Юридична сила дії правових норм ЄС

Наслідки верховенства

Спори другого покоління

Через колізії правових норм верховенство права ЄС довго зводилось до поняття "превалювання" права ЄС над внутрішнім правом. Насправді наслідки верховенства права ЄС значно біль­ші, хоча вони й проявилися лише зовсім недавно в серії судових рішень, що випливають із так званих спорів другого покоління. Розвиток судочинства щодо наслідків принципу верховенства ґрунтується на двох головних ідеях.

 

Право Європейського Союзу

З одного боку, ефективність права ЄС не може забезпечува­тись єдиною можливістю усунення суперечливих національних норм у разі їх колізії: однакове й ефективне застосування права ЄС передбачає також гарантування реального судового контро­лю з боку національних судових органів над будь-яким можли­вим порушенням права ЄС та усунення наслідків заподіяння шкоди в разі таких порушень. Як кажуть, практика Суду ЄС роз­глядає ефективність захисту прав приватних осіб, наданих їм правом ЄС, ніби барометр ефективності власне права ЄС.

З іншого боку, судовий захист прав суб'єктів правопорядку ЄС має забезпечуватися через ефективну судову гарантію й аде­кватне відшкодування. 2.1.1. Судовий захист Право на суддю

Така виразна формула, автором якої є генеральний адвокат Дармон, відповідає вимозі ефективного судового контролю з ме­тою забезпечення правових гарантій, що випливають із права ЄС. Навіть поза припущеннями, що тексти документів чітко перед­бачають можливість судового оскарження, зауважимо, що підсуд­ні не можуть бути позбавлені через дію внутрішніх процедурних правил права на захист у судовому порядку наданих їм Співто­вариством прав. Цей принцип, що забезпечує судовий контроль над будь-яким порушенням права ЄС з боку національних органів влади, визнав Суд ЄС як обов'язкову вимогу верховенства права ЄС і як обов'язок, що випливає із загального принципу права, ут­вердженого спільними конституційними традиціями держав-чле­нів та статтями 6 і 13 Європейської конвенції з прав людини. Вна­слідок цього, наприклад, була визнана несумісною з цим принци­пом незаперечна презумпція, якою англійське право наділило де­які міністерські акти та через що стала неможливою перевірка суддею заходу, що зумовив дискримінацію між чоловіками й жін­ками, на його відповідність вимогам права ЄС.

Крім того, саме тому була піддана критиці процедура (що випливала із національних процедурних правил), яка унемож­ливлювала подання до суду позову щодо можливої дискриміна­ції за національною ознакою, а також неможливість оскарження

Право та інституції Європейського Союзу

Право Європейського Союзу

 

рішень угоди про відмову доступу на ринок імпортованих това­рів. Така вимога ефективного судового контролю має на меті суттєве вдосконалення процедурних правил, що традиційно за­стосовуються у внутрішньому праві, шляхом запровадження, наприклад, судового оскарження актів, які відповідно до внутрі­шнього права мають лише консультативне значення.

Також слід зазначити, що право на доступний та ефективний судовий захист стало предметом спеціальних конкретних уточ­нень шляхом введення в акти похідного законодавства чітких зобов'язань, що підсилило значення раніше відкритого загаль­ного принципу. Це стосується, зокрема, директив щодо вільного пересування людей, доступу до певних видів професійної діяль­ності, недискримінації за статевою ознакою, захисту споживача та державних закупівель, які зобов'язують держав-членів впро­ваджувати окремі механізми судового контролю за дотриманням зобов'язань ЄС. Якщо дотримуватися позицій деяких генераль­них адвокатів, то обмеження права на ефективний судовий за­хист, що випливають з давніших текстів похідного законодавст­ва, можуть бути усунені на короткий термін в ім'я загального принципу права на суддю. Таке утвердження права на суддю мо­гло б у деяких випадках бути і обмеженим через можливість зловживання під час судового розв'язання спорів, що веде до перетворення в судове переслідування, спричинене зловживан­ням панівним становищем.

Принцип рівного доступу до судового захисту

Верховенство права ЄС передбачає, відповідно, право на рів­ний доступ до судового захисту. Гарантія прав, що випливають з права ЄС, має бути забезпечена всім підсудним на рівних умо­вах, незалежно від національності. Цей принцип був, зокрема, проілюстрований судовою практикою щодо встановленої деяки­ми національними процедурними правами вимоги застави, як попередньої умови до судового провадження справи в національ­них судах залежно від національності, установи та від місця проживання позивача.

