Дайте характеристику следующим моделям программного подхода: ppbs, mbo, zbb, gpra.

Интерес к государственным программам впервые возник в 30е годы прошлого (XX) века. Эти программы преследовали цель реализации комплексного подхода к решению проблем в масштабах региона.

*В России до сих пор доминируют так называемые «фонды поддержки регионов», в то время как программы ориентированы на выход из кризисной ситуации и подразумевают поиск источников для развития региона.

 

Второй импульс развитию программного подхода дали 50-60-е годы в связи с идеей о «государстве всеобщего благоденствия». В первую очередь, данная теория ставила перед государством распределительные задачи, призванные повысить уровень жизни неблагополучных слоёв общества за короткий срок. Быстро оказалось, что программы социальной помощи не достигали своей цели и приводили к следующим негативным эффектам:

ü Росту бюджета, что, в свою очередь, приводило к росту государственного долга или же росту налогов и снижению мотивации наиболее обеспеченных слоёв населения – основных налогоплательщиков.

ü Разбуханию бюрократии.

ü При этом цель – борьба с бедностью так и не была достигнута.

В результате сформировалось новое течение – программный менеджмент,– которое учитывало неудачи и стремилось обосновать применение новых методов для рационализации процесса государственного управления, расширения рационального компонента государственного управления.

Со времени В.Вильсона государственное управление понималось как процесс реализации с помощью государственного аппарата решений политиков.

Постепенно был осуществлён переход пониманию государственному управлению – как результату борьбы групп интересов – решения представляют собой определённый компромисс, в выработке которого принимают участие как заинтересованные и обладающие достаточными ресурсами группы, так и бюрократия.

С 50х годов развивается новый подход к государственному управлению в связи с развитием новых методов управления. Символом данного подхода стала система PPBS (Planning, Programming, Budjeting System – Система планирования, программирования и бюджетирования). Новый постулат: государственное управления должно руководствоваться критерием эффективности – нацеленности действий государственных органов всех уровней на результат и оценка этих действий исходя из их результата.

Данная система предполагает три основные принципа:

1. Все проекты должны быть группированы по иерархии правительственных ведомств в соответствии с их уровнем (выделяется до 9 уровней различных правительственных ведомств). Каждый уровень правительства включает в себя деятельность, которая рассматривается как частично взаимозаменяемое средство достижения целей, установленных для определённого уровня. Цели каждого уровня считаются средствами достижения целей более высо кого уровня.

2. Предполагается, что с помощью оценки результатов деятельности каждого уровня правительства перераспределяются ресурсы между различными видами деятельности государственных органов в соответствии с уровнем отдачи на дополнительно потраченные деньги.

3. Все основные формы активности правительства и ресурсы, необходимые для этой деятельности, увязываются с помощью постоянно осуществляемого мониторинга результатов текущей деятельности правительства.

Мониторинг — процесс систематического или непрерывного сбора информации о параметрах сложного объекта или деятельности для определения тенденций изменения параметров.

Преимущества PPBS:

1. Есть опыт, удачный и неудачный по созданию и осуществлению государственных программ.

2. Программа представляет собой узаконенный план действий.

3. Ещё одно преимущество – системный подход, увязка целей государственного управления различных уровней.

Система PPBS основана на применении математических моделей, в частности методов линейного программирования, и первоначально внедрялась исключительно для функционирования министерства обороны.

Постепенно система PPBS была трансформирована в систему ZBB (zero based budjeting – бюджетирование на нулевой основе), согласно которой каждая программа должна ежегодно пересматриваться, причём первоначально выделенное финансирование может быть пересмотрено.

Таким образом:

· Программный подход вновь делает акцент на взаимосвязях внутри правительства как системы, что сближает его с системным подходом.

· Впервые последовательно на всех уровнях критерий результативности рассматривается как определяющий. Программный подход можно рассматривать как успешную попытку осуществить переход от оценки деятельности к оценке результатов.

