Управлінські та регуляційні комітети

Ми вже бачили, що з розвитком спільної політики Співтова­риства у нових сферах, зокрема в сільському господарстві, Рада делегувала Комісії суттєві законодавчі повноваження. Відповід­но до договорів Комісія не підпорядкована Раді, а отже, якби це делегування набуло форми, що уповноважує Комісію діяти неза­лежно, воно усунуло б повністю такі питання з-під контролю Ради. Далі, оскільки ці повноваження були б передані Комісії (за її ж пропозицією) Радою, вважається, що Комісія може бути по­збавлена тільки таких повноважень так само, тобто за власної ініціативи. Уряди-члени бажали уникнути цих наслідків делегу­вання, які могли виявитися невигідними. Крім того, зокрема в сільськогосподарській галузі, було особливо бажано, щоб здійс­нення спільної політики відбувалось за ретельної консультації з урядами держав-членів. Систему управлінських комітетів ви­найшли для досягнення цих цілей.

Процедуру управлінського комітету започатковано Інструк­цією 19 в 1962 році. Стаття 25 цієї Інструкції зумовила створення комітету управління зерновою продукцією, що складався із представників держав-членів, очолював якого представник Ко­місії. Подібні управлінські комітети відтоді були засновані для кожної з головних категорій сільськогосподарської продукції. Голова такого комітету є посадовцем Комісії, звичайно, завіду­вачем відділу стосовно виробів, з якими має справу комітет. Го­лова не має права голосу. Процедура передбачає, що Комісія по­дає проект виконавських заходів відповідному управлінському комітетові для його висновку. Комітет застосовує систему голо­сування простою більшістю, що використовується в Раді. Висно-

Право та інституції Європейського Союзу

Інституції Європейського Союзу

 

вок комітету управління є необов'язковим для Комісії. Комісія може змінювати свій проект з урахуванням висновку або твердо дотримувати своєї первинної пропозиції. У будь-якому разі рі­шення Комісії після подання на розгляд (представлення) її про­позиції управлінському комітетові матиме пряму силу закону. Але якщо є конфлікт між поданням Комісії та висновком комі­тету і якщо за нього проголосувала кваліфікована більшість, що становить 62 голоси, питання передають на розгляд Раді, яка має протягом одного місяця повністю змінити рішення Комісії. Як­що, з іншого боку, проект Комісії ухвалений для комітету або якщо комітет опозиційно налаштований стосовно нього, але не може зібрати кваліфікованої більшості, чи якщо комітет не змо­же відповідати на запит про висновок, рішення Комісії не підля­гає оскарженню в Раді.

Загалом погоджено, що процедура комітету управління на практиці дієва. У 1989 році в результаті 318 засідань комітетів управління 1449 висновків були позитивними, жодного висновку не було зроблено в 133 випадках і негативний висновок - тільки в одному випадку. Це є типовою ситуацією, що свідчить про ступінь співробітництва та взаємної довіри, зумовлений цією процедурою, між Комісією і державами-членами. Коли Комісія не погоджується з висновком комітету, зробленим кваліфікова­ною більшістю, що трапляється рідко, процедура спрацьовує як сигнальний механізм і наголошує на серйозній проблемі, котру ефективно розв'язати можуть тільки держави-члени, які діють через Раду. Первинний намір полягав у тому, що до цієї проце­дури треба було вдаватися протягом перехідного періоду роз­витку Співтовариства, проте через її успіх це було навмисно про­довжено на невизначений термін.

Ще одне вдосконалення подібної процедури було застосова­не до іншої, ніж сільськогосподарська, сфери діяльності Співто­вариства, в результаті чого були засновані комітети урядових представників для допомоги у виконанні спільного митного та­рифу й у зв'язку з контролем за стандартами, що стосуються продовольства та здоров'я тварин. Ці останні комітети, поки во­ни є наслідками процедури комітету управління, звичайно, відрі-

