Закріплені повноваження та зайняті сфери діяльності

Відносини Співтовариства та держав-членів ґрунтуються на наділених (або делегованих) державою інституційних повнова­женнях Співтовариства та розподілі функцій. Зокрема, в межах визначеної сфери інституції Співтовариства мають виняткові повноваженнями, тоді як поза Співтовариством держави-члени зберігають свої права та обов'язки, проте лінія розмежування чітко не визначена. Насправді вона дедалі змінюється на користь Співтовариства/Союзу. Фактично інституції Співтовариства ви­конують частину первинних повноважень суверенних держав і в цьому сенсі діють як допоміжні.

Крім цього, до межі зазначеного делегування на підставі до­говору додано спільну сферу, в рамках якої й діють держави-члени. Ця сфера, визначена спочатку в засновницьких договорах, має тенденцію до розширення,

• по-перше, через об'єднавчий вплив преамбули Договору про ЄСпв, що окреслює в загальних термінах політичні, економічні та соціальні цілі Договору, а

• по-друге, за допомогою статті 308 Договору про ЄСпв, яка передбачає для Ради можливість ухвалювати правові акти за рекомендацією Комісії та консультуючись з Єв­ропейським Парламентом з питань, що стосуються спі­льного ринку, розгляд яких спеціально не обумовлений Договором про ЄСпв.

Однак, попри спеціальне обмеження, що є наслідком належ­ності до спільного ринку, функція статті 308 цілком залишкова. Це випливає з самого формулювання статті, за яким її викорис­тання як юридичної підстави для застосування певних заходів виправдана тільки там, де жодне інше положення договору не дає інституціям Співтовариства належної влади для вжиття від­повідних заходів у розв'язанні конкретного питання.

зо

Право та інституції Європейського Союзу

Концепції та статус Європейських Співтовариств і ЄС

 

Стаття сама по собі не може забезпечувати необхідні повно­важення для законодавчо визначених заходів, а також її не мо­жна використовувати як замінник договірних положень, котрі, через свою визначену мету, забезпечують правильну правову основу для реалізації законодавства. В межах цих обмежень роз­вивалися нові політики, що стосуються енергетики, промислово­сті, регіонального розвитку, захисту довкілля та споживачів, на­уки й технологій, освіти й культури.

Після того як делеговані повноваження неможливо відкли­кати, держави-члени, як зафіксував Суд ЄС у кількох випадках, де Співтовариство діяло в межах своєї компетенції, мають утри­муватися від конкурентних дій. З цього випливає, що там, де Співтовариство утворило спільну організацію у визначеному се­кторі, держави-члени мусять утримуватися від будь-якого од­ностороннього заходу, навіть якщо цей захід, імовірно, спрямо­ваний на підтримку спільної політики Співтовариства.

Поки Співтовариство стверджувало такий порядок, викорис­товуючи свою компетенцію, країни-члени діяли вільно як суве­ренні держави. Проте запровадження так званої доктрини "за­йнятої сфери" нещодавно перешкодило, наприклад, Великій Британії ввести правові норми щодо розширення кількості освіт­лювальних пристроїв, обов'язкових для автомобілів, крім тих, що перелічені в директиві Співтовариства. У такий спосіб Спів­товариство визначає ступінь правової інтеграції й не дозволяє державам-членам відхилятися від визначеного курсу або пере­вищуючи межу, або зазнаючи поразок в досягненні цього. Воно, як правило, не втручатиметься в ситуації, коли держави-члени мають діяти на власний розсуд.

Так само вищезгадані спостереження стосуються Союзу, оскі­льки Договір про ЄС зачіпає компетенції держав-членів, які дотепер існують поза Договором про ЄСпв. Проте, всупереч принципу солі­дарності, що властивий і Співтовариству, і Союзові, делегування союзних повноважень не досягли ступеня притаманної Співтовари­ству інтенсивності. Тоді як делегування повноважень Співтоварист­ву є майже завершеним і досконалим, а свої компетенції держави-члени реалізовують через інституційний механізм, Союз працює переважно через механізм міжурядової конференції.

