Национально-государственное строительство. 1991-1997

 

Многонациональный характер российского общества объективно выдвигал проблему национально-государственного строительства на одно из ведущих мест. Российскому руководству с момента обретения республикой самостоятельности пришлось столкнуться с действием мощных центробежных тенденций.

Реакция на требования суверенитета от российских автономий не всегда была адекватной. Особенно в первое время. Когда еще Российская Федерация прочно состояла в СССР в августе 1990 г. Б.Н.Ельцин во время своего визита в Татарию, желая привлечь на свою сторону автономии, бросил сакраментальную фразу: возьмите столько самостоятельности, "сколько сможете "проглотить"". Необдуманная фраза, впоследствии признанная главой российского государства ошибочной, подтолкнула сепаратистские настроения в автономиях, привела к выдвижению деклараций о суверенитете и принятию собственных законов.

Август 1991 г. привел к всплеску борьбы за независимость в двух крупнейших автономных республиках: Чечено-Ингушской и Татарской.

22 августа в Чечено-Ингушетии начались многотысячные митинги с требованиями отставки местного Верховного Совета и его председателя Д.Г.Завгаева. Под давлением национал-сепаратистов парламент республики 6 сентября распускается, власть переходит к исполкому Общенационального конгресса чеченского народа. Начинается формирование национальной гвардии. В октябре состоялись выборы нового парламента и Президента. Им стал один из руководителей национального движения Д.Дудаев. Чечня провозгласила свою независимость. Ингушетия выделилась в самостоятельную республику. Необдуманная попытка Президента РСФСР хоть как-то воздействовать на ситуацию, объявив о введении в Чечне чрезвычайного положения, не имея реальной силы для подкрепления угроз, привела только к взрыву негодования в республике, к мобилизации населения в национальную гвардию и блокаде дорог и российских воинских частей. Уже через три дня пришлось отменить Указ о чрезвычайном положении, однако каких-либо реальных путей к урегулированию российское руководство предложить не смогло, оставив проблему в "подвешенном" состоянии.

В Татарстане также после августовских событий развернулось сепаратистское движение, провозглашен суверенитет, началась запись в отряды народного ополчения, однако до серьезной постановке вопроса о выходе из России дело не дошло.

После распада СССР в декабре 1991 г. создалась прямая угроза развала Российской Федерации. Можно сказать, что в начале 1992 г. Татарстан, Чечня, Башкирия, Якутия, Тува и Республика Коми фактически вышли из состава России. Подписание Федеративного договора всеми территориями, кроме Чечни и Татарстана, 31 марта 1992 г. стало точкой перелома. Далее баланс сил изменялся в пользу центростремительных тенденций, хотя в 1992-1993 гг. принимаются Конституции Чечни, Татарстана, Якутии, по основным позициям идущие вразрез с российской Конституцией. Ради сохранения единой России федеральный центр, заигрывая с территориями, предоставлял им фантастические льготы. Новая Конституция России, принятая в декабре 1993 г., зафиксировала в качестве основных норм целостность Российской Федерации и равноправие всех ее субъектов. Признано построение Федерации как по территориальному, так и по национально-территориальному признаку. Таким образом, закладывались основы демократического решения сложнейших проблем национально-государственной трансформации. Начиная с 1994 г. фактически все территории (кроме Чечни) отменили свои постановления о недействительности в их границах указов Президента Российской Федерации и федерального правительства и другие законодательные акты, подчеркивающие независимость местных властей.

 

Наиболее острые проблемы современного национально-государственного строительства:

- Экономическое и политическое неравенство регионов.

Юридическое равноправие субъектов Федерации на практике часто не соблюдается. Одним из следствий стало снятие Пермской областью своей подписи под договором об общественном согласии в знак протеста против неравного налогового бремени области и Башкирии.

Точка зрения. Федеративное устройство по национально-территориальному принципу, по мнению А.И.Солженицына, создает особые обстоятельства, противоречащие возможности вненационального самоуправления, равноправию всех живущих в данной местности.

