Цілі і завдання правового закріплення державної економічної політики

З початку 90-х років минулого століття в Україні відбувається до­корінне реформування економічних відносин, викликане кризовими явищами, які поступово наростали в економіці колишнього Радянсько­го Союзу і майже всіх держав Східної Європи.

Протягом шести десятиліть, починаючи з кінця 20-х років, в умо­вах загальнодержавної власності на всі засоби виробництва, землю, природні ресурси складався господарський механізм, основою якого було централізоване директивне планування, пріоритетний розвиток га­лузей військово-виробничого комплексу, тощо.

Уже в 60-ті роки стало очевидним, що система господарювання, яка склалася, не відповідає потребам розвитку виробничих сил, що прояв­лялося в падінні темпів економічного зростання, несприйняття вироб­ництвом досягнень науково-технічного прогресу, низькому життєвому рівні населення.

Керівництво колишнього Радянського Союзу неодноразово нама­галося реформувати («вдосконалювати») господарські відносини та ор­ганізацію управління економікою. Найбільш відомими заходами в цій сфері була, наприклад, спроба встановити в 1957 році територіальну

систему керівництва господарством, на відміну від галузевої; реформа 1965 року, спрямована на поліпшення керівництва промисловістю, вдо­сконалення планування та посилення економічного стимулювання про­мислового виробництва; всебічний економічний експеримент 1984 року з розширення прав підприємств у плануванні та господарській діяль­ності тощо.

Проте всі ці спроби не дали відчутних результатів. Продовжувалося падіння темпів виробництва, «проїдалися» сировинні ресурси, що зму­сило керівництво колишнього СРСР змінити економічну політику. Але запропонований у 1985 році «курс прискорення» та програма докорінної перебудови економіки на практиці дуже негативно вплинули на стан народного господарства, поглибили кризу, ще більш знизили життєвий рівень населення. Та, незважаючи на явну неспроможність подолати кризові явища методами державного регулювання економіки, право-творча діяльність того періоду базувалася на недоторканності базисно­го закону «планомірного і пропорційного розвитку», як і раніше, ствер­джувалося, що, на відміну від анархії ринкової конкуренції, державне планування «виступає як спосіб функціонування економіки, механізм регулювання пропорцій... де суспільство має можливість узгодженого розподілу суспільної праці в різних сферах»¹. Хоча вже на той час деякі країни Східної Європи мали досвід позитивного впливу обмеженого при­ватного підприємництва та державної підтримки економічної конку­ренції на рівень розвитку виробничих сил. Так, наприклад, в Угорщині під час економічної реформи 1966—1967 років були визнані недоліки ди­рективного планування і вжиті заходи щодо стимулювання конкуренції міждержавними підприємствами.

Усвідомлюючи багаторічний негативний досвід реформування гос­подарських відносин у межах незмінного економічного базису — моно­полії загальнодержавної власності на засоби виробництва, наше су­спільство дійшло висновку про необхідність зміни соціально-еко­номічної орієнтації.

На основі Декларації «Про державний суверенітет України»² Верхов­ною Радою 3 серпня 1990 року був прийнятий Закон «Про економічну самостійність Української РСР»³, який встановив, що економічна са­мостійність Української РСР базується на принципах різноманітності і рівноправності форм власності та їх державному захисті; децентралізації власності і роздержавленої економіки; повній господарській самостій­ності і свободі підприємництва всіх юридичних і фізичних осіб у межах законів Української РСР тощо.

¹ Политическая зкономика социализма — теоритическая основа зкономи-
ческой политики КПСС// Под. ред. Л. Й. Абалкина. - М., 1986. - С. 179.

² Відомості Верховної Ради України. - 1990. - № 31. - Ст. 429.

³ Там само. - № 34. - Ст. 499.

На основі Постанови Верховної Ради Української РСР від 3 серпня 1990 року «Про реалізацію Закону «Про економічну самостійність Укра­їнської РСР»¹ протягом наступних років були прийняті законодавчі акти, які створили правові засади становлення ринкової економіки в нашій державі. Остаточно перехід від командно-адміністративних ме­тодів управління народним господарством до ринкової економіки був закріплений Конституцією України.

Світовий досвід економічного розвитку свідчить, що відмінність між суспільними устроями полягає передусім у ступені впливу держави на цей розвиток, який залежить від форм власності. Якщо держава зовсім не втручається в економіку, основи якої становить приватна власність, то це модель класичного (дикого) капіталізму.