Таке розходження є не тільки питанням ступеня та форми, але, що важливіше, питанням сутності того, наскільки дієвість і обов'язковість рішень взаємопов'язані. Крім того, Союз не може покладатися на певні повноваження, що відбувається стосовно Співтовариства. Судовий контроль щодо Співтовариства є пов­ним у разі взаємоузгоджених дій інституцій і держав-членів, тоді як стосовно Союзу він є тільки пропорційним зобов'язанню дер­жав-членів перед Союзом.

Субсидіарність

Субсидіарність, запроваджена Маастрихтським договором, має філософське та практичне значення. Як концепція, вона по­ходить від Католицької доктрини Томаса Аквінаса, супроводжу­ваної папськими енцикліками (циркулярами) протягом трива­лого періоду, за якого римські папи прикладали зусилля, обсто­юючи людські цінності, попри зловживання ними соціальним або політичним злом тих часів.

У словнику Співтовариства субсидіарність може бути пов'я­зана з енциклікою 1931 року, в якій Піус XI, звертаючи увагу на небезпеку для індивідуума, придушеного дедалі більшою вагою корпоративної держави (особливо фашистського чи комуністич­ного типу), намагався знову підтвердити унікальну природу лю­дини, відповідальної за створення й зростання соціальних груп.

Тому місцеві владні органи мусять не перешкоджати ініціати­ві індивідуума в питаннях, з якими він може ліпше справлятися, а центральні органи державної влади не повинні спускати його пра­гнення на рівень місцевого управління, яке діє в межах своєї ком­петенції. Можливість індивідуума, як і нижчих верств суспільства загалом, вносити свою частку в рішення соціальних угруповань завжди має забезпечуватися на найнижчому практичному рівні. У цьому значенні субсидіарність є опозиційно вираженою стосовно централізму та зайвого врядування на нижчому рівні.

Вона також означає, що в практичному сенсі регіональні, центральні та найвищі органи державної влади повинні зосере­дити свою увагу на тому, що є необхідним і відповідним для їх-

Право та інституції Європейського Союзу

Концепції та статус Європейських Співтовариств і ЄС

 

ніх функцій. З цих міркувань застосована в Європейському Сою­зі субсидіарність сприяє розсудливому розмежуванню компе­тенції або функцій, які стосуються індивідуума, держави-члена та інституцій Союзу. Відповідний у цьому сенсі урок вивчило Співтовариство, прийнявши рішення про те, що при вжитті захо­дів стосовно стандартизації тільки необхідні стандарти треба ре­гулювати відповідно до власного законодавства.

Субсидіарність винайшли не в Маастрихті, хоча маастрихт­ські положення зумовили систему заходів і припущення щодо її значення й ознак. Стаття 5 Договору про ЄСпв передбачає, що Співтовариство має діяти в межах повноважень, визначених цим Договором, та керуватися зазначеними в ньому цілями. У сфе­рах, які не є його винятковою компетенцією, Співтовариство має діяти на основі принципу субсидіарності лише тією мірою, на­скільки поставлене завдання не можуть цілком розв'язати окремі держави-члени і тому, зважаючи на його масштаби й результати, ліпше виконає Співтовариство. Будь-які дії Співтовариства не повинні виходити за межі того, що потрібне для досягнення ці­лей цього Договору.

Справжнє значення та можливості процитованої статті сприйняти швидко нелегко. Пояснюючи принцип субсидіарності в контексті Співтовариства, Європейська Комісія заявила: суб­сидіарність означає, що передані Співтовариству функції є та­кими, які держави-члени на різних рівнях прийняття рішення вже не можуть виконувати задовільно.

Європейська Рада (11-12 грудня 1992, Единбург) прийняла це формулювання й порекомендувала Раді міністрів шукати між-інституційну угоду в цьому питанні. Скликана в Люксембурзі перед прийняттям Договору про ЄС міжінституційна конфе­ренція ухвалила декларацію стосовно демократії, прозорості та субсидіарності, "пов'язуючи" Раду, Парламент і Комісію.

