Форми безпосередньої демократи' (прямого народовладдя) 291

Сьогодні стосовно інституту відповідальності за порушення шіборчого законодавства прийнято виділяти не лише негатив­ну (чи ретроспективну) відповідальність, а й позитивну (про-піективну), тобто спрямовану в майбутнє. її зміст обумовлюєть­ся тим, що вона розглядається як відповідна та передбачена за­коном поведінка, належне ставлення всіх учасників виборчого процесу до своїх обов'язків.

Конституційно-правова відповідальність за порушення ви­борчого законодавства може бути визначена як самостійний вид юридичної відповідальності, що передбачає належне і сумлінне ииконання суб'єктами конституційного права своїх обов'язків у сфері виборчого права або настання негативних наслідків чи не­бажаної зміни конституційно-правового статусу для цих суб'єк­тів за порушення норм виборчого законодавства. Основна мета конституційно-правової відповідальності у виборчому процесі полягає у попередженні відхилень від вимог диспозиції вибор­чої норми та поновленні порядку, який встановлено законом.

Наприклад, відповідно до ч. З ст. 36 Закону України «Про вибори народних депутатів України» член окружної, дільничної ішборчої комісії на першому засіданні виборчої комісії, в якому пін бере участь, в обов'язковому порядку ознайомлюється зі зміс­том частин 7—12 цієї статті, після чого складає присягу члена комісії. Відповідно до пунктів 8, 9 ч. З ст. 37 зазначеного Зако­ну повноваження члена окружної, дільничної виборчої комісії припиняються достроково виборчою комісією, яка її утворила, у зв'язку з відмовою скласти присягу члена комісії або пору­шенням присяги члена комісії, що виявилося як систематичне невиконання покладених на нього обов'язків, засвідченим не менш як двома рішеннями з цього приводу виборчої комісії, до складу якої він входить. Або ж, наприклад, відповідно до ч. 9 СТ. 75 Закону України «Про вибори народних депутатів Украї­ни» у разі порушення офіційним спостерігачем від партії (бло­ку) вимог ч. 8 цієї статті (у котрій визначено, які діяння не має нрава вчиняти офіційний спостерігач від партії (блоку)) вибор­ча комісія робить йому попередження. У випадку повторного або грубого порушення вимог ч. 8 цієї статті виборча комісія може позбавити його права бути присутнім на своєму засіданні.

Відповідальність за адміністративні правопорушення, що по­сягають на здійснення народного волевиявлення та встановле-

 

Глава VI

ний порядок його забезпечення, передбачена Главою 15-А Особ­ливої частини Розділу II Кодексу України про адміністративні правопорушення (статті 212⁷—212²⁰).

Підставою для порушення провадження про адміністративне правопорушення щодо порушення законодавства про вибори є протокол, складений органами внутрішніх справ, або скарга суб'єкта виборчого процесу. Порядок розгляду справ про адмі­ністративні правопорушення регулюється розділом 4 Кодексу України про адміністративні правопорушення та відповідними виборчими законами.

Кримінальна відповідальність за злочинне порушення вибор­чого законодавства передбачена Розділом V (статтями 157—159") Кримінального кодексу України. Зокрема, це відповідальність за перешкоджання здійсненню виборчого права, роботі вибор­чої комісії чи діяльності офіційного спостерігача, фальсифіка­цію виборчих документів чи фальсифікацію підсумків голосу­вання, незаконне знищення виборчої документації, порушення таємниці голосування, порушення порядку фінансування вибор­чої кампанії кандидата, політичної партії (блоку). При цьому за порушення виборчого законодавства кримінальна відпові­дальність може наставати і за іншими статтями Кримінального кодексу України, за наявності всіх ознак злочинів, ними перед­бачених.

Крім того, існує ще один порівняно новий для України вид відповідальності за порушення виборчого законодавства, яким є міжнародно-правова відповідальність. Зростання її ролі та впли­ву в сучасних умовах зумовлене насамперед загальними інте­граційними процесами, які віддзеркалюють рух України не ли­ше до Європейського Союзу, а й до спільноти розвинених демо­кратичних країн світу¹. Так, за Першим протоколом до Євро­пейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованим Україною 17.07.1997 p., Україна зобов'я­залася проводити вільні вибори з розумною періодичністю та­ємним голосуванням на умовах, які забезпечують народу вільне виявлення своєї думки під час вибору законодавчої влади.