Следует заметить, что федерализм политический не всегда подкрепляется федерализмом экономическим. 3/4 субъектов федерации находятся на госдотации, что уподобляет фарсу их заявления о суверенности. По всей видимости, это и побудило Президента Калмыкии К.Н.Илюмжинова выступить с инициативой по отмене своей Конституции, что было одобрено Конституционным собранием республики 5 апреля 1994 г., отказавшегося от идей суверенитета и двойного гражданства и признавшего, что на территории Калмыкии должна действовать только Конституция Российской Федерации.

 

- Реализуется идея "асимметричной" федерации.

Конституция РФ, с одной стороны, провозглашает равенство субъектов Федерации, с другой стороны, дает основания для разграничения полномочий органов власти России и субъектов Федерации на основании договоров. Таких договоров к середине 1997 г. было заключено около двух десятков.

Наиболее значимым политически стал первый договор между Москвой и Казанью, подписанный 15 февраля 1994 г.

Точки зрения. Хотя договор заключался между Федерацией и ее частью, последняя получала права суверенного государства. Татарстан получал в свое владение землю и ресурсы, сам устанавливал систему своих государственных органов, формировал бюджет и т.д. Такой договор подрывает принципы равноправия субъектов федерации.

Договор с Татарстаном был вызван острой необходимостью предотвратить региональные конфликты. Он не является модельным и его не следует распространять на другие территории.

По мнению председателя Совета Федерации Е.С.Строева, "если на первом этапе заключения договоров, прежде всего с Татарстаном и Башкортостаном, было политическим актом, помогающим достичь определенной стабильности в обществе, остановить процесс политического шатания, то на сегодняшнем этапе этот положительный в то время момент приобрел отрицательное звучание".

Именно поэтому на современном этапе развернулся процесс подписания соглашений к заключенным ранее договорам, которые, строго говоря, не имели юридической силы, поскольку не были утверждены парламентом. Это означает тихое выравнивание условий для различных субъектов Федерации.

 

- Неурегулированность отношений между Федерацией, ее субъектами и системой местного самоуправления.

Имеет место принятие рядом субъектов Федерации законов, противоречащих Конституции. С другой стороны, существует немало примеров типично унитарных подходов в решении центром ряда экономических проблем.

 

- Война в Чечне.

Причины конфликта многоплановы:

- уходящие вглубь истории традиции борьбы чеченского народа за независимость;

- память о притеснениях со стороны советской власти (подавление восстаний в 20-30-х гг., сталинские депортации и т.п.);

- сохранение традиционного образа жизни, клановых структур, исламской ориентации;

- стремление Чечни найти альтернативные российским пути модернизации, во многом копирующие опыт стран мусульманского мира и нефтедобывающих государств;

- ослабление возможностей центра влиять на автономии;

- внутренняя межклановая борьба, в которой одни кланы сделали ставку на поддержку со стороны России, а другие на консолидацию чеченского народа под флагом независимости;

- борьба российского и чеченского руководства за экономические ресурсы региона, прежде всего за контроль над транзитом нефти;

- курс чеченского руководства на отделение Чечни от России, самопровозглашение Чеченской республики Ичкерия вопреки Конституции РФ и нормам международного права;

- борьба местных лидеров за неподконтрольную Москве политическую власть в республике;

- криминализация и милитаризация Чечни;

- попустительство коррумпированных российских должностных лиц вооружению Чечни, финансовым аферам и другим незаконным действиям, организуемым в Чечне;

- попытка силового решения чеченской проблемы вне рамок закона, предпринятая политическим руководством России.

