Теорія верховенства права ЄС

1.2.1. Принципи

Основні засади та автономія правопорядку Співтовариства

На відміну від конституцій федеративних держав, договори про Співтовариства не містять жодного колізійного положення, яке б забезпечувало пріоритетність правової норми ЄС над на­ціональними нормами; отож юрисдикція Співтовариства не має жодного повноваження щодо усунення невідповідної правовій нормі ЄС національної норми, на відміну від верховного суду у федеративних системах, який має право скасовувати таку норму. Отже, ми можемо дійти висновку, що взаємозв'язки між право-порядками ЄС та держав-членів були врегульовані рішеннями міжнародного публічного права. Відомо, що римське право встановлює міжнародне верховенство, тобто пріоритетність між­народних норм над внутрішнім законодавством, але покладає на національні правові системи відповідальність за встановлення внутрішнього верховенства, тобто визначення способів урегулю­вання проникнення міжнародного права у внутрішній порядок і визначення його місця в цій ієрархії відповідно до моністичної чи дуалістичної концепції, закріпленої національними конститу­ційними нормами. Таке міжнародне бачення зв'язків між правом ЄС і національним правом закріпилося в деяких національних правових системах, зокрема в державах-членах, що сповідують дуалістичну концепцію, але ніколи не мало підтримки з боку Суду ЄС, попри ревізіоністські погляди якоїсь із доктрин. На­справді тверда й остаточна позиція Суду ЄС ґрунтується на ідеї, що взаємозв'язки між правом ЄС і національним правом в жод­ному разі не можуть оцінюватися з позиції взаємозв'язків між міжнародним та внутрішнім правом, а ще меншою мірою - від­повідно до прийнятих внутрішнім конституційним правом рі­шень, що мають різнорідний характер. Таким є глибинне зна-

чення рішучого утвердження автономії правопорядку Співтова­риства, окреслене в справі Van Gend en Loos та підтверджене справою Costa проти ENEL. Є нерозривний зв'язок між автоно­мією та верховенством права ЄС, з якого випливає, що підґрунтя верховенства права ЄС слід шукати не деінде, а лише в ньому самому. Таким є зміст ритуального формулювання Суду ЄС, згі­дно з яким, випливши з автономного джерела, право, народжене договором, не може протиставлятися в судовому порядку внут­рішньому акту, яким би він не був, не втрачаючи при цьому сво­го європейського характеру і не ставлячи під сумнів правову ба­зу самого Співтовариства.

Крім того, слід уточнити, що в цій специфічній природі пра­ва ЄС, згідно з промовистим плеоназмом Суду ЄС, його верхо­венство утверджується як екзистенційна риса.

Підтвердження: однаковість застосування права ЄС

Якщо робити ретельний термінологічний аналіз рішення Costa проти ENEL, то дуже важко визначити в ньому мотиви-де-термінанти, які б встановлювали абсолютну потребу переваги права ЄС над національним. Незворотне передання компетенцій від держав до Співтовариства, безпосередня й пряма дія права ЄС, обов'язок лояльності з боку Співтовариства, заборона дис­кримінації за національною ознакою, режим умов захисту, засто­сування статті 249 (колишня ст. 189) Договору про ЄСпв - на все це почергово посилаються, щоб зробити макроюридичний ви­сновок про те, що верховенство права ЄС випливає з низки всіх цих елементів. Насправді підтвердження висновку Суду ЄС по­ходить вочевидь радше від невисловленого, від того, що загалом надихає концепцію правопорядку ЄС. Бажання держав-членів побудувати митний союз і спільний ринок обов'язково спричи­нює потребу єдиного застосування спільних правил на всій тери­торії ЄС. Економічна конституція Співтовариства містить у собі обов'язковий юридичний наслідок, а саме - однаковість у засто­суванні права ЄС, що визначається Судом ЄС як основна вимога правопорядку ЄС, яка, в свою чергу, передбачає, що внутрішнє право держави-члена не може створювати перешкоди для впро-

Право та інституції Європейського Союзу

вадження спільних норм. Однаковість у застосуванні права ЄС зобов'язує, щоб норми первинного та похідного законодавства мали в усіх державах-членах однакове значення, однакову юри­дичну силу та незмінний зміст, що було б неможливим, якби не було абсолютного верховенства права ЄС над внутрішнім пра­вом. Отже, можна ліпше зрозуміти суть і сферу застосування знаменних формул рішення Costa проти ENEL:

