктивної правової ситуації.

Право та інституції Європейського Союзу

Право Європейського Союзу

 

Юридична сила, не лімітована вертикально

Постанова є обов'язковою, що відрізняє її від актів, які не ма­ють примусових юридичних дій, причому обов'язковою в усіх своїх складниках, що допомагає відрізнити її від директиви. Вона вимагає не лише дотримання обов'язку результативності, але мо­же також приписати виконання зобов'язань, які будуть суттєво деталізованими. З цього випливає загальне правило: обов'язкове застосування постанови, всієї постанови і лише постанови.

Іншими словами, повна юридична сила постанови не при­пускає можливості ані найменшого часткового чи вибіркового її застосування, так само як і будь-яку її модифікацію чи допов­нення, а також встановлення зобов'язувальних норм, здатних спотворити зміст або застосування акта.

Нагадування цих принципів, на яких ґрунтуються норматив­не й адміністративне виконання постанов, є потребою ще й тому, що інституції ЄС на практиці часто вдаються до децентралізова­ного управління стосовно переданих повноважень, покладаючи на національні органи влади відповідальність за вживання необ­хідних заходів щодо повного застосування недосконалих поста­нов. Нехай навіть державам-членам буде дозволено, навіть зо­бов'язано (на основі спеціального визнання правоздатності, за­писаного безпосередньо в самій постанові, чи на основі статті 10 Договору про ЄСпв) втручатися в цю сферу за умови, що таке втручання є необхідним, для того щоб постанова могла проявити всю свою юридичну силу, однак і в цьому разі вони лише здійс­нюють обов'язкові, підпорядковані та обмежені виконавчі функ­ції, що забороняють внесення будь-яких змін у нормативний зміст правового акта ЄС. Можливі національні заходи підпоряд­ковуються положенням постанови в тому сенсі, що вони жодним чином не повинні перешкоджати однаковому застосуванню по­станови на всій території Співдружності.

Пряма дія

Насамкінець, постанова діє безпосередньо в усіх державах-членах (стаття 249 Договору про ЄСпв). Це формулювання, зміст якого дискутували, спричинює дві категорії наслідків.

По-перше, постанови мають юридичну силу безпосеред­нього застосування в тому сенсі, що вони з моменту набуття чинності створюють юридичні наслідки в національних право­вих системах без вжиття жодного національного заходу щодо їх визнання, впровадження чи навіть оприлюднення.

Як визнав у досить сильних термінах Конституційний Суд Італії, з логіки європейської системи випливає, що постанови ЄСпв як безпосередні джерела прав та обов'язків для держав-членів та їхніх громадян, що розглядаються як суб'єкти права ЄСп, не повинні бути предметом державних заходів, спрямова­них на їх відтворення, доповнення чи виконання, здатних їх мо­дифікувати чи обумовлювати введення їх у дію, а також зміню­вати, порушувати чи скасовувати їх, навіть частково.

По-друге, безпосереднє застосування постанов передбачає також, що вони матимуть пряму дію, тобто вони своєю приро­дою зумовлюють права на користь громадян Співтовариства, що мусять забезпечувати національні судові органи. Всупереч де­яким доктринним сумнівам, Суд чітко заявив, що навіть поста­нови, які передбачали додаткове втручання з боку інституцій чи держав-членів, спричиняли прямі дії за умови, що це втручання за своєю суттю не мало жодних дискреційних¹ повноважень нор­мативного характеру. Проте ця позиція, що могла превалювати над усталеним судочинством, була порушена одним із рішень Суду ЄС, відповідно до якого, навіть якщо за природою поста­нов та їх функцій у системі правових джерел ЄС положення по­станов загалом діють безпосередньо в правових національних системах і не вимагають від національних органів влади заходів для їх застосування, деякі з цих положень можуть все ж таки по­требувати задля впровадження ухвалення спеціальних заходів з боку держав-членів.

дискреційний — залежний від особистого міркування, довільний (прим. авт.)

Право та інституції Європейського Союзу

Право Європейського Союзу

 

Ієрархія постанов

Хоча в статті 249 Договору про ЄСпв і не передбачено від­мінності між основними й виконавчими постановами, її все одно запровадила інституційна практика й ратифікував Суд ЄС.

Виконавчі постанови можуть прийняти самі Рада чи Комісія за дорученням Ради із застосуванням процедур комітології. З правових міркувань така практика встановила ієрархію в катего­рії постанов у тому сенсі, що виконавча постанова є підпорядко­ваною основній постанові як з погляду тлумачення, так і закон­ності. Якщо розподіл законодавчих і виконавчих функцій у праві ЄС здається таким же необхідним, як і в національному, слід, однак, зауважити, що такий розподіл може стати джерелом ускладнення в деяких ситуаціях процесу прийняття рішень, зок­рема, з позиції захисту прерогатив Європарламенту.

