Государственное управление и политика.

Политика: «Что должно делать государство?»

Управление: «Как оно может лучше делать то, что должно?»

«Политика должна иметь дело с системой политических мер или выражением воли государства.

Управление должно заниматься исполнением этих политических мер».

Понятие "политика" имеет двойственный характер: с одной стороны, сохраняет классическое значение государственной деятельности, стоящей фактически выше, чем частный бизнес или личные интересы, а с другой стороны, употребляется для описания межгрупповой борьбы тех, кто стремится использовать государственную власть для удовлетворения определенных интересов.

Политические и управленческие цели

При формировании политического курса не существует формулы, позволяющей подсчитать, какой из интересов заслуживает большей поддержки по сравнению с другими и насколько: предоставление детям бесплатного питания в школах, обеспечение стариков медицинским обслуживанием на дому или техническое перевооружение милиции. Решение таких вопросов зависит от ценностной ориентации политических лиде ров, принимающих соответствующие решения. Политика занимается вопросами, не имеющими однозначно правильных решений. Главная ее задача - найти решение проблемы, возможно и не наилучшее, но, во всяком случае, приемлемое для большинства. Следовательно, политика одновременно требует и конфликтов, и консенсуса. В политике цели редко бывают четкими: они основаны на компромиссах и имеют тенденцию со временем меняться. Кроме того, в политическом процессе соотношение между целями и средствами не бывает столь определенным как в управлении.

В менеджменте при выяснении, является то или иное решение приемлемым, исходят из способности избранных средств обеспечить достижение желаемой цели.

Вильсон в своей небольшой работе «Наука государственного управления» (1887) постулировал наличие существенного различия между политикой и государственным управлением и подчеркивал необходимость изучения правительственных учреждений как аппарата управления независимо от влияния политиков. Он считал, что государственное управление должно опираться на научную основу и отделяться от традиционной политики. По его мнению, смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата. Задачей государственной администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений политических лидеров, которых избирало население. Такой подход стал позднее называться политико-административной дихотомией.

Политико-административная дихотомия

Вильсон в своей статье выдвигает 2 принципиальные идеи, к-ые до него никто не озвучивал:

а) ГУ это не только система набора персонала на гос должности, а более широкая система, включающая вопросы деятельности органов гос власти, оценки результатов д-ти гос-ва и проч.

б) Была проведена чёткая грань между политикой и ГУ.

С тех пор такое разделение политики и собственно ГУ стало называться политико-административной ДИХАТОМИЕЙ (термин появился позднее).

Более полное исследование политико-административной дихотомии было предложено Франком Гуднау (1859-1939) в работе «Политика и государственное управление» (1900). По мнению Гуднау, две отдельные функции правительства можно определить соответственно как функцию политики и функцию администрации.

Первая связана с выработкой политического курса.

Вторая - с претворением в жизнь этого политического курса. Законодательство и политическое руководство определяют основные направления деятельности администрации, в то время как последняя, осуществляя политические решения и применяя законы, показывает исполнимость правительственных решений и законодательных актов парламента. Администраторы никогда не должны вмеши­ваться в политику, они должны лишь следовать указаниям, данным им политичес­кими лидерами.

 

Эти же идеи развивал и Макс Вебер. Подошёл к политико-административной дихатомии с других позиций, акцентируя внимание на бюрократии как на оптимальной системе управления гос организациями. Государственные служащие представлялись ему квалифицированными специалистами с присущим им корпоративным духом и сословной честью, что должно гарантировать их неподкупность. В его понимании подлинной профессией чиновника не должна быть политика, так как он должен управлять беспристрастно. то чиновник должен точно и добросовестно выполнить приказ политика под ответственность последнего. Принятие решений, борьба и страсть - стихия политика. Политик должен брать на себя ответственность за последствия отданных приказов.

Макс Вебер подошёл к политико-административной дихатомии с других позиций, акцентируя внимание на бюрократии как на оптимальной системе управления гос организациями. Вебер считал, что главный вопрос политико-административной дихатомии состоит в контроле над бюрократией, поскольку демократия в силу присущих ей свойств и особенностей обособляется в корпорацию, преследующую собственные интересы, иногда противоречащие интересам политиков.

 

Вебер считал, что существует 3 способа ограничения власти бюрократии:

а) Парламентский контроль над гос чиновниками;

б) Законы;

в) (Наиболее значимое) Лидеры (политические деятели).

, Вебер разработал ряд механизмов для ограничения власти чиновников. По Веберу, такими инструментами являются

(1) правовые нормы,

(2) эффективно работающий парламент и, самое главное,

(3) политические лидеры, назначаемые на посты руководителей административных органов.

 

Упомянутых выше авторов часто называют отцами-основателями дихотомической концепции политика — управление. Пик популярности концепции дихотомического разделения политики и управления приходится на 1920 — 30-е гг. В начале 1940-х гг. эта концепция стала объектом резкой критики, причем сразу с разных точек зрения:

эмпирической — предъявлялись реальные свидетельства значительного участия управленцев в процессе выработки государственной политики, и нормативной - выражалась желательность участия управленцев в формировании политического курса, так как предполагалось, что это будет служить гарантией отстаивания интересо в, редко выдвигаемых выборными должностными лицами.

