Национально-государственное строительство

К концу 1920 - началу 1921 г. территории бывшей Российской империи подразделялись на три категории:

1) Получившие независимость Польша, Финляндия, Прибалтийские государства и отторгнутые земли Бессарабии и Закавказья. На эти территории власть Москвы не распространялась.

2) РСФСР, включавшая 20 автономных образований.

3) Государства с различной степенью зависимости от Москвы: Украинская, Белорусская, Азербайджанская, Армянская, Грузинская ССР, Хорезмская и Бухарская Народные Советские республики, Дальневосточная Демократическая республика.

 

В соответствии с этими реалиями отношения Москвы с первой группой территорий устанавливались как отношения независимых государств на основе международного права. Развитие отношений центра с остальными землями шло под знаком постепенного их присоединения к централизованному многонациональному российскому государству. Однако если автономные республики и области в составе РСФСР были зависимы от центра, осуществлявшего управление ими без особых процедурных сложностей, то вовлечение в свой фарватер теоретически "независимых" республик потребовало заключения с ними двусторонних договоров. Поскольку степень социально-экономического развития и зависимость от Москвы этих государств были различными, то договоры с ними предусматривали разную степень централизации и объединения политического и экономического управления.

 

Существовали две основные "модели" договоров:

 

- "Азербайджанская" модель (применялась при заключении договоров со слаборазвитыми государствами).

30 сентября 1920 г. между РСФСР и Азербайджанской ССР были заключены договор о "военном и финансово-экономическом союзе", а также пять дополнительных договоров. Договоры предусматривали объединение военных органов; органов, ведающих национальной экономикой и внешней торговлей; органов снабжения; железнодорожного и водного транспорта и управления почтово-телеграфной связью; финансовых органов. Зависимость Азербайджана подчеркивалась тем, что полномочный орган РСФСР назначал своего представителя в азербайджанский Совнарком "с правом решающего голоса".

 

- "Украинская" модель (применялась при заключении договоров с государствами, стоящими на достаточно высокой ступени социально-экономического развития).

Договор с Украиной, подписанный 28 декабря 1920 г., был заключен в формах, присущих соглашениям между независимыми государствами. Он включал в себя положения о суверенности сторон. Военные дела, народное хозяйство, внешняя торговля, финансы, труд, транспорт, почта и телеграф вошли в ведение "объединенных комиссариатов" обеих республик. По договору эти объединенные комиссариаты "входят в состав Совнаркома РСФСР и имеют в Совете Народных Комиссаров УССР своих уполномоченных, утверждаемых и контролируемых украинскими ЦИК и Съездом Советов".

В 1921 г. по этому же типу были заключены договоры с Белорусской, Грузинской и Армянской ССР. Однако с отсталой Белорусской республикой договор вскоре был перезаключен по Азербайджанскому образцу.

 

С Бухарой и Хорезмом договоры о союзе и экономическом сотрудничестве к весне 1921 г. были заключены, но Москва не спешила на данном этапе к объединению руководства, отчасти из-за того, что там продолжались беспорядки, отчасти из-за существенной социально-экономической отсталости этих территорий.

 

К концу 1922 г. процесс воссоединения был в сущности завершен. Разница между автономными республиками в составе РСФСР и республиками, связанными с ней договорными отношениями, была невелика. Необходимо было придать объединению конституционный статус.

 

Образование СССР

Среди руководителей коммунистической партии существовали разные точки зрения по вопросу о создании единого государства. Однако выбор реального пути интеграции определялся в рамках синтеза концепций Ленина и Сталина, одна из которых определила форму объединения, а другая - содержание.

 

- Сталин настаивал на вхождении республик в состав РСФСР на правах автономии.

 

- Ленин предлагал объединить в федерацию равноправные республики.

10 августа 1922 г. для выработки проекта федеративного государственного устройства была создана комиссия во главе со Сталиным. Представленный 10 сентября проект "автономизации" на деле означал поглощение республик РСФСР. Армения, Азербайджан и Белоруссия приняли этот проект; Украина и Грузия - подвергли критике. Ленин болел и узнал о проекте и о дискуссиях вокруг него только в конце сентября. Он настоял на своем варианте; Сталину пришлось переделать свой план в духе ленинских указаний. Однако в дальнейшем Сталин все меньше и меньше считался с формально-юридическим равноправием и суверенитетом республик, утверждая на деле подчинение всех национальных органов власти и учреждений центру.

 

- Х.Раковский предложил вариант конфедеративного объединения республик.

 

Точка зрения. Вряд ли стоит переоценивать продуктивность споров накануне подготовки образования СССР и в процессе его конституционного оформления, всерьез говорить о нереализованных альтернативах, в том числе жестко противопоставлять ленинский и сталинский варианты устройства многонационального государства. Это уводит от анализа типа системы, начавшей формироваться после Октябрьской революции, определившего суть национальной политики независимо от ее конкретных форм. Внимательное рассмотрение различных подходов к форме и видам взаимоотношений целого и частей в союзном государстве имело бы смысл в случае, если бы речь шла о наличии правового пространства, механизмах разделения властей, действительного учета волеизъявления народа. На деле под видом союза, напоминающего конфедерацию, формировалось унитарное, жестко централизованное тоталитарное государство.

