Вищих органів державної влади

Термін «парламент» походить від латинського слова рагіаге, що означає «говорити, розмовляти». Парламент — це вищий за­гальнонаціональний представницький орган держави. В усіх су­часних конституціях він визначений як носій законодавчої вла­ди¹. Однак слід зауважити, що іноді законодавча функція може належати не тільки парламенту, а й виборчому корпусу, який здійснює законодавчу функцію через референдум. Іноді цю функ­цію можуть здійснювати інші державні органи².

Сьогодні парламенти діють у понад 160 країнах світу. Окрім законодавчої, значне місце в діяльності парламенту по­сідають такі функції: представницька; установча; парламентсько­го контролю; бюджетно-фінансова; міжнародних зв'язків тощо. Кожна держава світу має свою назву парламенту — Верховна Рада в Україні (при цьому існує точка зору, відповідно до якої в умовах конституційного закріплення принципу розподілу влади вживати термін «верховна» щодо органу, який представляє одну із гілок державної влади, некоректно); Федеральні збори (Росія, Швейцарія); Конгрес (США); Генеральні кортеси (Іспанія); Кне-сет (Ізраїль); Всскитайські збори народних представників тощо³.

¹ Могунова М. Л. Парламенты зарубежных государств // Конституцион­ное прано зарубежных стран: Учебник для вузов / Пол ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лсіібо, Л. М. Энтина. - М: НОРМА. 2005. - С. 294.

* Рыжов В. Л., Страшун Б. А. Законодательная власть: парламент // Кон­ституционное (государственное) прано зарубежных стран: В 4 т.; Тома 1—2. Часть общая / Отв. ред. Б. А. Страшун. - М: БКК, 2000 - С. 446.

■' Погорімо В. Ф. Законодавча влада в Україні // Конституційне прано України / За ред. В. Ф. Поіорілка. - К.: Наукова думка, 2000. - С. 383.

 

Законодавча влада в Україні

Місце і роль парламенту в державному механізмі значною мірою зумовлені формою правління в державі. Виходячи з цьо-іо критерію, виділяють чотири моделі (види) парламентів:

1) парламенти країн з парламентською формою правління (гак звана Вестмінстерська модель: Великобританія, Австрія, І талія, Німеччина, Болгарія, Угорщина тощо). За цієї форми правління парламент відіграє вирішальну роль у формуванні уряду. Уряд відповідає перед парламентом. Але і діяльність пар­ламенту може бути достроково припинено через розпуск;

2) парламенти країн з президентською формою правління (США, Бразилія, Венесуела, Мексика тощо). Для таких країн характерний жорсткий розподіл влади. Відсутні: вотум недові­ри уряду, відповідальність уряду перед парламентом, інститут розпуску парламенту. За цієї форми правління законодавча вла­да часто послаблена та підпорядкована президенту;

3) парламенти країн зі змішаною формою правління (Фран­ція, Україна, Росія тощо). За цієї форми правління поєднуються елементи президентської і парламентської систем. Існує інсти­тут парламентської відповідальності уряду, а президенту нале­жить право розпуску та інші права щодо парламенту;

4) парламенти держав, де представницькі установи побудо­вані за так званим радянським зразком (КНР, КНДР, В'єтнам, Куба). Роль вищого законодавчого органу зводиться до схвален­ня прийнятих за його стінами політичних рішень.

У деяких державах роль парламентів принижується через від­ведення їм консультативної ролі (як правило, в мусульманських країнах, де існує абсолютна монархія: Бахрейн, Бруней, ОАЕ тощо)¹.

Парламент як юридична категорія тісно пов'язаний з термі­ном «парламентаризм». Під ним розуміють систему організації державної влади, для якої характерним є визнання провідної або істотної ролі парламенту. Парламентаризм не можна пов'язува­ти з якоюсь конкретною формою державного правління (на­приклад, із парламентською республікою). Явище парламента­ризму притаманне кожній демократичній країні, незалежно від існуючої в ній форми правління².

¹ Погорілко В. Ф. Зазнач, праця. - С. 383-385.

² Шаповал В. М. Парламентаризм // Юридична енциклопедія: В 6 т. /
Редкая.: Ю. С. Шсмшученко та ін. — К.: Укр. енцикл., 2003. — Т. 5. — С. 436.

11 Конституційне право України

 

Глава\ЛІІ

За часом виникнення та функціонування сучасні парламен­ти умовно поділяють на:

1) давні (середньовічні) парламенти (парламенти Ісландії, Великобританії);

2) парламенти часів нової історії — це парламенти, виник­нення яких пов'язане з буржуазними революціями та прий няттям перших конституцій (наприклад, парламенти США, Франції);

3) парламенти, що виникли після Другої світової війни (у зв'язку з проголошенням незалежності деякими країнами Азії та Африки, звільненням від фашистської диктатури (Німеччи­на, Італія, Австрія);

4) новітні парламенти держав колишніх республік СРСР та Східної Європи. Здебільшого тут представницькі органи пере­творюються у парламенти цих країн. До цієї групи парламентів можна віднести і Верховну Раду України.