Суд ЄС суворо засудив ці процедурні правила, спочатку на підставі спеціальних визначень принципу недискримінації, пов'я­заних із забезпеченням гарантованої правом ЄС свободи пере­сування, потім, глобальніше, за порушення загального принципу недискримінації, узаконеного статтею 12 Договору про ЄСпв. Цей принцип діє також тоді, коли відповідна держава-член для узако­нення дискримінаційного режиму щодо застави посилається на різницю в обставинах, причиною якої є те, що немає двосторонніх чи багатосторонніх угод про визнання та виконання рішень з дер­жавою, громадянином якої є підсудний.

Принцип рівності судового режиму є обов'язковим для вико­нання, навіть за умови, що підсудний має подвійне громадянство -держави-члена та третьої країни. Крім того, принцип рівності ре­жиму судових процедур, логічно виведений безпосередньо Судом ЄС зі статті 12 Договору про ЄСпв, вимагає, щоб держави-члени забезпечували громадянам ЄС такі ж права та лінгвістичну під­тримку, які вони встановили для своїх громадян. Отже, вимога однакового застосування права ЄС встановлює для національних норм процесуального права обов'язок дотримуватися принципу рівного доступу до судового захисту як необхідної умови ефек­тивного захисту прав, наданих підсудним правом ЄС.

Право на тимчасовий захист

Подібні доводи привели Суд ЄС до узаконення тимчасового захисту прав, що випливають із права ЄС. По суті до Суду ЄС звернулася Палата лордів з питанням, чи можуть національні судові органи визнавати за собою - на підставі верховенства права ЄС - змогу та/чи обов'язок тимчасово призупиняти дію національного заходу, який не відповідає праву ЄС, тоді як на­ціональні процедурні правила не визнають взагалі за ними та­кого права. Суд ЄС, ґрунтуючись на своїй доктрині Simmenthal, вважає в цьому разі, що національним судам слід усувати, нехай навіть тимчасово, будь-яке національне процедурне правило, яке б могло призвести до позбавлення підсудних безпосереднього й ефективного захисту своїх прав (до остаточного судового рішен­ня щодо наявності порушення права ЄС).

140 _______ Право та інституції Європейського Союзу __________

Справді, було б несумісним з вимогами, властивими самій при--роді права ЄС, кожне положення національного правопорядку та будь-яка адміністративна чи судова практика, наслідком яких є зме­ншення ефективності права ЄС через відмову компетентному судді в праві здійснювати все, що він вважає за необхідне, для усунення законодавчих положень, що створюють можливу, хоча й тимчасову, перешкоду для повної ефективності правових норм ЄС.

Незважаючи на мотивацію, яку можна було б назвати обме­женою, Суд ЄС, отже, істотно підсилює змістовність вимог, що ви­пливають із пріоритетності права ЄС стосовно процедурної авто­номії національного права, аж до прямого втручання у визначення посади національного судді, затверджуючи його як суддю спільного права ЄС. Це рішення, яке негайно інтегрував британський суддя, підтверджено й одночасно уточнено у майбутній судовій практиці. Суд ЄС, який запросили висловитися з приводу умов тимчасового припинення дії національних актів, що обумовлювали застосування права ЄС, визнав, що можливість встановлювати відстрочення ви­конанню надається так само на підставі принципу згуртованості системи тимчасового захисту, залежно від того, якого предмета сто­сується головний спір - законності національного заходу чи право­вого акта похідного законодавства ЄС.

За цією другою гіпотезою, вимоги щодо однаковості засто­сування права ЄС накладають на національні судові органи зо­бов'язання підпорядковувати національні заходи певним умо­вам, враховуючи доречність висловлених нарікань на незакон­ність, терміновість, незворотність заподіяної шкоди, а також на потребу враховувати інтерес Співтовариства. Остання вимога зобов'язує національного суддю зважати на вимоги єдиного за­стосування права ЄС і захисту фінансових інтересів Співтова­риства. Пізніше Суд ЄС розширив і уточнив умови, за яких наці­ональні судові органи визначають тимчасові заходи в разі вияв­леного порушення права ЄС.

З одного боку, за національним суддею визнається право зап­роваджувати різні тимчасові заходи з єдиним відстроченням на ви­конання, що можуть привести в деяких випадках до врегулювання чи вдосконалення правових ситуацій або стосунків спірного права.