· Система ответа на ключевой вопрос результативности: где наиболее высока отдача предельного рубля/доллара/фунта …

· Стремление обеспечить постоянную обратную связь на основании регулярных оценок деятельности.

В то же время следует иметь в виду, что некоторые моменты программного подхода делали его фактически нереализуемыми:

- Требовал огромных потоков информации и их оценке, что не было осуществимо.

- Противоречивое взаимодействие управления и политики: управление поглощает политику. В реальности всегда имеет место компромисс между различными интересами граждан, что обуславливает политический характер принимаемых решений.

Программный менеджмент позволил найти способы компенсации присущих бюрократии и децентрализации изъянов, предложив и обосновав критерии оценки результатов деятельности государственной службы, определив возможные способы достижения предельной концентрации ресурсов для достижения целей государственного управления в их взаимосвязи на разных уровнях государственной структуры. Кроме того, была обоснована важность стратегии.

 

GPRA. Опыт за рубежом.

Закон США «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» - Government Performance Results Act (GPRA), принятый в 1993 г., определял основные цели государственной политики бюджетных расходов и пути достижения этих целей. Тем самым, можно заключить, что этим документом законодательно была закреплена система программно-целевого планирования бюджета, система БОР. Цель GPRA состояла в том, чтобы при принятии решений и составлении отчетов основное внимание уделялось не наращиванию объемных показателей деятельности министерств и ведомств, таким, как суммы выделенных субсидий или количество проведенных проверок, а результатамих деятельности, таким как увеличение уровня занятости населения, обеспечению национальной безопасности, максимальному удовлетворению потребностей граждан.

Система планов и отчетов, служащая для взаимоувязки ресурсов и результатов, включает следующие документы:

- Стратегический план (на 5 лет);

- План работы на год (Annual Performance Plan);

- Отчет о выполнении плана работы на год (Annual Performance Report).

Стратегический план, разрабатываемый каждым министерством на пятилетний период, содержит формулировку главной цели (mission), ради которой министерство существует и работает; главные социально значимые цели на долгосрочный период (оutcome-related goals); описание того, каким образом и с помощью каких ресурсов министерство намеревается достичь указанные социально значимые цели.

Назначение плана работы на год состоит в том, чтобы увязать стратегические цели министерства с повседневной деятельностью его сотрудников. Цели работы на год обычно формулируются в виде системы непосредственных и конечных результатов. Согласно требованиям GPRA, ежегодный отчет о результатах деятельности содержит о сновные выводы по оценке результатов исполнения или неисполнения программ за отчетный год на основе сравнения достигнутых показателей с запланированными. Кроме того, в этом отчете представлен учет всех случаев перераспределения ресурсов между разными статьями расходов в рамках выделенной сметы.

В Казахстане в 2008 году в трех пилотных министерствах экономики и бюджетного планирования, юстиции и финансов, а также на региональном уровне – в Акимате Южно-Казахстанской области в рамках перехода на новую систему государственного планирования и бюджетирования, ориентированных на результаты, разработаны и утверждены стратегические планы. Также в текущем году все центральные государственные органы Республики Казахстан впервые разработали свои стратегические планы сроком на три года. С 2009 года планируется, что все центральные государственные органы полностью перейдут на данную систему программно-целевого планирования. При этом структура стратегического плана так же, как и в американской модели, включает формулировку стратегической миссии министерства (mission statement) и определение комплекса целей и задач для достижения поставленных стратегических направлений и целей.

Нидерланды

Наиболее последовательно реформа по совершенствованию метода БОР проводится, в частности, в Нидерландах. Бюджетная реформа в этой стране началась в 1999 году. Она была обусловлена следующими основными причинами:

- отсутствием в бюджетах министерств информации, которая была бы хорошо понятна всем заинтересованным сторонам;

- нечеткостью формулировок основных вопросов государственной политики;

- отсутствием связи между целями государственной политики, объемом производимых бюджетных услуг и затратами;

- отсутствием четкой связи между бюджетными заявками и отчетами об исполнении бюджета.