По Российской конституции Чечня является одной из 21 республик, входящих в состав России. Однако такой статус с 1991 г. не признавался местным руководством, осуществляющим управление территорией. Провозглашение независимости Чечни привели к установлению авторитарного режима, а также к милитаризации и криминализации чеченского общества. В течение полугода после августовских событий 1991 г. российское военное присутствие на территории Чечни фактически ликвидируется. Сколько-нибудь последовательную стратегию по отношению к Чечне российские власти выработать не сумели. Страх, что отделение Чечни от России приведет к дальнейшему распаду страны, парализовал способность выбора адекватных ситуации средств. Первоначально ставка делалась на антидудаевскую оппозицию. Однако это, с одной стороны, привело к обострению внутриклановой вражды в чеченском обществе, с другой стороны, сам факт прямой российской поддержки оппозиции сплотил чеченский народ вокруг Дудаева. Очевидный провал попытки покончить с дудаевским режимом с помощью оппозиции приводит Москву к губительному решению о непосредственном применении военной силы. Одной из причин такого разворота событий следует признать попытку поправить пошатнувшийся авторитет Президента с помощью удачно проведенной силовой акции, а заодно и дать острастку оппозиции. 29 ноября 1994 г. Россия выдвинула ультиматум с требованием разоружить "нелегальные вооруженные формирования" в Чечне. Декретом Ельцина от 1 декабря устанавливался крайний срок для разоружения - 15 декабря. Предусмотренный Конституцией и законом РФ механизм введения чрезвычайного положения не был использован. 10 декабря федеральные войска вошли в Чечню. Однако то, что задумывалось как быстрая и почти бескровная полицейская операция, вылилось в длительные и крупномасштабные боевые действия. Россия, несмотря на содержание в Чечне значительного воинского контингента, что тяжелым бременем ложилось на ее бюджет, не смогла добиться разгрома вооруженной чеченской оппозиции и несла большие потери. Напротив, чеченские боевики неоднократно срывали операции российского командования, наносили чувствительные удары по численно превосходящим их федеральным формированиям. Наконец, в августе 1996 г. чеченцы одержали победу стратегического значения, блокировав в Грозном крупную группировку федеральных сил. Вскоре после этого секретарь Совета безопасности России А.Лебедь и вставший на место убитого Д.Дудаева начальник штаба чеченской оппозиции А.Масхадов подписали в Хасавюрте договор о прекращении боевых действий. По-существу, хасавюртовские соглашения Лебедя и Масхадова стали лишь констатацией реалий войны: разгрома федеральных войск и военной победы партизан в августе 1996 г. В начале 1997 г. в Чечне состоялись выборы нового президента республики. Им стал более-менее умеренный лидер А.Масхадов, что, в целом, устраивало Москву. В марте А.Масхадов решил совместить должности президента и премьера Чечни. Назначение Ш.Басаева на должность вице-премьера Чечни стало не только демонстрацией силы перед лицом России, но и симптомом ликвидации потенциального очага гражданской войны: противоборствовавшие ранее Басаев и Масхадов становились союзниками. В мае 1997 г. в ходе встречи А.Масхадова и Б.Ельцина были подписаны договоренности об урегулировании отношений. Чечня получала статус независимой республики в составе России, заявлялось о построении взаимоотношений между Чечней и Россией на основе международного права, что каждая из сторон толковала в свою пользу, Россия обязывалась выплатить компенсацию на восстановление разрушенных в Чечне объектов и полностью вывести войска, Чечня обязывалась распустить незаконные вооруженные формирования. Согласно заявлениям российских и чеченских лидеров подписание московских соглашений означало прекращение многовекового конфликта. Однако особый и нечетко определенный статус Чечни в составе России объективно является источником противоречий. Чечня остается неподконтрольной федеральным властям криминальной зоной. Ситуацию, сложившуюся на июнь 1997 г., нельзя охарактеризовать иначе как абсурдную. Россия признает Чечню своей территорией, в то время как Чечня остается фактически независимой, живет по своим законам и не допускает вмешательства федеральных властей в свои внутренние дела.