Право Європейського Союзу

З іншого боку, Суд ЄС визнає за необхідне приведення у відповідні рамки процедурної автономії внутрішнього права, запроваджуючи чіткіше тлумачення умов і звертаючи увагу на доречність висловлених нарікань, терміновість, оцінку заподія­ної шкоди, а також врахування корисної дії акта й інтересу Спів­товариства. Навіть якщо це буде вочевидь узаконено в окремому випадку, така судова практика схиляється до обмеження "судо­вої субсидіарності" на користь ліпшого забезпечення вимог вер­ховенства права ЄС.

Офіційне надання доказів, ґрунтоване на праві ЄС

Третя вимога, що випливає з верховенства права ЄС, сто­сується можливості та/чи обов'язку для національних судових органів офіційно надавати докази порушення права ЄС. З цього приводу Суд ЄС визнав передусім, що право ЄС не є переш­кодою для того, щоб національний суддя вирішив офіційно оці­нити національні нормативно-правові акти на їх відповідність праву ЄС чи дати тлумачення національному праву відповідно до права ЄС. Потому, і в цьому разі Суд ЄС проявив себе кате­горичнішим, він визнав, що право ЄС протиставляється засто­суванню правил національної процедури, яке в цьому випадку за тих же умов, що й певна процедура, забороняє, по суті, націо­нальному судді в рамках своєї компетенції офіційно оцінювати акт внутрішнього законодавства на його відповідність правовому положенню ЄС, якщо підсудний у визначені терміни не апелю­вав до останнього.

У такому випадку можна подумати, що таке рішення логічно випливає з принципу ефективності судового захисту прав під­судних, гарантованих їм правом ЄС, і спонукає Суд ЄС до вста­новлення меж процедурної автономії національного судочинст­ва. Такі ж причини привели Суд ЄС, правда, в трохи іншому кон­тексті, до дотримання принципу, встановленого національним процедурним правом:

1. Суд цілком визнає, що кожного разу, коли внутрішнє право зобов'язує суддю надавати офіційний доказ, таке ж зобов'язання має діяти й тоді, коли йдеться про до­кази, отримані із примусових норм права ЄС.

Пр аво та інституції Європейського Союзу

2. Суд також визнає і той факт, що коли національні проце­дурні правила ґрунтуються на пасивній нейтральності судді й забороняють йому надавати доказ неофіційно, право ЄС не зобов'язує національного суддю офіційно представляти докази, отримані з права ЄС. Навіть якщо ці рішення не завжди захищені від критики, во­ни, щонайменше, ведуть до пошуку рівноваги між принципом "судової субсидіарності", який передбачає дотримання проце­дурної автономії національного права, та принципом верхо­венства права ЄС, який вимагає забезпечення ефективного судо­вого захисту прав, що випливають із права ЄС. Зауважимо, що така рівновага часом змінюється: зокрема, наприклад, деякі рі­шення Суду ЄС схиляють до думки, що суддя ЄС прагне обме­жити обов'язок національного судді офіційно надавати докази застосування правових норм ЄС лише тими випадками, коли під сумнів потрапляють фундаментальні положення права ЄС. 2.1.2. Адекватне відшкодування А) Повернення неправомірно отриманого

Принципи

Перша форма відшкодування збитків внаслідок порушення права ЄС національними органами влади полягає у відшкоду­ванні сум, що стягуються нерегулярно. Як раніше зазначалося, таке зобов'язання випливає з двох конвергентних тверджень:

• з одного боку, ефективність права ЄС була б скомпроме­тованою, якби санкції за порушення не передбачали зо­бов'язання повертати суми, сплачені внаслідок пору­шення державами-членами зобов'язань ЄС;

• з іншого боку, захист прав підсудних, наданих їм правом ЄС, викликав би сумніви, якби вони були позбавлені права на грошову компенсацію наслідків порушення їхніх прав.

Отже, правовий принцип повернення неправомірно отрима­ного встановлює вимогу, властиву принципові верховенства права ЄС. Натомість відповідно до принципу процедурної авто-

Право Європейського Союзу

номії саме внутрішньому процесуальному праву належить ви­значити, а місцевим судам - впровадити, процедурні засоби що­до повернення неправомірно отриманого.