Зокрема, Комісія зобов'язалася довести, що дотримується принципу субсидіарності в пояснювальному меморандумі, який супроводжує кожну її пропозицію та представляє щорічну допо­відь Парламенту й Раді. Крім того, Комісія вирішила відкликати певну кількість пропозицій, розглянутих в Единбурзі. Вона та-

кож прийняла аналітичний звіт про нинішнє законодавство в контексті субсидіарності та безлічі тотожних сфер, де заходи можуть бути змінені, спрощені або скасовані. Протокол про за­стосування принципів субсидіарності та пропорційності, дода­ний до Амстердамського договору, має на меті пояснити прак­тичну дію принципу.

У такий спосіб, здійснюючи повноваження Співтовариства, кожна інституція має гарантувати, що принципів субсидіарності та пропорційності дотримується. Вони повинні також гаранту­вати, що діяльність Співтовариства не відходитиме від того, що є необхідним для досягнення цілей Договору. Застосування принципів не може суперечити загальним положенням і цілям договору, особливо щодо підтримки acquis communautaire та інс-титуційного балансу. Воно не має зачіпати принципів, які роз­винув Суд ЄС щодо відносин між національним правом і правом Співтовариства, і повинне враховувати статтю 6 Договору про ЄС, відповідно до якої Союз забезпечує себе відповідними засо­бами для досягнення своїх цілей і здійснення власної політики.

Тоді як принцип субсидіарності не викликає сумніву щодо повноважень, наданих Європейському Співтовариству в тлума­ченні Суду ЄС, критерії субсидіарності стосуються сфер, де Співтовариство не має виняткової компетенції, й забезпечують орієнтир щодо того, як ці повноваження слід здійснювати на рів­ні Співтовариства. Субсидіарність є динамічною концепцією, яку треба застосувати в контексті цілей, викладених у договорі. Вона дозволяє Співтовариству діяти в межах його розширених повноважень, як того вимагають обставини, і навпаки, обмежува­ти або припиняти дії в разі, коли в цьому вже немає потреби.

У світлі Протоколу субсидіарність не є статичною концеп­цією, проте, оскільки її застосовують у сферах, де Співтоварист­во не має виняткової компетенції, її ефект нагадує чинні повно­важення, по суті, визначені поза сферою дії статті 308 Договору про ЄСпв. Протокол вимагає підтвердження законодавства Спів­товариства згідно з принципами субсидіарності та пропорцій­ності; і доводи стосовно того, що мету Співтовариства може лі­пше досягти власне Співтовариство, ніж держави-члени, окремо

Право та інституції Європейського Союзу

Концепції та статус Європейських Співтовариств і ЄС

 

мають бути обґрунтованими. Розглядувані керівні принципи ма­ють засвідчити, що запропоновану діяльність не можуть досить успішно виконати держави-члени в рамках своїх конституційних систем:

• розглянута проблема зачіпає міжнаціональні аспекти, які не можуть достатньо регулювати держави-члени;

• діяльність тільки держав-членів або недостатня діяль­ність Співтовариства суперечили б вимогам Договору (наприклад, потреба виправляти спотворені умови кон­куренції, уникати замаскованих обмежень у торгівлі, зміцнювати економічну чи соціальну єдність) або інакше істотно завдали б шкоди інтересам держав-членів;

• діяльність на рівні Співтовариства вочевидь була б кори­снішою завдяки його масштабу або впливові порівняно з діяльністю на рівні держав-членів.

Протокол підкреслює, що діяльність Співтовариства має бу­ти настільки простою, наскільки це можливо й сумісно з ефек­тивним примусом. Співтовариство повинно видавати правові акти тільки в разі потреби. Директиви мають переважати над по­становами, а зміст директив - деталізувати заходи, надаючи, за можливості, якнайбільше свободи дій для національного рі­шення. Поважаючи право Співтовариства, увагу слід приділити доброму створенню національних заходів та організації й роботі правових систем держав-членів. Там, де потрібно відповідне і предметне належне примусове здійснення, заходи Співтоварист­ва повинні забезпечити держави-члени альтернативними засо­бами досягнення цілей.