Одним из немаловажных следствий чеченской войны становятся массовые нарушения прав человека. Налицо не только многочисленные нарушения воюющими сторонами обычаев и законов войны, но и прежде всего нарушений прав гражданского населения. С чеченской стороны имели место попустительство режима Дудаева уголовному террору против нечеченского населения; использование чеченскими боевиками тактики, применение которой подвергает мирное население повышенному риску (создание опорных пунктов в крупных городах и селах, размещение военных объектов среди гражданских и т.п.); неизбирательное ведение огня в населенных пунктах, воспрепятствование выезду мирных жителей из Грозного (части населения не позволили покинуть город); невывоз военнопленных из мест, подвергаемых обстрелам; избиения и расстрелы военнопленных, глумление над трупами военнослужащих, преднамеренные нападения на гражданские объекты, чудовищная практика захвата в заложники гражданских лиц, а также расстрелы заложников. Наиболее грубыми нарушениями гуманитарного права со стороны федеральных войск были: неприцельные бомбардировки и ведение неизбирательного огня, в том числе с использованием установок залпового огня, что заведомо обусловливало вероятность массовой гибели гражданского населения; преднамеренные нападения на гражданские объекты; захват людей и казни без судебного разбирательства; широкое применение принципа коллективной ответственности и коллективного наказания жителей ряда населенных пунктов без дифференциации на участвующих в вооруженном сопротивлении и не участвующих в нем; незаконное задержание гражданских лиц, унизительное обращение и пытки по отношению к ним; грабежи и уничтожение имущества гражданского населения. Важно отметить, что действия федеральных сил осуществлялись под ответственным единым командованием, поэтому ответственность за массовые нарушения прав человека законными вооруженными силами падает в первую очередь на законную власть Российской Федерации. Война привела не только к утверждению устойчивых антироссийских настроений в Чечне, но и к дальнейшей дегуманизации всего российского общества и усилению в нем авторитарных тенденций.

 

Внешняя политика. 1991-1997

В качестве приоритетных направлений внешней политики России после распада Советского Союза можно выделить развитие отношений с передовыми капиталистическими странами и со странами СНГ.

В 1991-1993 гг. шло становление новой внешнеполитической доктрины России. Утрата Россией статуса сверхдержавы, распад СССР, внутренние трудности и смена руководящих внешней политикой кадров делали этот процесс крайне болезненным. Потерю влияния в Восточной Европе Россия пытается компенсировать расширением связей с Западом и развитием новых контактов (Китай, Иран, Южная Корея и т.д.)

 

Отношения со странами СНГ

Постепенно российское руководство приходит к выводу, что в развитии отношений с внешним миром привилегированными партнерами должны стать не развитые страны Запада, а страны СНГ. Именно такое распределение внешнеполитических приоритетов в большей степени будет способствовать отстаиванию жизненно важных интересов России, сферы этих интересов находятся, прежде всего, на сопредельных территориях. Развитие экономических связей со странами СНГ по ряду направлений может дать больший эффект, чем ориентация на западные державы, зачастую не склонные видеть в странах СНГ равноправных партнеров.

Важным средством российского влияния на страны СНГ становится консолидация русской диаспоры в странах Содружества, чему в последнее время дипломатическое ведомство стало уделять немало внимания. Это, с одной стороны, должно способствовать отстаиванию интересов русскоязычного населения, погруженного в чужеродный этнос; с другой стороны, при наличии сильной русской диаспоры можно надеяться на проведение пророссийского курса в политике сопредельных государств.

Со временем политическое руководство России начинает воспринимать всю территорию бывшего СССР в качестве зоны жизненно важных интересов России. К тому имелись свои резоны. Именно на этом географическом пространстве продолжали действовать все договоры СССР по разоружению. Признав правопреемство по отношению к этим договорам, а следовательно, приняв военно-стратегическое пространство Советского Союза в качестве зоны своей договорной ответственности и безопасности, Россия стремилась добиться от мирового сообщества недопущения появления на нем вооруженных сил третьих государств и вступления частей этого пространства в союзы и блоки, направленные против нее. Однако, как США, так и ведущие западные державы не были заинтересованы ни в интеграции стран СНГ, ни в сохранении исключительного права России на влияние в данном регионе. Да и сами страны СНГ стремились уйти из под опеки бывшего "старшего брата". Реалии складывающегося "многополюсного мира", стремление к развитию сотрудничества с передовыми западными странами заставляет Россию несколько смягчить свою позицию по ряду вопросов, касающихся расширения влияния Запада в СНГ. Тем не менее, активизация политики по отношению к странам СНГ становится характерной чертой внешней политики России.

 

Можно выделить следующие основные направления развития отношений с государствами СНГ:

- Укрепление экономических связей.

Разрушение единого экономического пространства Советского Союза больно ударило по экономике всех стран СНГ. Нарушение хозяйственных связей стало одним из определяющих факторов спада производства в СНГ (в том числе и в России). Товарооборот России с другими членами СНГ составил в 1993 г. лишь половину от его объема в 1991 г. Если в 1991 г. доля стран СНГ во внешней торговле России была 56%, то в 1996 г. - только 20%.

