Парламент, його повноваження та структура

 

У демократичній державі найвищим представницьким та законодавчим органом є парламент. Він представляє суверенітет народу, і лише він правомочний виражати волю народу у формі закону. Демократично обраний парламент, що здійснює свої функції, є найважливішим інститутом легітимної державної влади, форма забезпечення політичної гласності та відкритої політичної полеміки. «Парламент» – це родовий термін. У Великій Британії, Індії, Канаді, Японії і низці інших країн законодавчий орган безпосередньо іменується парламентом. У решті країн цей орган має іншу назву (наприклад, Сейм – в Польщі, Фолькетинг – в Данії, Альтинг – в Ісландії, Конгрес – в США).

Становлення і розквіт парламентаризму прийшовся на період формування сучасної держави (XVIII-XIX ст.). Саме тоді склалося коло основних повноважень парламенту: ухвалення законів, затвердження бюджету, контроль над урядом у формі запитів і обговорення його діяльності, вираз (вотум) довіри або недовір’я уряду тощо. Сучасний парламент як і раніше має великі повноваження у сфері законотворчості. Він має право встановлювати податки, приймати державний бюджет, брати участь в зовнішньополітичному процесі, вирішувати питання оборони. Парламент може здійснювати і квазисудові функції: притягати президента, членів уряду до юридичної відповідальності (імпічмент).

З ускладненням суспільного життя, у ході соціального та науково–технічного прогресу звичайно спостерігається зростання ролі уряду та зниження ролі парламенту.

Будь–який парламент є, перш за все, зборами представників народу – депутатів, які на пленарному засіданні обговорюють та ухвалюють рішення, перш за все закони. Парламенти можуть мати двопалатну і однопалатну структуру. У федеральних державах парламенти складаються з двох палат (одна з них представляє народ, а інша – суб’єкти федерації), які у принципі мають однакові законодавчі повноваження (у США – Палата представників і Сенат, в Австрії – Союзна рада і Національна Рада). Іноді, разом з палатами особливий чин в парламенті складає глава держави (історично – в Речі Посполитій, в сучасному світі – у Великій Британії, Індії).

Двопалатна парламентська система має місце в деяких унітарних державах. Це обумовлено прагненням до стійкішої рівноваги сил між виконавчою і законодавчою владами, при якому влада однієї палати стримується створенням другої палати, що формується на іншій основі (наприклад, Палата общин і Палата лордів в Англії). Двопалатна структура страхує парламент від поспішних рішень нижньої палати. Як правило, термін повноважень верхньої палати триваліший, чим нижньої, її депутати мають вищий віковий ценз, вона рідше оновлюється і формується на основі непрямих виборів. У більшості країн достроковому розпуску підлягають тільки нижні палати.

Однопалатні парламенти існують, головним чином, в країнах з більш менш однорідним національним складом населення або невеликих за територіальними розмірами (Угорщина, Данія, Фінляндія).

Керівництво парламентом здійснюється одноосібно головою, колегіальні органи (президії) украй рідкісні. Голова представляє парламент у взаєминах з іншими органами, керує дебатами, голосуванням, координує роботу внутрипарламентських органів.

Парламент і кожна палата на весь термін повноважень утворює комісії (комітети). Їх різновиди: постійні, тимчасові, змішані, спеціальні. Найбільш поширеною комісією є погоджувальна, її завдання – вироблення узгоджених рішень палат. Основне призначення комісій полягає в попередньому розгляді законопроектів. Комісії можуть також володіти правом законодавчої ініціативи, контролю за урядом і апаратом державного управління.

Свої повноваження парламент здійснює на сесіях. Порядок роботи парламенту визначається його регламентом.

 

Інститут глави держави

 

Розділена на три гілки державна влада не перестає бути єдиною і суверенною: у неї єдине владоутворююче джерело – народ; вона виражає єдині інтереси населення країни. Тому самостійність органів законодавчої, виконавчої та судової влади не абсолютна, а відносна. Глава держави якраз і покликаний забезпечувати узгоджене функціонування цих органів на користь єдиної владної волі народу і досягнення загальнодержавної мети.