Встановлення меж національної процедурної автономії

Після запровадження основоположних правил Суд ЄС все ж таки мусив задля ефективності й однорідності засобів засто­сування права ЄС встановити мінімальні рамки для процедурних засобів, що використовуються у внутрішньому праві. Саме тому були виділені три сукупні принципи.

По-перше, правила, які застосовуються до щиросердного по­вернення сум у разі порушення права ЄС, не повинні бути менш сприятливими, ніж ті, що застосовуються до подібних позовів у внутрішньому праві (так званий принцип еквівалентності судо­вого захисту).

По-друге, встановлення шляхів оскарження не повинне ро­бити практично неможливим чи надзвичайно складним відшко­дування сум, затрачених внаслідок порушення права ЄС (так званий принцип "мінімальної ефективності").

По-третє, після встановлення факту незаконної з погляду права ЄС національної грошової ставки державам-членам не до­зволяється змінювати засоби відшкодування цього податку в на­прямі обмеження умов для виконання заходів з її повернення.

Отже, свобода держав-членів щодо встановлення шляхів оскарження обмежується цими трьома принципами тоді, коли йдеться про визначення компетентного судового органу, термі­нів давності, відсотків за прострочення. Однак таке обмеження саме по собі встановлюється через повагу до процедурної авто­номії внутрішнього права: наприклад, Суд ЄС визнає, що право ЄС встановлює лише терміни повернення, а період повернення встановлюється в найсприятливішому режимі, що існує у внутрішньому праві; таке рішення дає підстави стверджувати про істинне зняття обмежень з процедурної автономії.

На цій основі також урегульовано делікатну проблему щодо усунення, на підставі процедурних правил деяких держав-членів, реституції в разі перенесення пайовиками, за їх згоди, суми податку на кінцевого споживача. Попри труднощі реалізації принципів щодо

Право та інституції Європейського Союзу

повернення неправомірно отриманого в деяких національних пра­вових системах, зокрема у Франції, у більшості випадків не через позиції судових органів, а частіше через законодавчі інстанції, чітко помітна рівновага, яку прагне віднайти судова практика ЄС між до­триманням процедурної автономії внутрішнього судочинства та її обмеженням, яке стало необхідним з огляду на вимоги верховенства права ЄС і його однакового застосування.

Після того як Суд ЄС визнав, що теорія необгрунтованого збагачення може підтвердити застосування процедурних правил національного права, що передбачають звільнення від податку чи зменшення зобов'язань національних органів управління з відшкодування, він визнав також (в ім'я принципу мінімальної ефективності) як невідповідні принципу верховенства права ЄС правила доказу неперенесення податку, які практично унемож­ливлюють чи надмірно ускладнюють реституцію, запроваджену відповідно до вимог пріоритетності права ЄС. Зовсім недавно Суд ЄС (тоді як генеральний адвокат Тезауро запропонував йому засудити тезу про необгрунтоване збагачення, критика якого на­справді економічно виправдана, але юридично спірна) мусив відкинути такий перегляд принципу процедурної автономії на­ціонального права, але водночас визнав, що отримання незакон­ного податку з погляду права ЄС має дозволити підсудному за­для забезпечення своїх прав запроваджувати дії проти держави-члена щодо її відповідальності з метою отримання відшкоду­вання збитків, спричинених порушенням права ЄС. Крім повер­нення неправомірно отриманого, верховенство права ЄС перед­бачає відповідальність держав-членів за відшкодування збитків, спричинених недотриманням ними зобов'язань ЄС. В) Відповідальність держави в разі порушення права ЄС

Принцип

Ідея, відповідно до якої порушення права ЄС національними владами зумовлює відповідальність державної влади, не є но­вою. Суд ЄС досить недвозначно дав зрозуміти, що підсудні мо­жуть скористатися правом на відшкодування заборонених зако­ном наслідків порушення права ЄС, зокрема в умовах судового

 

Право Європейського Союзу

розв язання спору щодо встановленого правопорушення; водно­час деякі національні судові органи не вагалися й певною мірою спонтанно визнали існування такої відповідальності. Однак ли­ше в принциповому рішенні Суду ЄС в справі Франковіч остато­чно було узаконено принцип, згідно з яким держави-члени зо­бов'язані відшкодовувати збитки фізичним особам, завдані їм внаслідок порушення права ЄС, в чому їх звинувачено.