У XX столітті державний вплив на господарську діяльність стає за­гальним. Нині немає жодної держави, яка б стояла осторонь від розв'язання економічних питань². Але повне втручання держави в еко­номіку, в усі її інфраструктури, характерне для тоталітарної системи, державного соціалізму, виявилось неспроможним сприяти її розвитку, як це було в Радянському Союзі.

За часткового втручання держави в економіку — в деякі сфери більше (скажімо, в економічну та соціальну інфраструктуру), в деякі — менше (виробничу і фінансово-кредитну) — маємо змішану економіку, в якій усі форми власності рівноправні і рівноцінні. Це є напрямом рин­кової системи господарювання. В ній цілеспрямований вплив держави на господарські відносини здійснюються шляхом видання нормативно-правових актів та організації діяльності державних органів, що вплива­ють на ці відносини переважно економічними методами. Згідно зі ст. 8 Господарського кодексу України, безпосередня участь держави, її ор­ганів та органів місцевого самоврядування в господарській діяльності може мати місце лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законодавством.

Конституція України визначає права кожного громадянина во­лодіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, здійснювати підприємницьку діяльність, не заборонену законом. Держава забезпе­чує захист цих прав, прав конкуренції в підприємницькій діяльності. Але нею не допускається зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції й недобросовісна конку­ренція. Держава здійснює контроль за якістю продукції, робіт і послуг, за тим, щоб використання громадянами власності не зашкоджувало правам і свободам інших громадян, інтересам суспільства (статті 41,42 Конституції). Отже, державна регламентація господарської діяльності

¹ Відомості Верховної Ради України. - 1990. - № 34. - Ст. 500.

² Мамутов В. К., Чувпило О. О. Господарче право зарубіжних країн. - К.,
1996. - С. 43.

в умовах переходу до ринкової економіки виходить з принципів, з од­ного боку, невтручання державних органів безпосередньо в діяльність суб'єктів господарювання, крім випадків, передбачених законодавст­вом, а з другого боку, з того, що держава не може стояти осторонь ор­ганізації, упорядкування господарської діяльності і контролю за нею. Теоретичні розробки видатних економістів і практика функціонування ринкової економіки в розвинутих країнах світу стверджує цю тезу¹.

Відповідно до теорії організацій соціальних систем, як зазначається в літературі², державний вплив на економічні процеси, обсяг та напря­мок цього впливу залежить від багатьох факторів економічного, політич­ного, соціально-психологічного та іншого характеру. Інакше кажучи, підтримання економічної системи в найефективнішому стані передба­чає гнучкі способи впливу держави на економічні процеси.

Права державних органів та органів місцевого самоврядування щодо здійснення контролю за діяльністю суб'єктів господарювання полягають у тому, що у своїх відносинах із суб'єктами господарювання в умовах рин­ку впливають на їхні інтереси через податкові і фінансово-кредитні ва­желі, правила ціноутворення, цільові дотації, розміри економічних санкцій; державне майно і систему резервів, ліцензій, лізингу, соціальні, екологічні та інші норми і нормативи; науково-технічні та інші загально­державні і регіональні програми; договори про виконання робіт і поста-вокдля державних потреб.

Держава забезпечує суб'єктам господарювання (незалежно від форм власності) однакові правові й економічні умови здійснення їх діяльності; сприяє розвитку ринку, здійснює його регулювання, використовуючи еко­номічні закони і стимули; реалізує антимонопольні заходи; забезпечує пільгові умови підприємствам, які застосовують прогресивні технології, створюють нові робочі місця; стимулює розвиток малих підприємств.

Отже, в період переходу до ринкової економіки державна регламен­тація господарської діяльності має сприяти становленню саморегулю­ючих факторів, притаманних їй, створенню законодавчого середовища для ринкового суспільства.

Необхідність державного впливу на господарську діяльність визна­чається низкою вимог охорони публічних інтересів. Це, зокрема, забез­печення державних та суспільних потреб, пріоритетів в економічному і соціальному розвитку; формування державного бюджету; захист навко­лишнього середовища і користування природними ресурсами; забезпе­чення оборони країни; реалізація свободи підприємництва і конкуренції,

Але як серед економістів, так і серед правників визначилися дві течії: з од­ного боку — прихильники регульованого ринку (представники господарсько-правової концепції, а з другого — так звані неоліберали — ідеологи повернен­ня до економіки часів Адама Сміта, які заперечують необхідність втручання Держави в господарську діяльність підприємницьких структур і підприємців).