зняються від так званих у вузькому значенні слова управлінсь­ких комітетів і належать до регуляційних. Саме тому повнова­ження комітетів, делеговані Радою до Комісії, обмеженіші. Про­позиція Комісії має безпосередній обов'язковий характер, лише якщо її схвалив комітет. Якщо комітет не схвалює пропозиції висновком, досягнутим кваліфікованою більшістю, або якщо жодного висновку не ухвалено через нездатність комітету досяг­ти кваліфікованої більшості, то Комісія повинна передати свою пропозицію до Ради для схвалення шляхом голосування кваліфі­кованою більшістю. Кінцевим підсумком цієї процедури, однак, є те, що якщо Рада в такому випадку зазнала невдачі в ухваленні рішення протягом трьох місяців, то тоді Комісія може сама при­ймати запропоновані заходи і вони в такий спосіб набудуть чин­ності закону. У жаргоні Співтовариства ця процедура відома як процедура "павутиння" або "нескінченної стрічки". Процедура комітету управління також увійшла в механізм управління стру­ктурними фондами, зокрема в такий, як Європейський регіона­льний фонд розвитку.

Структурну обґрунтованість процедур комітетного управління та правотворчості піддали сумніву в минулому. Ускладненням питання є невизначеність договірних положень, що стосуються делегування повноважень Ради Комісії. Стаття 211 Договору про ЄСпв у своєму кінцевому положенні зазначає, що Комісія повинна використовувати надані їй Радою повноваження для виконання правил, встановлених останньою. Це було аргументовано тим, що сила цього положення має давати Раді змогу радити Комісії щодо повноважень, які є досить подібними до її власних. У такий спо­сіб, згідно зі статтею 37 (2) Договору про ЄСпв, Рада має повно­важення ухвалювати постанови для здійснення спільної сільсько­господарської політики; якщо Рада має намір делегувати ці повно­важення Комісії, вона може зробити так тільки цілком, а не умов­но. При запровадженні процедури комітету управління в делего­вані повноваження її (процедуру) запропоновано тому, що Рада вдається до забороненої заміни в повноваженнях Комісії ухвалю­вати рішення. Іншими словами, пропозиція полягає в тому, що процедура управлінського комітету залежить радше від політичної

Право та інституції Європейського Союзу

доцільності в межах Співтовариства, аніж від передбачених дого­вором конституційних повноважень.

Позиція, схвалена і Комісією, і Радою стосовно процедур ко­мітету управління, означає, що вона є цілком сумісною з дого­ворами. Позиції цих інституцій чітко відбила Комісія в своєму Другому загальному повідомленні щодо діяльності Співтовариств (1968). Тут зазначалося, що поки стаття 155 (тепер стаття 211) не перешкоджає Раді здійснювати свої виконавчі повноваження са­мостійно, зрозуміло, що будь-які з них Рада може лише делегува­ти Комісії. Крім того, Рада в будь-якому разі зобов'язана дотриму­ватися встановленого інституційного балансу Співтовариств.

5. Банківська система ЄС 5.1. Європейський інвестиційний банк

Європейський інвестиційний банк створено в 1958 році від­повідно до Договору про Європейське економічне співтова­риство. Туди входять держави-члени ЄС. Банк є юридичною особою і розташований у Люксембурзі.

Завдання Банку, закріплене в статті 267 Договору про ЄСпв, полягає в тому, щоб сприяти, за допомогою своїх власних ресурсів і доступу на ринок капіталу, збалансованому та стійко­му розвитку спільного ринку. Банк, що працює на некомерційній основі, уповноважений давати позики та гарантії для полегшен­ня фінансування трьох типів проектів у всіх секторах економіки:

1) проектів для розвитку найменш розвинутих регіонів Співтовариства;

2) проектів для модернізації або здійснення перетворень чи для розвитку нових дій, до яких закликає прогресивне господарювання спільного ринку;

3) проектів спільних інтересів окремих держав-членів.

У разі останніх двох типів проекту банківська допомога об­межена проектами, що мають такий розмір або природу, що во­ни не можуть повністю фінансуватися різними коштами, досту­пними в індивідуальному порядку державам-членам. У виконан-

 

Інституції Європейського Союзу

ні своїх завдань Банк допомагає фінансуванням інвестиційних програм спільно з допомогою структурних фондів і фінансових інструментів ЄС.