У цьому випадку помилка з боку Італії в імплементації ди­рективи, положення якої не могли бути прямо застосовані націо­нальним суддею, спричинила відповідальність держави. Виснов­ки Суду ЄС, що породили різні суперечливі тлумачення, можна коротко викласти так:

• по-перше, принцип відповідальності держави за збитки, за­подіяні фізичним особам через порушення права ЄС, в чому її звинувачено, є невідокремним від системи договору, і право на відшкодування прямо підтверджується в праві ЄС;

• по-друге, відповідальність держави настає тоді, коли до­тримано трьох умов: а) результат, досягнення якого пе­редбачається правовою нормою ЄС, має забезпечувати права на користь фізичних осіб; б) зміст цих прав має ви­значатися на основі правової норми ЄС; в) повинен існу­вати причиновий зв'язок між порушенням зобов'язань з боку держави та шкодою, якої зазнала жертва через по­рушення її прав.

Звинувачення

До цих початкових зауважень, досить чітко викладених у судовій справі Франковіч, слід додати інший принцип, який, може здатися, приховано випливає з мотивації Суду ЄС, проте його сформульовано пізніше: право на відшкодування існує не­залежно від типу державного органу, який звинувачують у пра­вопорушенні, і незалежно від того, йдеться про законодавчу вла­ду чи судовий орган. Таке тлумачення, яке могло здатися очеви­дним з погляду класичних норм міжнародного публічного права у світлі рішень Суду ЄС, зокрема щодо засвідчення факту пра-

Право та інституції Європейського Союзу

вопорушення, протистоїть насправді конституційній традиції більшості держав-членів, яка унеможливлює сумніви щодо від­повідальності через законодавчі акти чи юридичні рішення, і яка, в разі визнання можливості такої відповідальності, ставить її в умови крайніх обмежень.

Національні судові органи, що зіткнулися з цими пробле­мами, намагалися розв'язати їх різними шляхами: або перемі­щуючи центр ваги звинувачення, або визнаючи відповідальність за державою, або ж використовуючи потенційні можливості на­ціонального права в сфері відповідальності. Врешті-решт, через низку преюдиціальних посилань звернулися прямо до Суду ЄС, який визнав вплив вимог права ЄС на автономію національних режимів відповідальності. Зокрема, наприклад, Суд ЄС зовсім не вагався, визнаючи, що принцип права на відшкодування в разі порушення права ЄС є законним для будь-якого випадку пору­шення права ЄС з боку держави-члена чи будь-якого органу держави-члена, чиї дії чи приховування доходів засвідчують правопорушення.

Таке рішення має бути обов'язковим для виконання ще й для того, щоб принцип однаковості застосування права ЄС не залежав від внутрішніх правил розподілу компетенцій між національними конституційними органами. З цього випливає, що обставина, за якої правопорушення з погляду внутрішніх норм є провиною національ­ного законодавця, не спричинює перегляду вимоги щодо захисту прав приватних осіб, гарантованих правом ЄС, і в цьому випадку -права на отримання через національні судові органи відшкодування збитків, завданих вищезгаданим порушенням.

Таке ж міркування зумовлює визнання, що держава-член як така залишається відповідальною за відшкодування збитків, за­вданих внаслідок порушення права ЄС, хто б не вчинив таке по­рушення, навіть якщо йдеться про автономний державний орган, і якою б не була інстанція, яка, згідно з національним зако­нодавством, має відшкодувати збитки. Отже, відшкодування може здійснювати державний орган чи/та сама держава альтер­нативним або сукупним (кумулятивним) методом, вибір якого залежить від процедурної автономії держав-членів.

Право Європейського Союзу

Отже, цілком очевидно, що принцип права на відшкоду­вання є прямим наслідком пріоритетності права ЄС. Ще треба визначити, за яких умов і за якими процедурами держав-членів треба притягувати до відповідальності.

Умови притягнення до відповідальності

Дії Суду ЄС можуть бути викладені так.

По-перше, Суд ЄС визнає, що питання існування та обсягу відповідальності держав-членів за збитки, заподіяні внаслідок порушення своїх зобов'язань перед ЄС, є питанням тлумачення договорів, яке ніби змінює його компетенцію. За браку чітких положень він на підставі своєї місії, наданої йому статтею 220 Договору про ЄСпв, має уточнити обсяг і межі права на відшко­дування згідно з загальноприйнятими методами тлумачення, по­силаючись, зокрема, на загальні принципи правової системи ЄС і в деяких випадках - на спільні загальні принципи правових сис­тем держав-членів.