Кубко Е. Наука не втручатися // Урядовий кур'єр. - 1998. - 7 лютого.

захисту від монополізму; дотримання правопорядку як у внутрішній гос­подарській діяльності, так і при здійсненні зовнішньоекономічних зв'язків та іноземного інвестування.

З точки зору змісту державного впливу на сферу господарювання він може поширюватись на створення і ліквідацію суб'єктів господарюван­ня, прогнозування та планування економічного і соціального розвит­ку, регламентації господарської діяльності та контролю за нею.

При переході від державного директивного управління економікою до ринкового на зміну директивним методам планування приходять індикативні. Роль держави змінюється. Вона тепер має виступати коор­динатором і посередником, що регулює розвиток ринку. Таке регулю­вання повинно забезпечувати можливість запобігати перекошуванням у розвитку народного господарства.

Усе це пояснюється тим, що ринок, як образно зазначається в літе­ратурі, не все може (наприклад, він не може регулювати ціни природних монополістів). Глибокі структурні зміни економіки, розв'язання цілої низки глобальних проблем можливі не на основі ринкових стимулів, а лише за допомогою державного програмування. Це, по-перше. А по-дру­ге, багато що ринок робить погано. Зокрема, він погано розв'язує соці­альні проблеми (скрізь у світі держава вирішує питання перерозподілу багатства і зменшення ступеня нерівності), а також проблеми розвитку невиробничої сфери. Тому скрізь застосовують вмонтовані регулятори, що коригують дію ринку. Ніде у світі не існує ринкової саморегуляції в чистому вигляді, навіть у такій лібералізованій країні, як США¹.

Конкретні форми регулятивної діяльності держави пов'язані з пра­вовими формами, тобто з правотворчою, правоохоронною, правозасто-совною діяльністю. Використання тих чи інших форм обумовлено ха­рактером завдань, конкретною ситуацією, а також іншими обставина­ми, що складаються в народному господарстві.

§ 2. Прогнозування та планування економічного і соціального розвитку

Перехід від командно-адміністративної системи до ринкової означає відмову від директивного планування, від плану-закону і застосування індикативного планування.

У нашому народному господарстві, зазначалося в пресі того часу, виробляється і споживається понад 25 млн продуктів. Для цієї кількості виробів необхідна інформація обчислюється мільярдами одиниць. Нерідко думають, що відмова від директивного планування рівнознач-

¹ Чорняк В. Як здолати перехідний період // Голос України. —1995. — 22 березня. 20

на відмові від централізованого управління економікою. Це зовсім не так. Адже саме директивність призвела до того, що центр все більше втрачав контроль за соціально-економічним розвитком країни. Спочат­ку план розроблявся «від досягнутого», тобто підганявся під тенденції, що складались, а потім, в кінці планового періоду, здійснювалася нова підгонка — під досягнуте.

Не дивно, що за таких умов було досягнуто багато такого, про що ми не думали, не гадали: неухильне падіння темпів приросту національ­ного доходу, небувале зростання запасів і незавершеного будівництва, збільшення робочих місць, на яких нікому працювати, і т. д.

Таким чином, страшно не відмовлятися від директивного плануван­ня, а зволікати з його заміною економічними методами управління на­родним господарством¹.

Під індикативним плануванням, згідно з концепцією переходу Укра­їни до ринкової економіки², розуміють систему необов'язкових для суб'єктів ринкових відносин рекомендацій, а також скоординованих і взаємопов'язаних засобів побічного (непрямого) впливу на суб'єктів гос­подарювання та розробку програм економічного і соціального розвитку.

Основними принципами індикативного планування є: поєднання аналітичних і прогнозних методів для вивчення соціально-економічних процесів, визначення конкретних об'єктів державного впливу; широ­ке інформування суб'єктів ринкових відносин про певні перспективи і прогнози соціально-економічного розвитку для забезпечення їх не­обхідною орієнтацією при виборі особистих господарських рішень, за­стосування переважно непрямих (побічних) регуляторів та нормативів, не обов'язкових для суб'єктів ринкових відносин, реалізація прямого впливу на соціально-економічні процеси переважно через засоби дер­жавного бюджету.