Організація, функції та повноваження Банку викладені док­ладно в окремому статуті, приєднаному до Договору ЄС. Банк був спочатку заснований з капіталом в 1 (один) млрд. європейських ва­лютних одиниць (ЕКЮ), погодженим державами-членами. Конт­роль за рахунками здійснює комітет трьох призначених Радою кері­вників, компетентних у сфері публічної бухгалтерії. Комітет конт­ролює порядок дій і ведення банківських книг відповідно до прин­ципів публічної бухгалтерії. В цьому допомагає орган внут-рішньої ревізії та міжнародний орган зовнішньої ревізії. Банк роз-ділений на сім секцій: адміністрація, дві секції, зайняті фінансу-ванням у межах Співтовариства, фінансування поза Співто-вариством, секції фінан­сів і скарбниці, досліджень і юридичних справ. Персонал Банку складається приблизно з 800 осіб. ЄШ не підлягає юрисдикції Пала­ти аудиторів, хоча останню може залучати Комісія в ході контролю за його фінансовою діяльністю.

Банк поповнює свої фонди насамперед завдяки позикам, розміщеним на світових ринках капіталу. Позики, надані ЄІБ, становили 26 млрд. 203 млн. ЕКЮ в 1997 році і 29 млрд. 526 млн. ЕКЮ в 1998, зокрема й 4 млрд. 410 млн. ЕКЮ в межах сис­теми співробітництва Співтовариства з державами-не членами.

Обов'язки та функції Європейського інвестиційного банку закріплені в декількох статтях Договору про ЄСпв. Вищезгадана стаття 267 особливо важлива: вона зобов'язує банк сприяти, на некомерційній основі, через надання позик і гарантій, збалансо­ваному та стійкому розвитку спільного ринку в інтересах Спів­товариства. Це означає практично те, що банк переважно має діяти як джерело інвестиційних фінансів для проектів, які спри­яють досягненню певних цілей ЄС. У такій ролі він є най­більшим постачальником фінансових позик ЄС. У 1998 році банк надав у позику на загальну суму 29,5 млрд. екю. Близько 90 відсотків від банківських позик призначаються для проектів у межах держав-членів, а решта - для проектів поза їх межами. В

Право та інституції Європейського Союзу

Інституції Європейського Союзу

 

другому випадку банк залучається переважно до операцій у Центральній і Східній Європі, середземноморських країнах і аф­риканських, карибських та тихоокеанських державах.

Стосовно позик у межах ЄС мали бути задоволені дві голов­ні умови для Європейського інвестиційного банку при розгляді питання про надання фінансів.

По-перше, проекти мають узгоджуватися з цілями політики, закріпленими в статті 267 Договору про ЄСпв, і з директивами про кредити від Ради керівників Банку. Ці цілі інтерпретуються досить широко, але принаймні один із таких критеріїв, звичайно, має бути дотриманий:

1. Проекти мають бути спрямовані на економічну й соціаль­ну єдність, сприяючи економічному розвиткові менш ус­пішних регіонів ЄС. Близько двох третин позик викорис­товується для регіональних цілей розвитку та допомоги найбіднішим регіонам ЄС. Ці фінанси використовуються насамперед для допомогти з комунікаціями й іншою ін­фраструктурою, виробничому сектору і стосовно витрати капіталу на енергетичне устаткування.

2. Проекти мають зумовлювати модернізацію й посилюва­ти конкурентність промисловості ЄС. За такого курсу особливу підтримку надають новаціям і розвиткові про­гресивної технології й інтеграції промисловості до євро­пейського рівня.

3. Проекти мають поширюватись на декілька держав-членів або на ЄС у цілому. У цьому сенсі пріоритет від­дається більшому розвитку транспорту й телезв'язку, а також енергетичним об'єктам ЄС. Політика ЄС стосовно довкілля також одержує велику підтримку: приблизно половина позик на потреби захисту навколишнього се­редовища зроблені для водного сектора (дренаж, оброб­лення й постачання) та на розв'язання інших проблем в рамках проекту, зокрема таких, як атмосферне забруд­нення, збитковий менеджмент, збереження грунту та мі­ське вдосконалення.

По-друге, проекти мають бути матеріально й технічно жит­тєздатними, а щодо позик слід гарантувати адекватну безпеку. Це тому, що хоча ЄІБ не є органом створення прибутку, він вод­ночас і не збитковий: не враховуючи певної специфіки і суворо обмежених обставин, позики банку не субсидують з бюджету ЄС, а мають фінансувати з його власного капіталу. Цей капітал виникає з двох джерел: виплат або членських внесків з капіталів державами-членами і позик на власне ім'я ЄІБ та під свій кредит - з ринку капіталу всередині та поза ЄС. З цих двох джерел по­зики є найпоширенішими, а позаяк ставки підняли, їх слід від­шкодувати з власних фінансових операцій банку, що, в свою чергу, вимагає відповідних кроків для самостійного захисту.