Залежно від структури розрізняють:

—однопалатні (монокамерні) парламенти (саме до таких парламентів належить Верховна Рада України);

—двопалатні (бікамерні) парламенти, які, у свою чергу, по­діляються на парламенти із слабкою верхньою палатою та пар­ламенти з сильною верхньою палатою.

Історії відомі випадки формування шестипалатного парла­менту (за Конституцією 1963 р. Югославії), трипалатного за Конституцією ПАР 1984 р.¹

Для буржуазних парламентів у період їх виникнення бу­ла характерною двопалатна структура, за якої нижня палата формувалася шляхом прямих виборів, а верхня — признача­лася главою держави, або формувалася за спадковим принци­пом, або іншим шляхом. Після Другої світової війни від цієї системи відмовилася низка європейських країн (Данія, Шве­ція тощо) через те, що верхня палата стримувала демократич­ні тенденції, що проявлялися в нижній палаті. Однак помі­чається і зворотна тенденція. Так, у деяких країнах Східної Європи в результаті перебудови там державних інститутів бу­ло відновлено двопалатну систему. Але все ж таки наявність такої структури парламенту більше обґрунтована для феде-

¹ Рыжов В. А., Страшун Б. А. Зазнач, праця. — С. 482.

Законодавча влада в Україні 323

рІЦІЙ, де верхня палата представляє інтереси суб'єктів феде­рації¹.

Єдині або нижні палати парламентів формуються, як пра­йм по, шляхом загальних та прямих виборів. Строк їх повнова-кень в середньому становить 4—5 років. Верхні палати форму-м іп.ся шляхом прямих або непрямих виборів, призначення гла-и.іми держав або поєднання цих варіантів. Строк їх повноважень Иавичай більший, ніж нижніх палат. Основною складовою пар­ламенту вважається нижня палата. З нею іноді ототожнюють весь парламент.

Кількісний склад парламентів та їх палат зумовлений та­мі ми факторами: кількість населення країни, її конституцій­ні ні лад, традиції та ін. Найбільшим парламентом є Всекитай-ОЬКІ збори народних представників — 3000 депутатів. Одним її найменших є парламент Ліхтенштейну, який налічує 15 де­путатів. Нижні палати парламентів, як правило, численніші за нерхні².

Складовими структури парламенту, окрім палат, є:

- керівництво парламенту (його палат): спікер, може бути Президій та інші керівні органи;

- комітети (комісії);

 

—парламентська більшість та парламентська опозиція;

—депутатські партійні фракції (групи). Зупинимося на характеристиці функцій парламенту.

Як уже було зазначено, пріоритетною і основною функцією парламенту є законодавча функція.

За характером закріпленої в конституціях законодавчої ком­петенції парламенти прийнято поділяти на три групи:

1) парламенти з абсолютно необмеженою законодавчою ком­петенцією. Це парламенти, що юридично мають право прийма­ні іакони з будь-яких питань (Великобританія, Італія, Ірландія, І реція, Японія). Ні в основних законах, ні в інших актах не да-' і ЬСЯ перелік питань, які мають розглядатися парламентами і ішрппуватися у законах, що ними приймаються;

2) парламенти з абсолютно обмеженою законодавчою ком­петенцією. Ними є парламенти переважно федеративних дер-

¹ Могунова М. А. Зазнач, праця. — С. 299. * Ппгорілко В. Ф. Зазнач, праця. — С. 394.

Глава VIII

Законодавча влада в Україні

 

жав, чиї конституції чітко розмежовують права федерації та її суб'єктів (США). Однак на сучасному етапі до цієї групи відно­сять парламенти і деяких унітарних держав (Франція);

3) парламенти з відносно обмеженою законодавчою компе­тенцією. До них належать парламенти деяких федерацій (ФРН, Індія, Малайзія), де є спільна законодавча компетенція федера­ції та її суб'єктів. У тих унітарних державах, в яких сформовано автономні утворення, обсяг законодавчих прав парламенту, як правило, не визначено. Однак у законі встановлено перелік пи­тань, що входять до компетенції цих автономних утворень (Да­нія, Іспанія, Фінляндія).

Нині для країн, які беруть активну участь у державних інте­граційних процесах, зокрема в євроінтеграційних процесах, є характерною передача частини законодавчих прав (переважно у сфері регулювання соціально-економічних відносин і деяких політичних питань) від парламентів країн, що входять до ЄС, до відповідних органів цього об'єднання¹.

Щодо Верховної Ради України, то в Конституції України не встановлено вичерпного переліку питань, з яких парламент України може приймати закони, але здійснення ним своїх пов­новажень має відбуватися лише в межах, визначених Конститу­цією України (ч. 1 ст. 85 Конституції України встановлює пов­новаження Верховної Ради України, а в ч. 2 цієї статті зазначе­но, що Верховна Рада України здійснює і інші повноваження, які відповідно до Конституції України віднесені до її відання). Тобто повноваження Верховної Ради України обмежені Кон­ституцією України.

Виокремлюють декілька функцій парламенту.