 

Конфликт ЦК РКП(б) и лидеров грузинской компартии

В марте 1922 г. под давлением ЦК РКП(б) три закавказские республики образовали Федерацию Социалистических Советских Республик Закавказья. После этого Москва стала требовать создания единой федеративной республики, что вызвало недовольство местных коммунистов. Летом 1922 г. в Грузию была направлена комиссия ЦК РКП(б) под руководством Дзержинского для преодоления сопротивления. При обсуждении идеи Союза СССР грузинские руководители потребовали, чтобы их республика вошла в Союз самостоятельно, а не в составе Закавказской федерации. Сталин и его представитель в Тифлисе Г.К.Орджоникидзе воспротивились прямому вхождению Грузии в Союз, ссылаясь на сложную национальную обстановку. Споры были чрезвычайно острыми, Орджоникидзе дошел даже до рукоприкладства. В результате осенью 1922 г. лидеры грузинских коммунистов П.Г.Мдивани и Ф.И.Махарадзе лишились своих постов, в Грузии был образован новый партийный комитет. После этого 13 декабря 1922 г. была принята Конституция Закавказской Социалистической Федеративной Советской Республики.

 

30 декабря 1922 г. делегаты РСФСР, Украинской ССР, Белорусской ССР и Закавказской ССР созвали съезд Советов СССР, который принял "Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик" и избрал ВЦИК СССР.

 

В январе 1923 г. ВЦИК создал комиссию по составлению проекта Конституции СССР. Однако основную роль в создании этого документа сыграло Политбюро ЦК РКП(б). 6 июля 1923 г. Конституция СССР, составленная комиссией на основе указаний XII партсъезда, была утверждена ВЦИК и немедленно вступила в действие, хотя официально ее утвердил II Всесоюзный съезд Советов 31 января 1924 г.

 

Организация высших органов власти по Конституции СССР 1924 года

По Конституции Высшей властью обладал Всесоюзный съезд Советов. Подчиненным ему органом был ВЦИК, состоящий из двух палат: Совета Союза (из 371 депутата - избирались пропорционально численности населения) и Совета Национальностей (из 131 депутата - избирались по 5 от каждой союзной или автономной республики и по одному от каждой автономной области). Каждый законодательный акт ВЦИКа должен был утверждаться обеими палатами, голосующими раздельно.

Народные комиссариаты СССР и союзных республик подразделялись на три категории:

1) Пять общесоюзных комиссариатов (в их ведении были международные отношения, оборона, внешняя торговля, пути сообщения, почта и телеграф), не имевших дублеров в республиках.

2) "Объединенные комиссариаты", к которым относились комиссариаты труда, продовольствия, финансов, рабоче-крестьянской инспекции, Высший совет народного хозяйства и Объединенное государственное политическое управление, существовавшие и в СССР, и в республиках. Республиканские комиссариаты выполняли задания соответствующих союзных комиссариатов и несли ответственность за выполнение на территории союзной республики решений, принимаемых центральной властью.

3) Шесть комиссариатов (внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и по делам национальностей) существовали только на республиканском уровне.

Каждая входившая в СССР республика имела собственный Совнарком, состоявший из комиссаров республиканских и "объединенных" комиссариатов; а всесоюзные комиссариаты имели право назначать уполномоченных во все республиканские Совнаркомы. Таким образом, наблюдалась тенденция к превращению республиканских Совнаркомов в местные исполнительные органы центральной власти. То же происходило и с ЦИК союзных республик, не имевших достаточной власти, чтобы противостоять Совнаркому СССР. Согласно Конституции, они имели право обжаловать его декреты и постановления, обратившись во ВЦИК, но "не приостанавливая их исполнения". Важной чертой процесса преобразования высших органов власти была трансформация центральных учреждений РСФСР в центральные учреждения СССР. Всероссийский ЦИК без существенных изменений преобразовывался во Всесоюзный ЦИК, Совнарком РСФСР - в Совнарком СССР и т.д.

Верховный Суд СССР мог давать заключения о законности постановлений союзных республик, однако никаких способов проверки законности постановлений общесоюзных органов предусмотрено не было. Приоритет общесоюзных органов определялся статьей, где говорилось, что "Союз Советских Социалистических Республик охраняет суверенные права союзных республик". Право вносить поправки в Конституцию было предоставлено исключительно центральной власти, но не входящим в СССР республикам.

 

Юридически Советский Союз был федерацией. Он создавался на основе соглашений между формально равноправными независимыми государствами, суверенитет которых был "ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции". Однако формальный федерализм все более заменялся всевластием центра. По мере укрепления тоталитарного государства усиливался его унитарный характер.

В октябре 1924 г. в СССР прошло национально-государственное размежевание в результате которого Бухарская и Хорезмская республики, ставшие к тому времени "советскими" и "социалистическими" были приняты в состав Союза, подвергшись предварительному разделу и переименованию. Часть территорий двух бывших республик вошла в состав Туркменской ССР, а часть - в Узбекскую ССР, которые в 1925 г. включаются в состав СССР. Кроме того, от Хорезмской республики отделяется Каракалпакская Автономная область, а от Бухарской республики - Таджикская АССР, входившие в РСФСР. В 1929 Таджикская АССР включается в СССР, после преобразования в союзную республику. Все эти изменения, формально означавшие повышение статуса "самостоятельных" союзных республик, на деле являлись результатом бюрократических перестроек, осуществляемых для удобства централизованного управления. Единое мультиэтническое цивилизационное пространство Средней Азии рассекли административным путем, подгоняя вновь образуемые регионы под типовую модель национальной государственности. Раздел Бухары и Хорезма, перекроивший национально-государственные границы явственно продемонстрировал приверженность советских правителей древнему принципу "разделяй и властвуй". Межевание не только создавало проблемы во взаимоотношениях между народами, но и противоречило экономическим интересам среднеазиатского региона, выигравшего бы больше от объединения республик.