Отже, йдеться про те, що Суд ЄС повинен враховувати принципи, властиві правопорядку ЄС, зокрема стосовно ефек­тивної дії норм права ЄС та дієвого й однакового правового за­хисту підсудних. Але коли йдеться про позаконтрактову відпові­дальність самого Співтовариства, то, на думку Суду ЄС, така ціль має поєднуватися з потребою забезпечувати певну струк­турну відповідність між вимогами, яких зобов'язані дотриму­ватися національні правові системи в сфері відповідальності, та прийнятими рішеннями.

Зокрема, в тих сферах, де держави-члени мають певну сво­боду в оцінюванні, притягнення їх до відповідальності не може відрізнятися від того, як це відбувається стосовно інституцій ЄС. З цього випливає, що в таких випадках право на відшкодування визнається лише тоді, коли порушена правова норма була спря­мована на передання прав приватним особам, коли існує прямий причиновий зв'язок між початковим фактом і шкодою та коли порушення явне. Для виконання останньої умови вирішальним критерієм має бути явне і серйозне невизнання державою-чле­ном чи інституцією меж свого права на оцінювання.

148 Право та інституції Європейського Союзу

Оцінювання цієї умови, яку, звичайно, має здійснити Суд ЄС, слід робити з урахуванням ступеня ясності й чіткості порушеної норми, обсягу наданої нормою свободи оцінювання, наявності на­міру в порушенні, пробачного чи непробачного характеру випад­кової правової помилки, позиції інституцій ЄС, можливого прийн­яття Судом ЄС рішення про незаконність цього вчинку. Заборо­няючи собі підміняти власною оцінку національних судових орга­нів, Суд ЄС, однак, встановлює жорсткі рамки для оцінювання, яких повинні дотримуватися останні, або через уточнення критері­їв, що дозволяють встановити явне порушення, або через власне втручання в процес оцінювання. Загалом явне порушення розгля­дається як провина, яку свідомо вчинили національні органи вла­ди, зокрема за умови, коли європейський суддя вже мав нагоду засудити подібну поведінку або в рамках попередньо встановле­ного факту порушення, або через преюдиціальне посилання, або ж на підставі чітко визначеної судової практики.

Суд ЄС вніс багато уточнень щодо особливого випадку по­рушення права ЄС внаслідок неімплементації або поганої імпле­ментації директиви. Передусім неімплементування директиви в належний термін вже саме по собі є порушенням, що автоматич­но зумовлює відповідальність держави. На відміну від цього, якщо порушення спричинене імплементацією, що не відповідає положенням директиви, то в такому разі націона-льний суддя, не забуваючи про визначені для національних ор-ганів влади межі, в яких може здійснюватися оцінювання, має встановити факт яв­ного і серйозного порушення, за яке державу можуть притягнути до відповідальності в рамках права ЄС. Звичайно, ці встановлені для національних органів влади межі оцінювання не розгля­даються як дискреційні повноваження чи компетенції, пов'язані у внутрішньому праві з кожною із заці-кавлених інституцій, а оцінюються як простір для маневру, встановлений правом ЄС для держави-члена. Суд ЄС вважає, що в деяких випадках, коли є в його розпорядженні всі потрібні елементи, він має право са­мостійно вказувати національному судді, чи можна порушення кваліфікувати як явне, тобто таке, що призводить до відповіда-

 

Право Європейського Союзу

льності держави. Але найчастіше він обмежується посиланням на процедурну автономію національного судді, хоча таке рі­шення може здатися спірним, зокрема тоді, коли національний судовий орган надсилає до Суду ЄС запит про те, чи можна це порушення права ЄС розглядати як явне.

Межі національної процедурної автономії

У своєму рішенні за справою Франковіча Суд ЄС, подібно до рішень, прийнятих щодо повернення незаконно отриманих сум, уточнив, що види відповідальності, з одного боку, мають бути не менш сприятливими, ніж застосовні до подібних рекла­мацій у внутрішньому праві, і, з іншого боку, не повинні прак­тично унеможливлювати чи надзвичайно ускладнювати процес відшкодування.