¹ Див. Відповідальність за порушення законодавства про вибори / Інсти­тут законодавства Верховної Ради України; Академія правових наук України. Київський регіональний центр / О. Л. Копнленко (ред.). — К.: Парламентське вид-во, 2006.

Форми безпосередньої демократії' (прямого народовладдя) 293

§ 7. Поняття та види референдумів

Слово «референдум» походить з латинської мови і дослівно означає «те, що має бути повідомлено». Прийнято вважати, що перший в історії людства референдум було проведено у Швей­царії ще у 1439 р. Там же за статистикою референдум прово­диться найчастіше: з 1793 до 1994 pp. — 414 разів¹.

Референдум, відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про всеукраїнський і місцеві референдуми», — це спосіб прийняття цюмадянами України шляхом голосування законів, інших рішень і важливих питань загальнодержавного і місцевого значення.

Голосування виборців іноді називають ще плебісцитом. Од­нак з юридичної точки зору відмінностей між референдумом та плебісцитом немає, це синонімічні поняття (за винятком Бра­зилії, де плебісцит має дорадчий характер, а референдум — ви­рішальний).

За авторитарних режимів референдум використовується диктаторською владою для того, щоб обійти представницькі установи, виносячи найважливіші державні рішення безпосеред­ньо на розсуд виборців, які досить часто не мають можливості розібратися у їх суті. Однак і в демократичних державах рефе­рендум може бути використано як противагу представницькій демократії. Це може мати місце тоді, коли право призначення референдуму входить до таких повноважень глави держави чи уряду, що здійснюються ними за власним розсудом. Референдуми виконують такі соціальні функції:

1) вони є одним із основних інструментів реалізації права народного суверенітету і легітимізації владних рішень;

2) є однією з основних форм реалізації права національного

суверенітету;

3) є одним із способів формування громадської думки;

4) за умови демократичного суспільства референдуми мо­жуть бути використані народом як противага рішенням органів державної влади та місцевого самоврядування, що не задоволь­няють інтереси громадян².

С 427-428. С. 428-429.

Маклаков В. В. Зазнач, праця. - Маклаков В. В. Зазнач, праця. -

Глава VI

Розрізняють певні види референдумів. 1) За територіальною ознакою:

• всеукраїнський референдум. Відповідно до ст. 72 Конституції України всеукраїнський референдум призначається Верхов­ною Радою України або Президентом України відповідно до їхніх повноважень, установлених Конституцією України. Відповідно до ст. 73 та п. 2 ч. 1 ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить призначен­ня всеукраїнського референдуму з питань про зміну території України.

Згідно з п. 6 ч. 1 ст. 106 Конституції України Президент України призначає всеукраїнський референдум щодо змін Кон­ституції України відповідно до ст. 156 Конституції, проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою, вислов­леною у порядку, визначеному ч. 2 ст. 72 Конституції України: всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціа­тивою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України (це приблизно 1/10 виборчого корпусу України), які мають пра­во голосу, за умови, що підписи щодо призначення референду­му зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області.

Всеукраїнські референдуми проводилися в Україні двічі. Перший відбувся 1 грудня 1991 р. На ньому було підтримано проголошення незалежності України. Другий було проведено 16 квітня 2000 р. відповідно до Указу Президента України «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціа­тивою» від 15 січня 2000 р. № 65/2000, виданого на вимогу по­над трьох мільйонів громадян України.

Предметом цього референдуму стали такі питання: 1) чи підтримуєте Ви пропозиції про доповнення ст. 90 Кон­ституції України новою третьою частиною такого змісту: Пре­зидент України може також достроково припинити повнова­ження Верховної Ради України, якщо Верховна Рада України протягом одного місяця не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість або у разі незатвердження нею протя­гом трьох місяців підготовленого і поданого в установленому по­рядку Кабінетом Міністрів України Державного бюджету Украї­ни, яка б установлювала додаткові підстави для розпуску Пре­зидентом України Верховної Ради України, та відповідне допов-

Ф орми безпосередньої демократії (прямого народовладдя) 295

пення п. 8 ч. 1 ст. 106 Конституції України словами: та в інших випадках, передбачених Конституцією України?