Существовавшая к моменту образования СНГ советская система цен не соответствовала ценовым показателям мирового рынка. Россия долгое время сохраняла регулирование цен на энергоносители. В результате страны ближнего зарубежья получали их по заниженным ценам.

Позитивным итогом пройденного за 1992-1993 гг. странами СНГ пути стало осознание того, что экономические отношения в новых условиях можно строить только с учетом баланса интересов, а не отстаивая односторонние выгоды, на рыночных основах, а не по признакам политического или национального предпочтения.

В развитии экономических связей государства СНГ отдают предпочтение двусторонним соглашениям, несмотря на то, что в 1994 г. страны СНГ, в число которых к тому времени вошли все бывшие республики СССР за исключением прибалтийских, заключили договор о создании экономического союза.

 

- Развитие интеграции.

Наиболее заметна тенденция к интеграции в отношениях с Белорусией. Основным проводником данного курса стал белорусский президент А.Лукашенко, в 1996 г. поставивший вопрос в плоскость практического воссоединения Белорусии с Россией. Основной мотив активности Лукашенко очевиден: желание найти экономическую опору для разваливающегося хозяйства страны. В России экономическую выгоду от союза могли получить только хозяева нефтегазового комплекса, стремившиеся к установлению контроля над газопроводом "Ямал - Западная Европа" и к поглощению Мозырского и Новополоцкого нефтеперерабатывающих заводов. Отсюда не случаен конфликт Черномырдина со своими первыми вице-премьерами Немцовым и Чубайсом, которым удалось заблокировать вариант всеобъемлющего экономического и политического слияния. Объединение с Белорусией в единое государство при отсутствии политических изменений в этой стране чревато для России выставлением ряда претензий со стороны Запада вследствие очевидных нарушений прав человека режимом Лукашенко (разгон митингов оппозиции и т.п.). Однако союз с Белорусией позволяет России извлечь очевидную геополитическую выгоду - продвинуться на Запад в противовес расширению НАТО на Восток. Не случайно договор о союзе был подписан накануне подписания соглашения Россия-НАТО. Окончательный вариант договора о создании единого государства, подписанный Ельциным и Лукашенко в мае 1997 г., все же существенно отличался от того, к чему стремился белорусский Президент, хотя предусматривает построение в дальнейшем федеративных отношений. По всей видимости, последнее слово в решении вопроса о государственном объединении должен сказать народ двух стран.

 

- Урегулирование спорных вопросов.

В отношениях с Украиной наиболее болезненными проблемами стали вопросы о судьбе Крыма и Черноморского флота. Провозглашение крымской независимости все время заставляло Киев опасаться дальнейших шагов в сторону отделения. Отсюда - "война законов" центральной и местной властей. В 1994 г. дело дошло до угроз ликвидации крымской автономии. 17 марта 1995 г. Киев отменил должность президента и конституцию Крыма. Начался новый раунд трений между Россией и Украиной, приведший к весьма зыбкому компромиссу. Проблема Черноморского флота долгое время служила фактором дестабилизации российско-украинских отношений. Наконец, в мае 1997 г. во время визитов в Киев Черномырдина и Ельцина подписывается целый пакет документов по урегулированию ряда вопросов, касающихся внешней торговли, экономических связей, границ и т.д. В разрешении ключевого вопроса о судьбе Черноморского флота стороны пришли к компросиссному решению. Украина получала порядка пятой части флота. Севастополь передавался России в аренду на 20 лет, за что следовало выплатить приблизительно 2,4 млрд.дол. (оплата должна производиться в порядке зачета части украинской задолженности, которая превысила 4 млрд.дол.) Из четырех севастопольских бухт три оставались за Россией, одна отдавалась в совместное использование.

Точки зрения. По словам Ельцина данные соглашения чрезвычайно выгодны России. Правда, он не конкретизировал, в чем выгода от такого решения о судьбе флота. Многие наблюдатели считают, что основные уступки были сделаны все же Россией. Мало того, что разрушался сложный организм Черноморского флота и уплачивались огромные деньги за аренду Севастополя. Само по себе согласие на аренду означает признание украинских прав на Севастополь, что ранее оспаривалось Россией. Кроме того, согласившись на совместное использование одной из севастопольских бухт, Россия сделала свой флот подконтрольным иностранному государству.