Однак запровадження цих вимог у сферу відповідальності державної влади виявилося дуже складним, зважаючи на наяв­ний національний партикуляризм щодо режиму відповідальнос­ті. Насамперед деякі встановлені національним правом обме­ження одразу були визнані неприйнятними, оскільки могли уне­можливити чи ускладнити застосування права на відшкодування.

Провадячи далі, Суд ЄС визнав, що відшкодування не може залежати від вимогливості навмисного заподіяння шкоди чи сер­йозної недбалості, що відрізняється від явного порушення права ЄС. Однак, оскільки йдеться про розмір відшкодування, Суд уточнює для національних судових органів, що відшкодування має бути відповідним та ефективним, не обмеженим, вра­ховуючи в прийнятних межах вимогу жертви і не вилучаючи до­помоги на відшкодування "повчальних збитків", якщо така про­цедура є в рамках внутрішнього права. Однак Суд ЄС визнав, що в разі відповідальності за неімплементацію директиви адек­ватним відшкодуванням могло б слугувати зворотне законне й повне вжиття заходів задля виконання директиви. Суд ЄС зробив також численні уточнення щодо причинового зв'язку між пору­шенням права ЄС і заподіяною шкодою, цілком визнаючи, що визначення пом'якшувальних обставин належить до компетенції національних судових органів. І насамкінець Суд ЄС нагадує, що

150 _______ Право та інституції Європейського Союзу __________

відшкодування збитків не потребує попереднього засвідчення факту порушення на підставі статті 226 Договору про ЄСпв і не може обмежуватися періодом, що настає після юридичного за­свідчення порушення.

Отже, з цієї судової практики чітко випливає, що Суд ЄС мав намір обмежити ризик перекосів судового захисту суб'єктів права ЄС шляхом безпрецедентного встановлення умов відпові­дальності. З метою забезпечення ефективного й відповідного відшкодування збитків, заподіяних суб'єктам права ЄС, принцип "судової субсидіарності", що наголошує на процедурній автоно­мії національних судочинств, поєднується з цілковитою юриди­чною продуктивністю зобов'язання щодо лояльної співпраці, висловленій у статті 10 Договору про ЄСпв.

Наслідки підсудності

Градація підсудності

Класичний аналіз дії права ЄС у внутрішніх правопорядках держав-членів, який досить широко застосовується як у судовій практиці, так і в доктринальних ученнях, ґрунтується на summa divisio, що протиставляє норми прямої дії тим, що такої не ма­ють. Така манихеїстська думка про правопорядок ЄС, що оцінює пряму дію як головну, а може, й виняткову відмінність наслідків права ЄС у внутрішніх правових системах, відповідає без­заперечно історичному моменту судового будівництва ЄС в тому розумінні, що вона сприяла усвідомленню ступеня проникнення народженого договорами права у внутрішній правопорядок дер­жав-членів.

Не спростовуючи дидактичної функції цього критерію, яка уможливила безпосередність юридичної умови суб'єктів право­порядку ЄС і відповідне надання національними судовими орга­нами Суду ЄС статусу загального права, зауважимо, що недавнє судочинство Суду ЄС та національних судів вочевидь веде до взаємозалежності (релятивізації) між нормами, що мають пряму дію, та нормами, що її не мають.

 

Право Європейського Союзу

Саме такий підхід дозволив визнати: на противагу дихото­мічному поділу, що протиставляє пряму дію браку прямої дії і веде до надмірно спрощеного бачення реальності, яка насправді є складнішою, слід віддати перевагу іншій, гнучкішій, думці, що ґрунтується на градуйованому плюралізмі ситуації залежно від різних типів можливої дії правових норм ЄС.

Іншими словами, треба починати розбудову/реконструкцію дії права ЄС, враховуючи як слід різноманітність форм підсуд­ності, автономної продуктивності обов'язкової дії права ЄС не­залежно від його прямої дії в традиційному значенні цього сло­ва, а також перегляд взаємозв'язку між прямою дією та верхо­венством. Коротше кажучи, не порушуючи питання про об'єд­нання правового доробку щодо понять "пряма дія/верховенство", видається, що розвиток зв'язків між правом ЄС і національним правом засвідчує розрив між двома ключовими концепціями прямої дії та верховенства й веде в результаті до структуризації дії права ЄС навколо поняття підсудності (в значенні того, що підлягає розгляду), що розуміється як здатність національного судді забезпечити ефективність дії права ЄС і ефективність су­дового захисту його суб'єктів.