Представницька функція парламенту. Ідея представницько­го правління полягає в тому, що воля парламенту і є волею нації (народу). Але світовий досвід свідчить, що парламент тоді висту­пає дійсно представником нації (народу), коли в його складі є великі політичні об'єднання депутатів, що виражають інтереси значних прошарків суспільства.

Установча функція парламенту передбачає формування ним державних органів та установ, призначення чи обрання посадо­вих осіб або участь парламенту в цих процедурах.

Могунова М. А. Зазнач, праця. — С. 309—310.

Функція парламентського контролю. Об'єктом парламент­ського контролю найчастіше виступає виконавча влада, іноді — і и л на держави, судова влада, місцеве самоврядування, збройні СИЛИ тощо. При цьому контроль над виконавчою владою найча-і і іше має політичний характер, тобто він спрямований на полі-гичну діяльність уряду (за парламентських та змішаних форм правління), хоча здійснюється в юридичних формах; тоді як сто­тонно всіх інших суб'єктів парламентський контроль має чисто юридичний характер: якщо не вдається встановити порушення правових норм, то для підконтрольного суб'єкта не може виник­нути негативних правових наслідків¹. Парламенти здійснюють контрольні повноваження безпосередньо на пленарних засідан­нях або через спеціально створені та підпорядковані органи (ра­хункові палати, уповноважених з прав людини тощо)².

Парламентська відповідальність уряду (слід мати на увазі, що відповідальність — це не форма контролю, а його наслідок) реалізується переважно у двох формах: • вотум недовіри — це результат парламентської ініціативи, що знаходить свій вияв у резолюції недовіри (осуду, несхва­лення) уряду. Вотум недовіри може бути:

— конструктивним, за якого парламент або палата не просто
мають прийняти резолюцію осуду, а й визначити голову нового
уряду. Відповідно до п. 2 ч. 2 ст. 90 Конституції України Прези­
дент України має право достроково припинити повноваження
Нерховної Ради України, якщо протягом шістдесяти днів після
підставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональ­
ний склад Кабінету Міністрів України. Зазначена норма не є за­
кріпленням конструктивного вотуму в класичному розумінні
цього поняття, однак досить наближена до нього за змістом;

— деструктивним, за якого парламент або палата достроко-
но припиняють повноваження уряду, не вчиняючи одночасно
юридично значущих дій щодо формування його нового складу;

• відмова в довірі має місце тоді, коли уряд сам порушив пи­тання про довіру у зв'язку із певним актом, прийняття яко­го він вимагає від парламенту³.

Рыжов В. А., Страшун Б. А. Зазнач, праця. — С. 468—469.

Погорілко В. Ф. Зазнач, праця. — С. 403.

Рыжов В. А., Страшун Б. А. Зазнач, праця. — С. 571—572.

■

Глава VIII

Законодавча влада в Україні

 

Фінансово-бюджетна функція передбачає, перш за все, пов­новаження парламентів затверджувати державний бюджет та встановлювати податки. Відповідні повноваження реалізують­ся, як правило, через прийняття закону за спеціальною про­цедурою. Хоча іноді фінансово-бюджетна функція не виокрем­люється, а розглядається як складова законодавчої функції.

Зовнішньополітична функція (функція міжнародних зв'яз­ків) полягає у ратифікації та денонсації міжнародних договорів, закріпленні за парламентами права оголошувати війну та укла­дати мирні угоди.

Ратифікація — це остаточна згода держави на укладення до­говору. Денонсація — це волевиявлення держави в установле­ній формі, спрямоване на розірвання договору.

Парламент, як правило, наділяється виключною компетен­цією у питаннях війни та миру. Цю функцію парламенту деякі вчені виділяють як окрему його функцію у сфері оборони та зов­нішньої безпеки¹.

Призначення референдумів — порівняно нечасте у світовій практиці законодавче повноваження парламентів або їх палат.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 85 Конституції України до повно­важень Верховної Ради України належить призначення всеук­раїнського референдуму з питань, передбачених ст. 73 Консти­туції (про зміну території України).

Судові повноваження парламентів знаходять свій вияв у:

1) діяльності слідчих комісій;

2) праві порушувати перед судовими органами питання про обвинувачення вищих посадових осіб у вчиненні злочину. В де­яких країнах до повноважень парламенту належить застосуван­ня процедури імпічменту, тобто парламентського пересліду­вання державних посадових осіб за вчинені ними під час пере­бування на службі злочини, наслідком якого може бути лише усунення з посади згаданих осіб, після чого до них може засто­совуватися звичайне судове переслідування. Процедура імпіч­менту застосовується тільки щодо тих осіб, які користуються з огляду на свою посаду певним імунітетом від звичайного судо­вого переслідування — президенти, міністри, судді тощо. Відпо­відно до п. 10 ч. 1 ст. 85, ч. 1 ст. 111 Конституції України Прези-

Рыжов В. А., Страшун Б. А. Зазнач, праця. - С 459.

цент України може бути усунений з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної Зради або іншого злочину;

3) у багатьох державах (у тому числі і в Україні) парламен­ти уповноважені оголошувати амністію (не плутати з помилу­ванням, що входить, як правило, до повноважень президента). Відповідно до ч. З ст. 92 Конституції України законом України оголошується амністія.