Головна привабливість для потенційних позичальників Єв­ропейського інвестиційного банку полягає в тому, що позики про­понують на досить конкурентних засадах. Вони є такими тому, що банк має перший клас оцінки міжнародного кредиту й, отже, са­мостійно здатний позичати за сприятливими нормами, а також тому, що банк не створює прибутку й здатний передати свої спри­ятливі норми. Інші переваги позик ЄІБ полягають у тому, що вони взагалі доступні за встановленими нормами відсотків, виплати можуть часто відстрочувати протягом перших двох або трьох ро­ків, і періоди виплат зазвичай середні на довгий термін (між п'ять­ма й дванадцятьма роками для індустріальних проектів та до два­дцяти років і більше для проектів інфраструктури).

Варто відзначити також дві інші особливості позичок Євро­пейського інвестиційного банку.

По-перше, банк, як правило, не надає позик на понад 50 відсот­ків від інвестиційної вартості проекту, якщо це не частина спе­ціальної програми. Позичальники повинні знайти додаткові дже­рела фінансування позики, враховуючи, що ЄІБ дуже часто працює на підставі фінансування проектів спільно з іншими банками.

По-друге, переважно банк має справи безпосередньо тільки з великими позиками - приблизно понад 10 мільйонів евро. Це, однак, не свідчить, що тільки великомасштабна інвестиція під­тримана, тому що насамперед через її глобальні позичкові пільги

Право та інституції Європейського Союзу

банк відкриває кредитні лінії до посередницьких установ - на кшталт регіональних агенцій розвитку і, простіше, національних банківських установ, яким дає гроші в менших сумах. Глобальні позики становлять близько 25 відсотків від загальної суми бан­ківської позики і спрямовані переважно до малих і середніх під­приємств. Адміністративна проблема з глобальними позиками полягає в тому, що посередницькі агенції, що діють на захист банку і передають повноваження для оцінювання заяв і ведення переговорів з потенційними позичальниками на основі критеріїв надання банківської позики, схильні іноді приймати свої рішен­ня відповідно до традиційних банківських критеріїв, не перей­маючись особливо цілями ЄС.

Крім вищеописаної діяльності, яку можна вважати стандарт­ною банківською діяльністю, вдаються й до деяких інших видів діяльності.

Зокрема, Комісія також позичає фонди на ринках капіталу у зв'язку з певною діяльністю Європейського співтовариства ву­гілля та сталі та Євратому. Комісія зупиняється на наданні пози­чок, і банк відповідає за фінансову оцінку й управління.

Деякі проекти можуть стосуватися і фінансової позики бан­ку, і надання допомоги ЄС. Коли є такі випадки, - зокрема пов'язані з Європейським регіональним фондом розвитку і Фон­дом єдності, - банк тісно співпрацює з іншими зацікавленими сторонами, особливо з Комісією, розробляючи відповідні фінан­сові заходи.

У грудні 1992 в Единбурзі Європейська Рада заклала основи для Європейського інвестиційного фонду, мета якого полягала в тому, щоб бути умовою позикових гарантій, щоб фінансувати проекти спільного європейського інтересу та проекти для під­тримки малих і середніх підприємств. До кінця 1998 Європейсь­кий інвестиційний фонд підписав гарантії, що привели в дію в цілому 2,6 мільярда екю, з яких майже 67 відсотків було призна­чено для проектів інфраструктури (переважно транс'європейські мережі) і 33 відсотки - для підтримки малих і середніх підпри­ємств. Погоджений капітал Фонду складається з трьох джерел:

Інституції Європейського Союзу

40 відсотків забезпечує Європейський інвестиційний банк, 30 відсотків - інші джерела ЄС (спрямовуються через Комісію), і 30 відсотків - суспільні та приватні банки.

Головні органи ухвалення рішень Європейського інвести­ційного банку такі:

Рада керівників ухвалює рішення стосовно погодження капі­талу банку та встановлює загальні напрямки його діяльності. Вона також відповідає за формальне призначення членів прав­ління директорів і управлінського комітету. До складу Ради ке­рівників входять по одному міністру держав-членів (зазвичай міністри фінансів), які збираються в середньому один раз на рік. Деякі головні рішення Ради треба ухвалювати одностайно, інші - більшістю членів, що становлять принаймні 45 відсотків від погодженого капіталу.