Саме в залежності від останнього параметра може бути вста­новлена не бінарна відмінність, а прогресивна градація між міні­мальною підсудністю та посиленою, яка здається доречнішою для врахування реалій судочинства, аніж традиційне протистав­лення, ґрунтоване на суто змінюваному понятті прямої дії. 2.2.7. Мінімальна підсудність

Підсудність відповідного тлумачення

Принцип, згідно з яким національний суддя має тлумачити чинне національне законодавство так, щоб забезпечити ефектив­не застосування правових норм ЄС, був конкретизований перед­усім у контексті застосування директив. Суд ЄС встановив, що національним судовим органам слід тлумачити своє національне право у світлі букви й кінцевої мети директиви. Таке рішення чітко ґрунтується на двох ключових ідеях:

Право та інституції Європейського Союзу

- з одного боку, на презумпції того, що відповідна дер-жава-член має намір повністю виконати директиву від­повідно до зобов'язань, покладених на національні ор­гани влади статтею 249 Договору про ЄСпв та субсидіар-но - статтею 10 Договору про ЄСпв; • з іншого боку, враховуючи те, що примусова дія права ЄС, яка ще раз визначена статтею 249 Договору про ЄСпв та статтею 10 Договору про ЄСпв, зобов'язує та­кож національні судові органи в рамках своїх компетен-цій тлумачити внутрішнє право так, щоб забезпечити ко­рисну дію правової норми ЄС. Ці вимоги, невідокремні від верховенства права ЄС, сто­суються всіх правових норм ЄС, і не лише щодо майбутнього національного законодавства, а й попереднього; вони не зале­жать від його можливої прямої дії в спорах, які розглядає на­ціональний суддя: наприклад, Суд ЄС запровадив такий же принцип у разі горизонтального спору, коли судяться дві приват­ні особи, тобто у випадку, коли, з урахуванням своєї судової практики, що вилучає пряму горизонтальну дію директиви, від­сторонюється визнання істинної прямої дії.

Крім того, за національними судовими органами закріп­люється обов'язок відповідно тлумачити національне право, не посилаючись на можливу пряму дію певного правового поло­ження ЄС. Механізм відповідного тлумачення може, наприклад, призвести до віддання переваги тлумаченню національного пра­ва, враховуючи цілі директиви ЄС, яка уповноважує формулю­вати офіційні визначення. Також цей механізм зобов'язує на­ціональні судові органи тлумачити внутрішнє право в контексті предмета й цілі директиви ЄС. Він також забезпечує підсудному мінімальну гарантію у випадках, коли підсудність не може до­зволити йому скористатися перевагами, на які він може сподіва­тися внаслідок ефективного застосування директиви ЄС.

Однак гра підсудністю відповідного тлумачення має головне обмеження: на підставі основних правових принципів, і зокрема принципу законності правопорушення та покарання, національ­ний суддя не може вдатися до застосування національного права,

 

Право Європейського Союзу

що відповідає положенням директиви, якщо наслідком такого тлумачення є введення або посилення санкцій, зокрема криміна­льних, що можуть бути застосованими до порушників положень неімплементованої у внутрішнє законодавство директиви.

Насамкінець відзначимо, що підсудність відповідного тлума­чення може призвести також до оригінальної форми тлумачення конституції у контексті директив ЄС: наприклад, французька Дер­жавна рада узаконила обов'язок для прем'єр-міністра делегалізу-вати закон, який не відповідає праву ЄС, тоді як, взагалі-то, стаття 37, частина 2 Конституції визнає за прем'єр-міністром дискре­ційне повноваження на скликання Конституційної ради задля по­ниження статусу закону, що втручається в регламентаційну сферу. Той факт, що така вимога ґрунтується на інших, невідок-ремних від ієрархії нормах і обов'язку національних органів влади забез­печувати застосування права ЄС, чудово ілюструє зв'язок між тлумаченням Конституції та верховенством права ЄС. Виняткова підсудність

Обов'язок забезпечувати пріоритетність права ЄС, тобто усувати будь-яку колізійну національну норму, повинен дотри­муватися, як ми це побачили раніше, за будь-яких умов, неза­лежно від можливої прямої дії відповідної правової норми ЄС. Ще раз уточнімо, що саме принцип верховенства зобов'язує на­ціональні судові органи забезпечувати повну дію права ЄС, не застосовуючи, на власний розсуд, будь-яке суперечливе поло­ження національного законодавства.