Регулюючий вплив планів і програм в умовах переходу до ринку за­безпечується за рахунок доведення до підприємств усіх форм власності лімітів земле-, водо-, лісокористування, нормативів плати за природні ресурси, орендної плати за землю, земельного податку, нормативів штрафів за забруднення навколишнього середовища та нераціональне використання природних ресурсів.

Своєму впливу на господарську діяльність держава надає силу пра­вового акта. Прикладом може бути Закон від 23 березня 2000 року «Про Державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України»³, який вперше за роки незалежності

¹ Медведев П., Мит Й. Нас унижающий обман // Московские новости. —
!987. - 22 ноября.

² Схвалена в основному Верховною Радою Української РСР 1 листопада
1990 року.

³ Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 25. - Ст. 195.

нашої держави на законодавчому рівні визначив правові, економічні й організаційні принципи системи прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку України, окремих галузей еко­номіки та окремих адміністративно-територіальних одиниць як складо­вої частини загальної системи державного регулювання економічного і соціального розвитку держави.

Господарський кодекс України також встановлює, що основними формами державного планування господарської діяльності є Державна програма економічного і соціального розвитку України, Державний бюджет та інші державні програми з питань економічного і соціально­го розвитку, порядок розробки, завдання та реалізація яких визначають­ся законом про державні програми (ст. 11). Програма економічного і соціального розвитку держави — це документ, в якому визначаються цілі та пріоритети такого розвитку, засоби та шляхи їх досягнення, фор­мується взаємоузгоджена і комплексна система заходів органів законо­давчої і виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, спрямо­ваних на ефективне розв'язання проблем економічного розвитку, досяг­нення стабільного економічного зростання, а також характеризуються очікувані зміни у стані економіки та соціальної сфери.

Державне прогнозування економічного і соціального розвитку, згідно із згаданим Законом, являє собою науково обгрунтоване перед­бачення напрямків розвитку країни, окремих галузей економіки або окремих адміністративно-територіальних одиниць, можливого стану економіки та соціальної сфери в майбутньому, а також альтернативних шляхів і строків досягнення параметрів економічного і соціального роз­витку. Прогноз економічного і соціального розвитку є засобом обгрун­тування вибору тієї чи іншої стратегії та прийняття конкретних рішень органами законодавчої та виконавчої влади, органами місцевого само­врядування щодо регулювання соціально-економічних процесів.

Прогнозні і програмні документи розробляються на основі комп­лексного аналізу демографічної ситуації; стану використання природ­ного, виробничого, науково-технічного і трудового потенціалу, конку-рентноспроможності вітчизняної економіки, оцінки досягнутого рівня розвитку економіки і соціальної сфери і з врахуванням впливу зовнішніх політичних, економічних та інших факторів і очікуваних тенденцій зміни впливу цих факторів у перспективі.

Показники прогнозних і програмних документів є орієнтиром для розробки суб'єктами господарювання власних прогнозів, планів, бізнес-планів та інших документів.

Прогнози економічного і соціального розвитку розробляються на середньостроковий (п'ятирічний) і короткостроковий (однорічний) періоди, а державна програма — на короткостроковий період. При не­обхідності вони можуть розроблятися на триваліший період.

У прогнозах на середньостроковий і короткостроковий періоди ма- _кугь міститися: аналіз соціально-економічного розвитку країни за по­передній період (у середньостроковому прогнозі) або за минулий і по­точний роки (у короткостроковому) і характеристика головних проблем розвитку економіки і соціальної сфери; очікувані зміни зовнішньо­політичної і зовнішньоекономічної ситуації та їх вплив на економіку країни; оцінка впливу можливих засобів державної політики у прогноз­ному періоді на розвиток економіки і соціальної сфери; основні макро-економічні показники і баланси економічного і соціального розвитку, втому числі в розрізі галузей економіки, Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя.

Крім того, в прогнозі на середньостроковий період повинні бути визначеними цілі, пріоритети економічного і соціального розвитку, про­позиції про напрямки державної політики; прогноз кон'юнктури на внутрішніх і зовнішніх ринках стратегічно важливих видів товарів і по­слуг, а також висновок про тенденції розвитку економіки країни про­тягом цього періоду.