Глава держави – це конституційний орган і одночасно вищий посадовець держави, що представляє державу зовні й усередині країни, символ державності народу.

Глава держави відповідно до конституцій різних країн розглядається як:

1) невід’ємна складова частина парламенту, тобто законодавчої влади, оскільки без його підпису закон є недійсним (монарх у Великій Британії, президент в Індії);

2) глава виконавчої влади і одночасно глава держави (Єгипет, США);

3) особа, яка є тільки главою держави і не входить в до будь–якої гілки влади (Німеччина, Італія).

Залежно від форми правління, державного режиму глава держави може бути номінальним главою (імператор Японії, президент Індії), оскільки свої повноваження він здійснює за вказівками уряду, або реальним главою (король Марокко, президент США).

Глава держави буває одноосібним і колегіальним. У більшості сучасних держав діє одноосібний глава держави, це монарх в монархіях або президент в республіках. Колегіальний глава держави – це звичайно постійно діючий орган парламенту, ним обираний. Такою є Державна рада на Кубі, де немає президента, а главою держави є Голова Державної ради. У Швейцарії повноваження глави держави здійснює Федеральна Рада, що виконує одночасно функції уряду. Голову Федеральної Ради називають президентом, але істотних повноважень він не має. В Ірані повноваження глави держави розділені між керівником держави, обираним особливим чином з вищих духовних осіб–мусульман, і Президентом республіки («двоголова президентура»). У Боснії та Герцеговині роль глави держави виконує Президія, до складу якої входять три члени – боснієць, хорват і серб. У Об’єднаних Арабських Еміратах існує «колективний монарх», у Малайзії – виборний монарх.

Глава держави має деякі загальні для всіх країн повноваження. Відносно парламенту це – скликання сесій, публікація законів, право розпуску, інколи – право вето. Глава держави формує уряд, або формально його затверджує, має право звільняти міністрів і відправляти уряд у відставку (часто це формальний акт), призначати суддів, надавати громадянство і право притулку, укладати і ратифікувати певного роду міжнародні угоди, призначати дипломатичних представників, нагороджувати, помилувати засуджених тощо.

Здійснення цих повноважень на практиці залежить від форми правління і реального положення глави держави. Крім того, при будь–якій формі правління одні повноваження глава держави може реалізовувати самостійно, а для здійснення інших потрібна згода або затвердження парламенту (для призначення послів в США потрібна згода Сенату) або навіть згода уряду (у парламентарній республіці). У парламентарних республіці і монархії. У багатьох напівпрезидентських республіках, для того, щоб діяли деякі акти президента або монарха, прем’єр–міністр повинен скріпляти їх своїм підписом (контрасигнатура).

Монарх має низку прав щодо парламенту: скликання сесій, розпуску (звичайно нижньої палати), призначення членів верхніх палат (там, де це прийнято), затвердження та публікації законів. Він призначає (або затверджує) главу уряду та міністрів, але з урахуванням думки парламентської більшості. Формально він вважається верховним головнокомандуючим і представляє країну в міжнародних відносинах. Але фактично ці повноваження здійснюються урядом (або відповідним міністром).

Роль монарха в різних країнах різна: так, в абсолютній монархії він має необмежену владу, а посаду прем’єр–міністра посідає, як правило, найближчий родич монарха, в дуалістичній монархії він сам підбирає та призначає міністрів, реально очолюючи уряд, в парламентарній – царює, але не править.

У більшості країн главою держави є президент, який обирається або населенням, або парламентом, або шляхом особливої виборчої процедури.

Президент приймає іноземних дипломатичних представників, призначає послів до інших держав, у ряді країн ратифікує (затверджує) міжнародні договори та угоди, є верховним головнокомандуючим збройними силами. У деяких країнах президент має право розпускати парламент, відмовити в схваленні закону, передати його на повторний розгляд парламенту.