 

- Участие России в урегулировании межнациональных конфликтов в странах СНГ.

Вооруженное противостояние в Закавказье, Приднестровье, Таджикистане вышло за рамки "домашних проблем" СНГ. Об остроте ситуации свидетельствуют не склонные к преувеличениям официальные источники. По данным Министерства обороны России на начало 1994 г. в региональных конфликтах на территории бывшего СССР погибло 523 тыс. военнослужащих, 4,24 млн. заболели или получили тяжкие увечья, 21,7 млн. мирных жителей стали беженцами. Реальной стала опасность интернационализации конфликтов. Защита национальных интересов России диктовала необходимость активного участия в урегулировании конфликтов на территории бывшего Советского Союза. Однако роль России в разных регионах была различной.

В Приднестровье ситуация обострилась в начале 1992 г. Началось вооруженное противостояние Приднестровской республики, провозгласившей свою независимость и вставшей на путь ликвидации островков молдавской государственности в Приднестровье с помощью сформированных вооруженных сил, и Молдовы. Временное успокоение было привнесено передачей под юрисдикцию России частей 14-й армии, которые стали выполнять функции "голубых касок". Однако неготовность сторон к компромиссу привела к кровавым столкновениям. В июне 1992 г. в Бендерах развернулись крупномасштабные военные действия с применением бронетехники, пушек, ракет "Алазань" и другого оружия. Погибло около 200 человек. Стало очевидным, что без вмешательства третьих сил кровопролитие не остановить. Россия во второй половине 1992 г. проявила дипломатическую активность в этом регионе, внеся позитивный вклад в процесс мирного урегулирования конфликта. С июля 1992 г. в Приднестровский регион были введены разделяющие силы (Россия - 6 батальонов, Молдова - 3 батальона, Приднестровье - 2 батальона). В апреле 1994 г. при посредничестве России состоялась встреча М.Снегура и И.Н.Смирнова, на которой были достигнуты договоренности о разрешении конфликта мирным путем; стороны отказались от выдвижения предварительных условий на переговорах об определении государственно-правового статуса Приднестровья. После дальнейших переговоров 21 октября было достигнуто соглашение, которое должно было войти в силу "после выполнения необходимых межгосударственных процедур" и предусматривавшее вывод бывших советских войск в течение трех лет. Таким образом, хотя определенная напряженность сохраняется, путь к конструктивному компромису проложен.

Роль России в карабахском конфликте первоначально была весьма абсурдной. Российские руководители сквозь пальцы смотрели на то, что обе стороны воевали оружием, полученным при разделе Советской Армии и продолжающим поступать от российских военных; с обеих сторон воевали российские наемники и помогали российские советники. Однако предпринятые в 1994 г. СБСЕ и Россией посреднические усилия привели сначала к прекращению крупномасштабных боевых действий в регионе, а затем и к прекращению огня. Отказ Москвы от намерений оставаться единственным миротворцем на территории бывшего СССР в декабре 1994 г. привел к выработке широкомасштабного плана СБСЕ по урегулированию конфликта с участием трех тысяч миротворцев. Тем не менее, до окончательного урегулирования конфликта еще далеко.

В Таджикистане российские вооруженные силы взяли на себя защиту внешних рубежей, отказавшись, по существу, от активного участия в гражданской войне. Болевой точкой российской политики в Таджикистане стало положение русских в этой стране. Российская армия, в силу специфики ее статуса в Таджикистане, оказалась не в состоянии защитить своих соотечественников, многие из которых превратились в беженцев. В 1994 г. режим Душанбе под сильным давлением из Москвы согласился на переговоры с оппозицией. Наиболее существенным результатом их стало соглашение о прекращении огня, подписанное 17 сентября. Однако это и другие соглашения часто нарушались экстремистскими группами боевиков, что вызывало ответные военные операции. Можно констатировать, что гражданская война не закончилась, а перешла в иную фазу. Перспективы политической стабилизации в регионе остаются весьма неопределенными. Это усугубляется успехами талибов в соседнем Афганистане, развернувшими с 1996 г. широкое наступление на подконтрольные официальному правительству территории.