Прогноз економічного і соціального розвитку держави на середньо-строковий період використовується при розробленні проекту Програ­ми діяльності Кабінету Міністрів і публікується в газеті «Урядовий кур'єр».

У прогнозі на короткостроковий період, який розробляється щоріч­но на наступний рік, повинні бути відображені на основі аналізу соціально-економічного розвитку країни за минулий і поточний роки очікувані зміни зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної ситуації та їх вплив на економіку країни; основні макроекономічні та інші не­обхідні показники і баланси економічного та соціального розвитку, в тому числі в розрізі галузей економіки, Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя. Ці показники використовуються для розроблення Державної програми економічного і соціального роз­витку України та для оцінки надходжень і формування показників Дер­жавного бюджету України.

Державну програму економічного і соціального розвитку розробля­ють, як уже було зазначено, щорічно, взаємоузгоджуючи її з проектом Державного бюджету на відповідний рік. У ній конкретизуються захо­ди, передбачені в програмі діяльності Кабінету Міністрів, і завдання, визначені в щорічному посланні Президента до Верховної Ради про внутрішнє і зовнішнє становище країни. Ця програма має містити: аналіз соціально-економічного розвитку країни за минулий та поточ­ний роки і характеристику головних проблем розвитку економіки і соціальної сфери; вплив очікуваних змін зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної ситуації на економіку країни; цілі та пріорите­ти економічного і соціального розвитку в наступному році; системи за-

ходів щодо реалізації державної політики з визначення термінів вико­нання та виконавців; основні макроекономічні показники, обсяги капітальних вкладень, показники державного замовлення та інші не­обхідні показники і баланси економічного і соціального розвитку, в тому числі в розрізі галузей економіки, Автономної Республіки Крим, обла­стей, міст Києва та Севастополя; перелік державних цільових програм, що фінансуватимуться в наступному році за рахунок коштів Державного бюджету; показники розвитку державного сектора економіки, зокрема отримання та використання доходів від розпорядження державним май­ном, розвитку казенних підприємств.

Державна програма економічного і соціального розвитку України на наступний рік подається до Верховної Ради одночасно з проектом Дер­жавного бюджету на відповідний рік.

Як уже зазначено, в Державній програмі економічного і соціально­го розвитку на короткостроковий період має міститися і перелік держав­них цільових програм, які будуть фінансуватися в наступному році за рахунок коштів Державного бюджету.

Закон України від 18 березня 2004 року «Про державні цільові про­грами»¹ визначає поняття та види державних цільових програм. Держав­на цільова програма, за цим Законом, це комплекс взаємопов'язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв'язання найважливіших проб­лем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністратив­но-територіальних одиниць (здійснюється з використанням коштів Державного бюджету України) і узгоджені за строками виконання, скла­дом виконавців, ресурсним забезпеченням.

Загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля — це програми, які охоплюють усю територію держави або значну кількість її регіонів, мають довгостроковий період виконання і здійснюються цен­тральними та місцевими органами виконавчої влади.

Усі інші цільові програми мають на меті розв'язання окремих проб­лем розвитку економіки і суспільства, а також проблем розвитку окре­мих галузей економіки та адміністративно-територіальних одиниць, що потребують державної підтримки.

Метою розроблення державних цільових програм є сприяння реалізації державної політики на пріоритетних напрямках розвитку держави, забез­печення концентрації фінансових, матеріально-технічних, інших ресурсів, виробничого та науково-технічного потенціалу, а також координації діяль­ності центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій для розв'язання найважливіших проблем.

Державні цільові програми поділяються на: економічні, що спрямо­вані на розв'язання комплексних галузевих і міжгалузевих проблем ви-

¹ Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 25. - Ст. 352. 24

робництва, підвищення його ефективності та якісних характеристик, забезпечення ресурсозбереження, створення нових виробництв, розви­ток виробничої кооперації; наукові, метою яких є забезпечення вико­нання фундаментальних досліджень у галузі природничих, суспільних і технічних наук; науково-технічні, що розробляються для розв'язання найважливіших науково-технічних проблем, створення принципово нових технологій, засобів виробництва, матеріалів, іншої науковоємної та конкурентоспроможної продукції; соціальні, національно-куль­турні, екологічні, оборонні, правоохоронні.

Державні цільові програми можуть бути спрямовані на розв'язання інших проблем, у тому числі регіонального розвитку, що мають держав­не значення.