Без шкоди для свого права ініціативи Комісія повинна:

• крім випадків особливої нагальності або конфіденційності, широко консультуватися перед пропонуванням законо­давчої пропозиції й публікувати висновки консультації;

• підтвердити доречність своїх пропозицій відповідно до принципу субсидіарності;

 

• враховувати невідкладні фінансові чи адміністративні витрати, що падають на Співтовариство, національні уря­ди, місцеві влади, економічні засоби та громадян;

• подавати на розгляд щорічну доповідь до Європейської Ради, Європейського Парламенту й Ради, застосовуючи принцип субсидіарності.

За дотримання належних процедур Європейський Парла­мент і Рада, як обов'язкова частина повної експертизи пропози­ції Комісії, розглядатимуть її узгодженість із принципом субси­діарності. У ході процедур, згаданих у статтях 251 і 252 Догово­ру про ЄСпв, Рада має інформувати Європейський Парламент про причини прийняття нею спільної позиції щодо принципу субсидіарності та пропорційності.

Протокол проходить довгий шлях пояснення дії принципу субсидіарності.

Субсидіарність, як правовий принцип, належить до категорії загальних принципів Договору про ЄСпв подібно до принципу солідарності (стаття 10), який розширює обов'язки держав-чле­нів у Співтоваристві, принципу недискримінації (стаття 12), який широко застосовується для боротьби із соціальним злом нерів­ності (рівність є ключовим компонентом правосуддя), або прин­ципу, зазначеному в повноваженнях (стаття 308), які дозволяють Раді діяти розсудливо в досягненні цілей Договору, а також пе­ревіряти правову основу законодавства Співтовариства, тобто чи Рада діяла відповідно до принципу одностайності, чи кваліфіко­ваної більшості.

Поки ці принципи "збагачували" судові справи, їх не засто­сували ізольовано чи абстрактно. В цьому сенсі вони можуть, як вважається, бути "непідсудними", але коли вони необхідні як допо­міжні у певних ситуаціях, то стають предметами судового тлума­чення. Отже, коли Суд ЄС розглянув твердження про те, що Комісія порушила принцип субсидіарності, накладаючи штраф за викрив­лення правил конкуренції, він відхилив позов як необгрунтований, тому що до набрання чинності статтею ЗЬ Маастрихтського догово­ру не було започатковано загального принципу права, згідно з яким законність дій Співтовариства має бути переглянута.

Право та інституції Європейського Союзу

Субсидіарність є сигналом законодавцеві Співтовариства та для держав-членів пильнувати стосовно того, що зроблено для їхнього захисту. З огляду на основне припущення про Співтова­риство, що повноваження Співтовариства виникли внаслідок де­легування суверенітету держав-членів, субсидіарність може слу­гувати для перевірки тенденції до надмірної централізації і, в цьому сенсі, вона може діяти як гальмо для ризикованих справ інституцій Співтовариства та для амбіцій їхньої бюрократії, од­нак не для розвитку політики, запланованої в договорах.

Субсидіарність є відбиттям федералізму, і навіть конфедера-лізму, як одного з проектів Співтовариства. Тому відносини держав-членів і Співтовариства, з огляду на делегування або на­ділення владою, відбиваються в інших загальних принципах пе­вної сфери. В результаті такого делегування на підставі догово­рів створено сферу, в межах якої первинні повноваження дер­жав-членів піднято до рівня інституцій Співтовариства. Ця сфера має тенденцію розширюватися через властивий динамізм ЄСпв. Після того як делегована влада не може бути вилучена назад або, як підтверджено Судом ЄС, там, де Співтовариство діяло в ме­жах своєї компетенції, держави-члени повинні утриматися від застосування однакових конкурентних дій. У такий спосіб суб­сидіарність має не дозволяти державам-членам забирати назад повноваження, уже втрачені чи які, ймовірно, будуть втрачені на підставі Договору про ЄСпв, як дехто сподівався.

Принцип субсидіарності не суперечить доктрині "зайнятої сфери", але має загострити обговорення щодо використання пов­новажень, властивих інституціям Співтовариства. Його головний виклик знаходиться в законодавстві Співтовариства і зали­шається помітним у тому, що сприятиме формуванню Союзу.