У парламентарних і президентських республіках роль і повноваження президента далеко не однакові. У президентській республіці він здійснює повноваження самостійно, в парламентарній – за порадою уряду, в змішаних діє самостійно, але при рішенні деяких питань зв’язаний парламентом.

У парламентарних республікахпрезидент є малоактивною фігурою у внутрішніх справах, він затулений главою уряду, в руках якого зосереджена реальна влада. Наприклад, розпуск парламенту в таких державах, хоч і оформляється указом президента, здійснюється за рішенням уряду; для призначення уряду потрібна згода парламенту. Акти президента не мають чинності без підпису глави уряду або міністра, до ведення якого відноситься предмет акту.

У президентських республікахпрезидент – центральна політична фігура. Так, президент США є одночасно главою держави та уряду, відповідального перед ним, а не перед Конгресом. Тільки на вищі федеральні посади президент призначає «за порадою і з відома» Сенату. Він видає укази з різних питань державного життя.

 

Інститут виконавчої влади

 

Виконавча влада – це сукупність повноважень з безпосереднього управління суспільством.

На відміну від законодавчої влади, що носить первинний характер, виконавча влада має за своєю сутністю вторинний (похідний), підзаконний характер. Всі дії та акти виконавчих органів мають грунтуватися на законі, не повинні йому суперечити, направлені на виконання закону. Звідси їх назва – виконавчі.

Зміст діяльності виконавчої влади – управління, що включає:

1) виконавчу діяльність – здійснення рішень, які прийняті органами законодавчої влади;

2) розпорядчу діяльність – здійснення управління шляхом видання підзаконних актів і виконання організаційних дій.

Виконавчі органи влади, крім того, здійснюють адміністративний контроль. Наприклад, міністерства і відомства проводять перевірки, ревізії, інспекції з метою проконтролювати діяльність нижчестоящих органів і установ.

Для здійснення своїх завдань виконавча влада потребує особливих структур. Вона володіє найбільш розгалуженою системою різноманітних органів з численним кадровим складом державних службовців у центрі і на місцях. Ці органи складають виконавчу вертикаль, засновану на ієрархії та підпорядкуванні. Органи виконавчої влади мають право безпосередньо зобов’язувати підлеглі органи, указуючи їм, як слід діяти, як саме вирішувати те або інше питання, що не допускається в інших гілках влади.

У сучасних країнах виконавчу владу може очолювати: глава уряду (Франція, Греція, Польща); глава держави (США), уряд (Ізраїль, Україна). Глава виконавчої влади делегує ряд повноважень органам і посадовцям нижчого рангу.

У системі виконавчої влади знаходяться органи примусу (поліція, армія, в’язниці). «Силовий» характер виконавчої влади складає об’єктивну основу для можливої узурпації державної влади саме виконавчими органами. Тут надзвичайно важливими є дієві механізми заборон і противаг та ефективні важелі політичної відповідальності з боку законодавчої влади (через правові закони), з боку судової влади (через судовий контроль), з боку контрольної влади (конституційний контроль).

Ієрархічна побудова виконавчої влади з виділенням центральної, в окремих випадках – регіональної та місцевої влади – забезпечує чіткість і швидкість виконання ухвалених рішень. Виходячи із змісту та результатів діяльності виконавчої влади, судять про ефективність державної влади в цілому. Від роботи всієї системи виконавчої влади залежить стан економічного, політичного, соціального і культурного життя суспільства, рівень життя індивіда.

 

Уряд в сучасній державі

 

Уряд – це вищий колегіальний виконавчий орган держави. Уряд є найвищим органом виконавчої влади в державі незалежно від того, яка роль належить главі держави.

Назва уряду встановлюється конституцією та законодавством. Найчастіше уряд має офіційну назву – Рада або Кабінет міністрів. Уряд очолюється главою уряду. Як правило, це прем’єр-міністр, або голова Ради Міністрів, канцлер, державний міністр.