Ухвалення виконавчих постанов згідно з іншою процеду­рою, що відрізняється від передбаченої для прийняття основних постанов, може фактично призвести до унеможливлення вибору прав; саме тому Суд ЄС повинен слідкувати за тим, щоб вико­навчі постанови обмежувалися адміністративним впроваджен­ням основних, не порушуючи їх принципів і порядку. 1.2.2. Директива Загальні зауваження

На відміну від постанови, директива є інструментом, при­стосованим до обмежених чи координованих повноважень, тоб­то до умов, коли за державами-членами залишаються нормативні повноваження, а Співтовариство має лише повноваження щодо гармонізації національного законодавства.

З цього випливає, що директива відсилає до законодавчого ме­тоду подвійної дії, який поєднує ухвалення акта ЄС, що фіксує по­ставлені цілі, і його втілення національним актом, спрямованим на перенесення цих цілей у внутрішнє право кожної держави-члена.

Поза всяким сумнівом, йдеться про похідний акт, який най­ліпше виявляє суперечності, наявні між прагненням забезпечити однакове застосування правових норм ЄС і бажанням зберегти інституційну та процедурну автономію держав-членів.

Одна з класичних характеристик директиви відбиває її як таку, що залишається невизначеним юридичним об'єктом. Ця її своєрідність проявляється в ознаках, перелічених у статті 249 Договору про ЄСпв, а також у принципах, що застосовуються до здійснення імплементації, чого мають дотримуватися національ­ні органи влади. А) Ознаки директиви

Застосування директиви

На відміну від постанов, директиви з правових міркувань є актами індивідуального характеру, які стосуються лише однієї чи кількох держав-членів, яким вони направляються.

Однак нинішня практика потребує проявів особливої гнуч­кості щодо цього твердження: насправді директиви найчастіше адресуються всьому загалу держав-членів і спрямовані, отже, на поширення їхньої дії на всій території ЄС, до того ж власне юрисдикція ЄС визнала дію директиви як акта загального засто­сування, навіть загальнонормативного застосування. Цей факт засвідчує одну з перших спільних ознак директиви та постанови, попри їх різну природу, передбачену договором.

Юридична сила директиви

Загалом, згідно з буквою статті 249 Договору про ЄСпв, ди­ректива пов'язує держав-членів щодо результату, якого слід до­сягнути, залишаючи за національними органами повноваження стосовно вибору форм і засобів.

На відміну від постанови, що є обов'язковою в усіх своїх складниках, директива закріплює лише обов'язковість резуль­тату. Однак інституційна практика знову ж таки вимагає гнуч­кого підходу до цього рішення.

Щоб забезпечити одноманітність у застосуванні норм ЄС, Комісія та Рада орієнтуються на досягнення високого рівня точ­ності директив, що обмежує можливості держав-членів маневру­вати в засобах їх впровадження. Правда, така законодавча стра­тегія, яку критикували в представленому за кризи 1965-1966 pp. французькому "Декалозі", зникла з виникненням нового підходу

Право та інституції Європейського Союзу

до прийняття рамкових директив, запроваджених Білою книгою про внутрішній ринок і введених у дію Єдиним європейським актом, з початку внесення до Договору про ЄС принципів суб-сидіарності та пропорційності. Залишився хіба що той факт, що прийняті інституціями директиви можуть мати різну юридичну силу, котра, за ухвалою Суду ЄС, є свідченням результату, на який сподіваються Рада та Комісія.

Безпосередня дія директиви

Зважаючи на той факт, що в статті 249 Договору про ЄСпв нічого не сказано про дію директиви, на відміну від закріпленого прямого застосування постанови, теоретично стверджувалось, що директива не має прямої дії.

Така позиція пояснюється усталеною думкою про те, що право національних органів влади вибирати форми та засоби її впровадження поставить перепону між актом ЄС та підсудним, який став жертвою національних заходів. Однак Судом ЄС було визнано, що за певних умов положення директив матимуть змогу створювати права, на які можна спиратися в національних судах, навіть якщо ця пряма дія, що є вертикальною, залишається ви­нятковою та обмеженою.

Винятковий характер прямої дії директив не має приводити до висновку, що їхнє проникнення у внутрішні правові системи підпо­рядковується якимсь спеціально закріпленим у національному праві правилам їх провадження: директива інтегрується у внутрішній правовий порядок держав-членів з моменту її опублікування в Офі­ційному журналі Європейських Співтовариств, так само, як і постанова, проте вона набуває повної сили через національну про­цедуру її впровадження. До того ж, попри теперішню плутанину, директиви набувають чинності зі вказаної в ній дати або ж на два­дцятий день після її оприлюднення, а не в терміни, визначені дер­жавам-членам для її імплементації у внутрішнє законодавство.

Право Європейського Союзу

Б) Транспозиція директив Обов'язковість транспозиції

Незважаючи на семантичну невизначеність терміну щодо процедури втілення директиви, що проявляється в альтернатив­ному використанні таких слів, як введення, виконання, за