с обоснованием политико-административной дихотомии идеи Вильсона дали толчок зарождению менеджеристского подхода к государственному управлению,

предметом изучения государственного управления как науки является, во-первых, определение того, что правительство в силах должным образом и успешно выполнить, и, во-вторых, как оно может выполнить намеченное с наиболее возможной производительностью, но минимально возможными затратами ресурсов. Таким образом, деятельность государственного управления должна быть направлена на достижение наилучших результатов, на эффективность и на улучшение показателей экономики

Общие и отличительные черты государственного управления и менеджмента в бизнесе.

Сходства

Управление – однозначный процесс, связанный с набором ф-ций схожих в гос-венном и частном секторах.

Эти объединяющие начала были обоснованы Лютером Гуликом в конце 30-ых гг.

Система POSDCRB чёткое выделение управленческих ф-ций на микроуровне в государственных и бизнес-структурах.

Гулик в 1937 г. опубликовал книгу "Теория организаций", где и обосновал систему POSDCRB:

1. "Planning";

2. "Organizing" создание соответвствующих отделов (структур) в организации;

3. "Stuffing" (работа с персоналом) - продвижение, мотивирование персонала;

4. "Directing" (руководство) - проведение команд сверху вниз;

5. "Coordinating" - взаимодействие по горизонтали;

6. "Reporting" - составление отчётов (как снизу вверх, так и сверху вниз): доведение команд сверху либо отчёт о выполнении команд наверх;

7. "Budgeting" (составление финансового плана, контроль за бюджетом).

	ГУ	БУ
структура	совокупность иерархий и сетей	иерархия или сеть
результат	для народа	для собственников
цели	безопасность, социальные блага	прибыль
оценка результатов	процесс и статус	результат
ресурсы	ресурсы гос-ва, бюджет
должностные лица	система заслуг	карьера делается быстрее
модель движения	движение маятника	линейный прогресс
идеальное состояние	устойчивость	прогресс
ограничитель	Выборы	рынок
оценка успеха	отсутствие неудач	сумма успехов и неудач

 

Отличия государственного от бизнес-управления.

1. Особенности среды (внешних условий), в к-ой действует государственная организация -- заключается в особом интересе со стороны общественности, СМИ, к-ый проявляется к гос орг-циям управленческого плана.

Д-ть коммерческой орг-ции гораздо менее социальна (за исключением скандалов, связанных с крупными орг-циями, вроде UCOS'а или Galop'а);

2. Особенности целей. Для бизнес-управления цели чётко определены и, как правило, поддаются кол-венной оценке (размер прибыли, завоевание определённой доли рынка, выпуск и реализация определённого кол-ва продукции и т.д.).

В гос-венном секторе такой определённости нет: "стабильность", "справедливость", "порядок" -- понятия, количественно невыражаемые. Иными словами, оч трудно оценить и сопоставить результаты д-ти гос структур (как можно определить, что министерство здравоохранения работало лучше/хуже министерства образования?).

3. Производительность труда. В гос структурах оч трудно измерить (оценить) этот параметр, а следовательно, возникает вопрос о стимулировании персонала.

Некоторые говорят, что бизнес-управление -- это нечто, похожее на рубку леса: результат конечен и очевиден; а гос управление -- нечто, похожее на рытьё ям: ямы можно копать бесконечно, акцент смещён в сторону самого процесса (ГУ регламентируется нормами, правилами, законами, и поэтому внимание уделяется именно разработке и совершенствованию этих норм).

4. Иерархичность системы принятия решений. Гос организации, как правило, построены на принципе иерархии, где преобладает административный подход.

5. Система ответственности. Гос предприятие (не содержательно, а формально) практически не может обанкротиться. Если эффективность д-ти коммерческой орг-ции отражается на благосостоянии её рабочих, то эффективность д-ти гос-ва может никак ни на ком не отразиться. В гос секторе возможен вариант, когда вопреки малой эффективности предпринимаемых усилий, чиновники получают повышения по службе (именно потому, что система построена сверху-вниз: политики назначают чиновников. А политиков выбирают люди, не всегда ориентируясь при этом на последствия). Плюс к тому часто происходит разрыв между теми, кто голосует на выборах, и теми, кто занимается распределением ресурсов).

6. Система выборов руководителей. Руководителей, например, ГАСПРОМа выбирают акционеры (т.е. кто вложил соответствующий капитал в пр-во), то руководителей гос-ва (чиновников) назначают политики. При этом, как отмечалось, между населением и политиками существует значительный разрыв, что формирует принципиально другую систему связей между различными структурными единицами.

Обозначенные различия порождают ряд проблем, к-ые должны быть решены на уровне гос-ва. Для этого необходимы (и уже предлагаются правительствами некоторых стран и воплощаются на практике) комплексные реформы гос управления.