• неминучим наслідком інтеграції в право кожної держави-члена положень, що походять з джерел права Співтова­риства, передусім з букви й духу договору, є неможли­вість для держав-членів протиставляти прийнятому на основі взаємності й схваленому ним правопорядку влас­ний односторонній захід;

• виконавча сила права ЄС у різних державах не може змі­нюватися на користь подальшим внутрішнім законодавствам, оскільки ставить під загрозу виконання цілей договору;

• зобов'язання, накладені засновницьким Договором Співто­вариства, матимуть не безумовний, а лише кінцевий харак­тер, якщо вони можуть бути поставлені під сумнів подаль­шими законодавчими актами держав, що його підписали;

• передання державами-членами з внутрішнього правопо­рядку до правопорядку ЄС прав і обов'язків, що відпові­дають положенням договорів, веде до істотного обме­ження їх власних суверенних прав, тому вони не можуть використовувати власний односторонній акт, прийнятий пізніше, якщо він суперечить поняттям Співтовариства.

Застосування: загальне й абсолютне верховенство

Основні засади верховенства права ЄС і його узаконення ве­дуть логічно до неподільності його характеру. Стверджуючи, що право, народжене договором, не може протиставлятися жодному внутрішньому акту, Суд ЄС утверджує принцип безумовного верховенства всього права ЄС над усім національним.

Право Європейського Союзу

По-перше, в національне законодавство інкорпорується весь обсяг законодавства Європейського Співтовариства. Це означає, що такою властивістю наділена сукупність джерел права ЄС, не­залежно від того, належать вони до первинного чи похідного за­конодавства, а також міжнародні зобов'язання, що пов'язують Співтовариство, та основні принципи права. Це означає також, що верховенство права ЄС характерне як для норм прямої дії, так і тих, що не мають її. Навіть якщо останнє твердження може маску­ватися за близькістю понять між прямою дією та верховенством, що випливає з численних формулювань рішень Суду ЄС, два понят­тя все ж таки є теоретично різними та практично самостійними.

По-друге, верховенство права ЄС застосовується стосовно всьо­го національного права загалом. З цього насамперед випливає, що верховенство права ЄС байдуже до організаційної фіксації націона­льних норм: верховенство застосовується як до норм, створених державними органами, так і до тих, що походять від територіальних органів влади; крім того, обов'язок дотримання верховенства права ЄС повинні виконувати не лише уряд та виконавчі органи влади, а й законодавчі та судові органи. Дуже делікатним може здатися пи­тання відносин між правом ЄС та національним конституційним правом. Однак логіка побудови верховенства, що ґрунтується на автономії права ЄС і підкріплюється однаковим його застосуван­ням, обов'язково передбачає утвердження свого верховенства, зок­рема й над національними конституціями. Принцип верховенства, окреслений у рішенні Costa проти ENEL (принцип "будь-якого вну­трішнього акту"), був підтверджений подальшою судовою практи­кою, коли Суд ЄС визнав, що посилання на порушення записаних у конституції держави-члена основних прав чи принципів національ­ного конституційного устрою не вплине на законність акта Співто­вариства чи його дію на території цієї держави.

З цього випливає, що докази, які держава-член намагається представити з огляду на свій конституційний устрій, не звіль­няють її від відповідальності за недотримання нею зобов'язань перед ЄС. Однак зауважимо, що принцип верховенства права ЄС над національним конституційним правом, який з позиції права ЄС є цілком логічним і узгодженим, національні судові органи сприйняли не беззаперечно.

Право та інституції Європейського Союзу

Насамкінець додамо, що верховенство права ЄС над будь-яким внутрішнім актом передбачає також, що пріоритет норм права ЄС поширюється на всі акти, незважаючи на хронологію колізійних норм: верховенство характерне як для раніше прий­нятої національної норми, так і для запровадженої пізніше. 7.2.2. Умови верховенства права ЄС Утвердження процедурної автономії національного права

Принцип верховенства передбачає, що в разі колізії між пра­вовою нормою ЄС і національною правовою нормою переважає перша. Але ця перевага права ЄС може бути забезпечена лише за втручання національних органів влади: звичайно, Суд ЄС може підтвердити верховенство права ЄС, і, зокрема, констатувати незаконність національного акта з позиції права ЄС, але він не має права скасувати незаконну національну правову норму. Пра­во на усунення з внутрішнього правового поля несумісних із зо­бов'язаннями держави-члена положень належить національній владі, зокрема національним судовим органам. З цього випливає, що за національним правом визнається принцип процедурної автономії, згідно з яким внутрішнє право має забезпечити ефек­тивний захист права ЄС відповідно до своїх власних процедур. За твердженням Суду ЄС, право ЄС не обмежує повноважень компетентних національних судових органів у використанні від­повідних процедур внутрішнього правопорядку, здатних захис­тити надані правом ЄС індивідуальні права.