2) Чи згодні Ви з необхідністю обмеження депутатської недоторканності народних депутатів України і вилученням у зв'язку з цим ч. З ст. 80 Конституції України: Народні депута­ти України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи за­арештовані?

3) Чи згодні Ви із зменшенням загальної кількості народ­них депутатів України з 450 до 300?

4) Чи підтримуєте Ви необхідність формування двопалат­ного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України і сприяла б їх реалізації?

У результаті проведення референдуму було дано позитивні відповіді на всі питання, винесені на референдум, за винятком формування в Україні двопалатного парламенту. Відповідно до Постанови Верховної Ради України від 13.07.2000 р. № 1876-ІН зміни до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму мали бути внесені у вересні 2000 р. Однак рішен­ня, прийняті на цьому всеукраїнському референдумі, всупереч ч. 4 ст. 1 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві рефе­рендуми», відповідно до якої закони, інші рішення, прийняті референдумом, не потребують будь-якого затвердження держав­ними органами, так і не знайшли свого законодавчого закріплен­ня. За винятком положення про наділення Президента України правом достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом одного місяця у Верховній Раді Украї­ни не сформовано коаліцію депутатських фракцій (яка і є пар­ламентською більшістю), що закріплено у п. 1 ч. 2 ст. 90 Зако­ну України «Про внесення змін до Конституції України» від 08.12.2004 р.;

• місцевий референдум, який може проводитися у межах Ав­тономної Республіки Крим або у межах інших адміністра­тивно-територіальних одиниць.

Відповідно до ч. 2 ст. 7 Закону України «Про місцеве само­врядування в Україні» предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, цим та іншими законами до відання місцевого самоврядування. Відпо­відно до ч. З ст. 7 зазначеного Закону на місцевий референдум

296 ________________________________________________ Глава VI

не може бути винесено питання, віднесені законом до відання органів державної влади.

Рішення про проведення референдуму Автономної Респуб­ліки Крим приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим (п. З ч. 2 ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим від 21.10.1998 p.), а рішення про проведення місцевого референду­му приймає сільська, селищна, міська рада (п. 18 ч. 1 ст. 26 За­кону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

2) За предметом референдуму (тобто за питанням, вирі­шення якого відбувається шляхом народного голосування):

• конституційні референдуми, коли шляхом референдуму ви­рішується питання прийняття, затвердження або зміни Кон­ституції;

• законодавчі референдуми, коли народним голосуванням ви­рішуються питання, пов'язані з прийняттям, затвердженням, зміною, скасуванням законів.

Відповідно до ст. З Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» предметом всеукраїнського референдуму може бути:

затвердження Конституції України, її окремих положень та внесення до Конституції України змін і доповнень;

прийняття, зміна або скасування законів України або їх окре­мих положень;

прийняття рішень, які визначають основний зміст Консти­туції України, законів України та інших правових актів.

Крім того, згідно з частинами 1, 2 ст. 5 зазначеного Закону на всеукраїнський референдум можуть виноситися питання, від­несені Конституцією України до відання України. Виключно всеукраїнським референдумом вирішується питання про реалі­зацію права народу України на самовизначення та входження України до державних федеративних і конфедеративних утво­рень або вихід з них.

Стаття 74 Конституції України встановлює, що не допуска­ється референдум щодо законопроектів з питань податків, бю­джету та амністії.

Відповідно до ч. З ст. 5 Закону на всеукраїнський референ­дум не виносяться питання, віднесені законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питання амністії та по­милування; питання про вжиття державними органами Украї-

Форми безпосередньої демократії (прямого народовладдя)297

пи надзвичайних і невідкладних заходів щодо охорони громад-іі.кого порядку, захисту здоров'я та безпеки громадян; питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції Верховної Ради України, Пре­зидента України та Кабінету Міністрів України.