У президентських республіках, де ця посада відсутня, главою уряду є безпосередньо президент. Разом із главою уряду до його складу входять заступник (віце-прем’єр), міністри, що очолюють окремі міністерства.

Виділяють парламентський принципутворення уряду (виходячи з розстановки сил в парламенті), який застосовується в парламентарних монархіях і парламентарних республіках, напівпарламентський принцип, який застосовується в змішаних республіках і позапарламентський принцип, коли глава держави самостійно підбирає, призначає і звільняє членів кабінету зазвичай із найближчих родичів, що є характерним для абсолютних монархій (Бахрейн, Катар, Саудівська Аравія).

У унітарній державі утворюється один уряд. У федеральній державі існують федеральний уряд і уряди членів федерації.

Уряди можуть бути однопартійними, коаліційними, безпартійними. У першому випадку до них входять представники однієї партії, у другому – двох або декількох. Коаліційні уряди формуються, як правило, у державах із парламентарною формою правління. Безпартійні уряди властиві військовим режимам та постсоціалістичним державам, де партійна система носить нерозвинений характер. У надзвичайних ситуаціях (громадянська війна, економічна або політична криза) нерідко створюються тимчасові уряди або уряди національної єдності.

Уряд забезпечує виконання законів та інших актів законодавчої влади, є відповідальним перед нею, підзвітним і підконтрольним їй. Він покликаний відпрацьовувати шляхи та способи реалізації законів, займатися поточним управлінням, здійснювати розпорядчу діяльність. У цих цілях з усіх питань своєї компетенції уряд видає нормативно–правові акти (укази, декрети, ухвали, розпорядження тощо), які є обов’язковими для виконання.

Свою багатосторонню діяльність уряд здійснює через численні органи державної адміністрації – міністерства, відомства, комісії тощо. Міністерства та інші відомства обростають складним, громіздким і розгалуженим чиновницько–бюрократичним апаратом, що створює основу механізму держави. Перелік міністерств та інших центральних державних установ в різних державах неоднаковий. Не дивлячись на це, всі вони покликані забезпечувати безпеку країни, підтримання громадського порядку, оптимальне управління основними сторонами життя суспільства: економікою, соціальним будівництвом.

Міністерства та відомства формуються, виходячи із конкретних завдань, що стоять перед урядом. При уряді можуть бути утворені й інші центральні відомства (наприклад, комітет із зовнішньоекономічних зв’язків, у справах релігій). До специфічних органів та установ виконавчої влади належать органи охорони правопорядку (міліція, поліція), установи по виконанню кримінальних покарань; органи державної безпеки, збройні сили.

У більшості держав відсутні жорстко фіксована структура і чисельний склад уряду. Всі ці характеристики визначаються при створенні нового уряду або його реорганізації.

Інститут парламентської відповідальності уряду означає не судову, а конституційну відповідальність. Міністри несуть колективну, тобто солідарну відповідальність за політику і рішення уряду, і індивідуальну відповідальність за справи свого міністерства.

Інститут судової влади

Судова влада – незалежна влада, яка охороняє право, виступає арбітром у спорах про право, відправляє правосуддя. Суди є незалежними від інших органів влади і підкоряються тільки закону. Організаційно–правові принципи здійснення правосуддя і гарантії незалежності суду задаються конституцією. Серед гарантій незалежності суду виділяють недоторканність судді, довічний строк призначення або обрання, ефективне виконання судових рішень.

Законодавством закріплені такі демократичні принципи здійснення судової влади, як рівність всіх перед законом і судом, участь у розгляді справи засідателів, присяжних, право підсудного на захист тощо.

З позицій реалізації права правосуддя і судова влада – поняття не тотожні. Правосуддя – вид соціальної (перш за все – державної) діяльності, форма захисту судовою владою порушеного або оспорюваного права. Ефективність діяльності судів має три складові: швидкість та оперативність вирішення спорів, обґрунтованість і законність рішень, забезпечення їх виконання.