Однак, коли таке посилання на національні процедурні прави­ла привело в різних державах-членах до різних наслідків щодо ефективності запровадження верховенства права ЄС і забезпечен­ня ефективного захисту виниклих на його основі прав, Суд ЄС му­сив поступово регулювати процедурну автономію національного права. Отже, проблема верховенства права ЄС над національним розглядається як пошук шляхів подолання суперечностей між від­центровими ефектами процедурної автономії національного права, з одного боку, і доцентровими ефектами вимоги пріоритетності - з іншого. Така ситуація може також розглядатися як одне із засто­сувань логіки субсидіарності у судовій формі.

 

Право Європейського Союзу

Урегулювання процедурної автономії національного права

Принцип верховенства передбачає, що перевага права ЄС над колізійною національною нормою забезпечується однаково й ефективно, а також прямо й безпосередньо. З цього випливає, що процедурна автономія зобов'язана гарантувати мінімальний стандарт, який накладає на національного суддю зобов'язання досягати результату, що полягає в тому, щоб вважати недійсною або усунути використання національної норми, невідповідної праву ЄС. Поступово Суд розширював сферу застосування цієї вимоги, стверджуючи, зокрема, що дія права ЄС передбачає для національних компетентних органів влади повну заборону засто­совування національних норм, що визнані не відповідними дого­вору, а в деяких випадках - обов'язок вживання будь-яких захо­дів задля полегшення реалізації повної дії права ЄС.

Це формулювання зумовлює три типи наслідків. З одного боку, обов'язок забезпечення верховенства права ЄС покла­дається на всі національні органи влади відповідно до сфери їх компетенцій, тобто на законодавця - обов'язок скасування супе­речливої національної норми, на орган виконавчої влади - забо­рона її застосування, на суддю - заборона створення для неї будь-якого юридичного наслідку. З іншого боку, непротистав-лення колізійного національного законодавства побудоване на абсолютній законній забороні, тобто не обов'язково очікувати скасування норми за відповідно визначеними процедурами. На­самкінець, до заборони застосування, що існує для національних органів влади, додається позитивне зобов'язання полегшувати реалізацію повної дії права ЄС.

Ці сміливі формулювання набули нової сили в справі Simmenthal: на підставі принципу верховенства права ЄС право­вим наслідком положень договорів та актів інституцій, що мають пряме застосування, у взаємовідносинах з внутрішнім правом держав-членів є не лише той факт, що вони повинні унеможлив­лювати застосування на законних підставах будь-якого супереч­ливого положення національного законодавства, навіть якщо воно

Право та інституції Європейського Союзу

набуло чинності, а також те, що вони повинні перешкоджати за­конному прийняттю нових національних законодавчих актів, що не відповідають правовим нормам ЄС (на тій підставі, що ці по­ложення й акти є складником відповідної ієрархії правопорядку, що застосовується на території кожної з держав-членів).

Отже, це рішення надає правовій нормі ЄС скасувального ефекту, що унеможливлює застосування на законних підставах попередніх невідповідних національних норм, та блокувального ефекту, що перешкоджає законному утворенню подальших на­ціональних суперечливих норм. З цього випливає, що національ­ний суддя, який за своїми повноваженнями відповідає за засто­сування положень права ЄС, зобов'язаний забезпечити повну дію цих норм. При цьому за потреби він може самочинно прий­няти рішення про незастосування кожного (навіть прийнятого пізніше) суперечливого положення національного законо­давства, не очікуючи попереднього його законодавчого чи будь-якого іншого конституційного скасування.

Отже, специфіка верховенства права ЄС над національним правом порівняно з класичним співвідношенням між міжна­родним і внутрішнім правом проявляється дуже чітко: утвер­дження міжнародного верховенства доповнюється "європеїза­цією" внутрішнього верховенства, тобто європейським обрам­ленням місії національного судді як судді ЄС.