У теорії конституційного права існує думка про те, що обме­ження предмета можливого референдуму не відповідає прин­ципу народного суверенітету¹, який закріплений у ст. 5 Консти-і унії України. У зарубіжних державах (наприклад, в Італії) при закріпленні принципу народного суверенітету встановлюється, що він здійснюється у межах і у формах, установлених Конститу­цією. Однак у Конституції України таке застереження відсутнє.

3) За обов'язковістю:

• обов'язкові референдуми, коли іншим чином рішення з пев­ного питання не може бути прийняте. Так, відповідно до ч. 1 ст. 156 Конституції України законопроект про внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Прези­дентом України;

• факультативні референдуми, які можуть бути проведені, а можуть бути і не проведені залежно від рішення певно­го органу або існування народної ініціативи. Предметом та­кого референдуму може стати будь-яке питання або проект державного чи самоврядного рішення, за винятком питань та проектів, винесення яких на референдум заборонено кон­ституцією або законом. Референдуми з ініціативи громадян завжди мають факультативний характер².

А) За моментом проведення:

• дозаконодавчі референдуми, які проводяться до розгляду за­конопроекту парламентом та є зазвичай консультативними;

• післязаконодавчі референдуми, які проводяться після роз­гляду законопроекту парламентом та є, як правило, поста­новляючими.

5) За правовими наслідками:

• консультативні референдуми. Статтею 46 Закону України
«Про всеукраїнський та місцеві референдуми» передбачено

¹ Маклаков В. В. Зазнач, праця. — С. 434.

² Маклаков В. В. Зазнач, праця. — С 438.

 

Глава VI

можливість проведення дорадчого опитування громадян (кон­сультативного референдуму), що проводиться з метою ви­явлення волі громадян при вирішенні важливих питань за­гальнодержавного і місцевого значення. Результати такого опитування розглядаються і враховуються при прийнятті рішень відповідними державними органами. При цьому, як­що проекти законів, інших рішень Верховної Ради України або рішень місцевої ради не відповідають результатам все­українського або відповідного місцевого дорадчого опиту­вання, такі закони, рішення можуть бути прийняті лише більшістю (не менш як дві третини від загальної кількості) народних депутатів України або депутатів відповідної міс­цевої Ради.

Від консультативного референдуму слід відрізняти опиту­вання громадської думки, що відповідно до ст. 47 зазначеного Закону проводяться в іншому, ніж передбачено цим Законом порядку, або з питань, які згідно із Законом не можуть виноси­тися на всеукраїнський чи місцевий референдуми. Вони не ма­ють статусу консультативного референдуму і правових наслід­ків, що з нього випливають; • постановляючі референдуми. Зі змісту ч. З ст. 1 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» ви­пливає, що закони, інші рішення, прийняті всеукраїнським референдумом, мають вищу юридичну силу щодо актів ор­ганів державної влади та місцевого самоврядування. Рішен­ня, прийняті місцевим референдумом, мають вищу юридич­ну силу щодо рішень місцевих рад, на території яких він проводиться. Відповідно до ч. 4 ст. 1 зазначеного Закону за­кони, інші рішення, прийняті референдумом, не потребують будь-якого затвердження державними органами і можуть бу­ти скасовані або змінені лише у порядку, передбаченому цим Законом.

6) За часом проведення: • повторні референдуми. Відповідно до ст. 43 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» повторні все­українські та місцеві референдуми відбуваються, якщо під час проведення відповідного референдуму було допущено грубі порушення цього Закону. У такому разі Верховна Ра­да України у місячний строк, а місцева рада у п'ятнадцяти-

Форми безпосередньої демократії (прямого народовладдя) 299

денний строк можуть призначити повторний всеукраїнсь­кий або місцевий референдум на всій території республіки, відповідної адміністративної одиниці або її частини. • нові референдуми. Новий всеукраїнський референдум з пи­тань, що раніше виносилися на референдум, може бути про­ведено не раніш як через 5 років, а місцевий референдум — не раніш як через рік від дня проведення попереднього ре­ферендуму з цих питань.

§ 8. Принципи і порядок проведення