У сучасному світі склалися дві судові системи, одна з яких іменується змагальною, а друга – слідчою. Характерною рисою змагальної судової системи є безпосередній диспут сторін перед судом, коли сторони (адвокати) мають можливість контролювати хід процесу і є головними дійовими особами в цьому процесі. Суддя тут наближається за своєю позицією до ролі третейського судді. Якщо при цьому є присяжні, то суддя не вирішує питання, хто прав, а хто винен. Суддя не втручається до процесу ухвалення рішення. Змагальна судова система характерна для держав з прецедентною правовою системою.

У слідчій системі багато що визначається на стадії попереднього розслідування, і суддя по суті веде справу на основі документів. При цьому суддя сам досліджує факти і прагне встановити істину у справі. У слідчій системі за традицією не застосовується суд присяжних, і адвокати не є головними дійовими особами. Слідча система використовується в державах з нормативно-актною правовою системою.

Сьогодні відмічається зближення прецедентної та нормативно-актної правових систем, взаємне використання різних елементів організації судової діяльності. Характерний приклад – поширення суду присяжних у державах континентальної Європи.

Судова влада здійснюється одноосібно суддею (при розгляді незначних правопорушень) або судовою колегією з дотриманням встановленої законом процедури. Межі дії судової влади обмежені нормами, що регламентують право на звернення в суд, а також принципами права.

Основні функції судової влади:

1) охоронна (охорона прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів всіх суб’єктів права);

2) функція правосуддя (захист, відновлення порушених прав);

3) контрольно–наглядова (заборона двох інших гілок влади в рамках права і конституційної законності шляхом здійснення конституційного нагляду і судового контролю над ними).

Судова влада перешкоджає дії безрозсудних законів, забезпечує відповідальність виконавчої влади за недотримання волі законодавця, захищає права громадян від свавілля.

Інститут контрольної влади

 

Контрольна функція та контроль як один з методів управління так або інакше властиві всім органам держави. Але лише в другій половині ХХ ст. контрольна функція одержала оформлення як самостійна гілка державної влади.

Контрольна влада – гілка державної влади, що займає самостійне місце в системі розподілу влади. На відміну від адміністративного і судового контролю, які є функцією інших гілок влади, вона займає самостійне місце і організаційно відособлена від інших гілок влади. Контрольна влада займається розслідуванням, перевіркою, вивченням стану справ і не має права втручатися в оперативну діяльність установ і підприємств. Звичайно органи контрольної влади доповідають про результати перевірок іншим органам держави, які й уживають відповідні заходи до порушників. Самі ж органи контрольної влади, як правило, жодних санкцій застосовувати не можуть.

Специфіка побудови контрольної влади полягає в тому, що органи контролю розосереджені, не мають єдиної ієрархічної системи, і кожний з них здійснює частину повноважень по загальнодержавному контролю. Сфера застосування контрольної влади не обмежена: вона має право контролювати навіть законодавчу владу.

За предметом контролю розрізняють наступні види органів контрольної влади:

1) органи конституційного контролю (загальні суди в англо–саксонських країнах, конституційні суди, конституційні ради, органи релігійно–конституційного контролю в країнах ісламу). Здійснюють контроль за конституційністю (відповідністю конституції) законів та інших нормативно-правових актів, а подекуди й дій – наприклад, виборів президента;

2) органи загального нагляду (прокуратура, публічні міністерства). Здійснюють нагляд за дотриманням режиму законності, тобто визначає точність і одноманітність виконання і застосування законів державними органами (іноді і фізичними, і юридичними особами);

3) органи фінансового контролю та антимонопольні органи (рахункова палата, антимонопольний комітет). На них покладається завдання контролю над витрачанням коштів державного бюджету, над дотриманням режиму економічної конкуренції;

4) органи контролю за дотриманням прав людини (парламентський комісар, омбудсман).