Правління директорів має загальні повноваження із забезпе­чення діяльності банку відповідно до вимог Договору про ЄСпв, статуту банку та прийнятих керівництвом директив. Конкрет­ніше, правління має виняткові повноваження ухвалювати рішен­ня стосовно позик і гарантій, збільшення фондів і встановлення норми відсотків. До складу правління директорів входить 26 членів, з яких 25 - від кожної держави-члена по одному та один представник Європейської Комісії. Правління директорів зазви­чай проводить засідання кожних чотири - шість тижнів.

Комітет управління керує щоденними діями, готує реко­мендації правлінню директорів і відповідає за виконання рішень директорів. Комітет - орган повного робочого тижня, до складу якого входить 9 членів - президент банку і 8 віце-президентів. Він засідає щотижня.

Допомагає цим органам в ухваленні рішень адміністрація Європейського інвестиційного банку. Вона поділяється на сім управлінь: загальна адміністрація; управління у Співтоваристві 1; управління у Співтоваристві 2; управління поза Співтоварист­вом; фінанси та скарбниця; дослідження і юридична служба. Є також технічна консультативна служба. Усього Європейський інвестиційний банк наймає на службу близько 850 службовців.

Право та інституції Європейського Союзу

Європейський інвестиційний банк є банком, а не органом розподілу позик. Це означає, що він повинен дотримуватися де­яких основних банківських принципів. Водночас, однак, він є інституцією Європейського Союзу, обтяженою сприянням у до­сягненні численних політичних цілей. Ці дві ролі - банкір і уста­нова ЄЄ - не завжди легко поєднувати.

Розмір позик Європейського інвестиційного банку маленький порівняно з сумарними операціями комерційних банків у державах-членах. Роль банку не можна, однак, недооцінювати. Справді, це найбільша міжнародна банківська установа на ринках капіталу і в межах ЄС, він є важливим джерелом фінансів для капіталоінвести-цій. Між 1994 і 1998 роками він підписав контракти для надання 105 мільярдів екю для проектів у державах-членах. У 1998 році Євро­пейський інвестиційний банк, самостійно фінансуючи в межах ЄС, допоміг підтримати в середньому 30 відсотків загальної вартості повних інвестицій, оцінених у 83 мільярди екю, що відповідає при­близно 5 відсоткам від сукупного встановленого формування капі­талу. Цей відсоток був природно набагато вищим у тих малозабез­печених країнах і регіонах, де банківські позики сконцентровані -Португалія, Греція, Іспанія, Ірландія та південна Італія.

Європейський інвестиційний банк таким чином діє як корис­не джерело середньо- і довгострокового фінансування проектів, зорієнтованих на ЄС. Він доповнює інші публічні та приватні консолідовані ресурси для сприяння інвестиційним проектам у сфері капіталу, для того щоб, у загальних термінах, допомагати економічному розвиткові й подальшій інтеграції в межах ЄС.

Згідно з Договором про запровадження Конституції для Єв­ропи, суб'єктом права є також такий дорадчий орган Союзу, як Європейський інвестиційний банк, членами якого є держави-члени. Завданням ЄІБ є, використовуючи ринок капіталу та власні ресурси, сприяти збалансованому та стабільному розвиткові внут­рішнього ринку в інтересах Союзу. На ці потреби банк, на непри­бутковій підставі, дає позики й забезпечує гарантії, що сприяють фінансуванню проектів в усіх секторах економіки, а саме:

а) проекти розвитку менш розвинених регіонів;

Інституції Європейського Союзу

б) проекти модернізації чи конверсії підприємств чи розвит­
ку нових видів діяльності, що постали внаслідок поступу
внутрішнього ринку, коли обсяг чи характер цих проектів
такий, що їх неможливо повністю профінансувати з різних
ресурсів, наявних в окремих державах-членах;

в) проекти спільного інтересу кількох держав-членів, коли
обсяг чи характер цих проектів такий, що їх неможливо
повністю профінансувати з різних ресурсів, наявних в
окремих державах-членах.

Виконуючи свої завдання, Банк сприяє фінансуванню інвес­тиційних програм спільно з допомогою Структурних фондів та інших фінансових інструментів Союзу.