Выдвинув на первое место цели социально-экономической политики, была установлена новая структура бюджета и бюджетной отчетности.

Ключевое значение в структуре нового бюджета имеет Параграф о направлениях политики, который содержит два раздела:

Меморандум(Дипломатический документ, излагающий фактическую или юридическую сторону какого-либо вопроса) по бюджетной политике и Статьи по направлениям бюджетной политики. В Меморандуме должны быть перечислены цели правительства, способы их достижения и объемы выделяемых для этого финансовых ресурсов.

В Статьях по направлениям бюджетной политики излагаются конечные цели, определяются целевые группы и указывается график реализации намеченных целей. В случае, если цели невозможно установить конечные целевые результаты, то эти цели зачастую будут иметь характер задач, которым соответствуют показатели непосредственных результатов (т.е. по предоставлению бюджетных услуг). В данном разделе также описываются бюджетные последствия политики, содержатся предложения по использованию «свободных» ресурсов и прогнозы бюджета на основе макроэкономических показателей.

Проблема согласования деятельности различных министерств и ведомств в достижении общих конечных результатов в рамках бюджетного процесса решается в Нидерландах путем разработки «схем межведомственной деятельности». В бюджете нового типа определены 4 вида таких схем: совместная деятельность с единой целью, программы смежной деятельности без постановки единой цели, выдержки из планов и программ действий.

 

Великобритания

Бюджетная реформа в Великобритании носит эволюционный характер и продолжается последние два десятилетия. Перспективное (трехлетнее) бюджетирование официально применяется с 1998 г. Этому предшествовала так называемая инициатива «Следующие шаги» (Next Steps Initiative), в ходе которой произошла коренная реструктуризация государственных учреждений, сопровождавшаяся внедрением рыночной конкуренции в сферу предоставления бюджетных услуг.

В 1998 г. в Великобритании в результате проведенного комплексного анализа государственных расходов было решено увязать распределение бюджетных ресурсов с обязательствами, которые принимают на себя министерства. По результатам анализа был поставлен вопрос о необходимости повышения качества бюджетных услуг и проведения соответствующих реформ. С этой целью были разработаны индикаторы результатов, стандарты объема и качества государственных услуг, с последующим их отражением в Гражданских Хартиях.

Новый подход включал в себя два основных элемента: Соглашения о бюджетных услугах (Public Service Agreements, PSA) и Соглашения о качестве услуг (Service Delivery Agreements, SDA). Оба документа разрабатываются сроком на три года. Они устанавливают цель и задачи каждого министерства, целевые значения показателей качества и объема бюджетных услуг и ожидаемого эффекта от их предоставления, а также другие целевые показатели деятельности министерств и ведомств.

Правительством Великобритании разработана соответствующая методологическая база, в частности общие принципы по формированию системы показателей, оценке планов и результатов работы как центрального правительства, так и отдельных министерств, эффективности программ.

Обсуждения бюджета ведутся сейчас, главным образом, на основе конечных результатов. Кабинет Министров рассматривает PSA одновременно с бюджетными ассигнованиями. PSA публикуются и включаются в представляемый Парламенту проект бюджета наряду с согласованными на уровне правительства бюджетными заявками министерств и ведомств.

Внутренний контроль над расходованием бюджетных средств осуществляет служба внутреннего аудита министерства, а внешний контроль - Национальная служба аудита, которая является независимой от правительства и подотчетной парламенту. Работа аудиторов по оценке эффективности расходования бюджетных средств направлена не только на выявление проблем, но и на обобщение наиболее успешного опыта в этой области и выработку рекомендаций по улучшению работы государственных органов.

Ауди́т, ауди́торская прове́рка — процедура независимой оценки деятельности организации, системы, процесса, проекта или продукта

 

Новая Зеландия

Реформа бюджетной системы Новой Зеландии считается одной из наиболее радикальных среди других развитых стран, осуществивших аналогичные преобразования. Бюджетирование, ориентированное на результат, закреплено в Законе о государственных финансах 1989 г. Новая Зеландия применила систему контрактов, подобную коммерческим, между министерствами и департаментами, в которых определен перечень работ (услуг) департамента для достижения целей, а также сроки, стоимость, порядок и показатели измерения результатов, вознаграждение, санкции за невыполнение обязательств, порядок отчетности.

Бюджетные средства выделяются в соответствии с согласованной стоимостью реализации задач, позволяющих достичь конкретных результатов. Департаменты имеют определенную свободу в управлении ресурсами, но в то же время повышается их ответственность за достижение результатов. Кроме того, заключаются договора, на основе которых правительство закупает услуги по согласованным ценам у министерств, а также договора, на основании которых министерства приобретают услуги у других государственных организаций. Прозрачность процесса расходования бюджетных средств достигается путем ежегодного опубликования отчета по каждому направлению деятельности министерств.

В Новой Зеландии переход на БОР еще не завершен, решаются вопросы совершенствования аудита, информационного обеспечения и др. Необходимо отметить, что применение новозеландской модели контрактов будет эффективно работать только при наличии таких базовых условий, как сильное гражданское общество, практическое отсутствие коррупции и транспарентность бюджетного процесса в целом. Другой особенностью новозеландской модели является то, что их системы бюджетирования и управления ориентированы на непосредственные (а не на конечные) результаты, т.к., в отличие от конечных, непосредственные результаты легче поддаются контролю и количественной оценке.

Швеция

Швеция перешла к среднесрочному бюджетному планированию (3 года), формированию бюджета «сверху вниз» и ориентации на результат в конце 1990-х годов. В ноябре 2000 г. Министерство финансов опубликовало "Белую книгу", содержавшую конкретное предложение о переходе на учет по методу начисления в рамках концепции измерения результативности. Реформы последних лет в Швеции направлены на установление более четкой связи между целями, результатами и затратами и расширение представления о фактических объемах произведенных услуг и их конечном эффекте. Особый акцент делается на повышение прозрачности процесса принятия решений на разных уровнях; применение единых принципов бюджетной классификации в бюджетных заявках и отчетах об исполнении бюджета; прояснение взаимосвязи между качеством государственного управления и его результатами и более четкое формулирование целей государственной политики.

Согласно новой системе правительство Швеции сначала определяет общий объем бюджетных ресурсов на следующие три года в соответствии с экономическим прогнозом и финансовой политикой, потом распределяет их между направлениями. При этом сумма по направлениям меньше общей суммы бюджета. Эта разница представляет собой предел отклонения погрешностей прогнозирования, причем, если для первого года это отклонение в пределах 1,5%, то для второго — 2%, а третьего - 2,5%.

Важной особенностью системы государственного управления Швеции является законодательно закрепленная автономия функциональных агентств. Сами министерства занимаются в основном формированием политики в своей области, имеют небольшой штат и бюджет. Всеми государственными услугами занимается около 300 агентств (в которых занято 99% госслужащих), которые расходуют основную часть бюджета. Агентства самостоятельно принимают решения по кадровой политике и внутренней организации.

В бюджете, как правило, для каждого агентства есть отдельная статья, покрывающая все его операционные расходы, т.е. бюджетные документы не содержат информации о результатах, ожидаемых от агентств. Таким образом, информация о результатах практически не используется на этапе формирования государственного бюджета. Конкретные оперативные задачи и целевые показатели агентств содержатся в письмах-инструкциях, которые министерства направляют своим подведомственным агентствам после определения объема финансирования.

MBO.

Управление на основе целей – это управление, подразумевающее выбор вами целей и разбиение их на подцели или основные результаты.

MBO – системный и организованный подход, позволяющий руководителю сосредоточиться на достижимых целях и получить наилучшие при данных ресурсах результаты. Принцип MBO заключается в обеспечении того, чтобы все сотрудники организации ясно понимали цели или задачи организации, а также знали свою роль и ответственность за достижение поставленных целей. Полная система MBO направляет действия руководителей на выполнения его планов, что ведет к автоматическому достижению целей организации.