БОР в системе государственного управления.

Управление, ориентированное на результат (УОР)

БОР – бюджетирование, связывающее распределение ресурсов с измеримыми результатами (perfomance budgeting):

• Сколько денег я получу – ресурсная модель
• Чего я могу достичь с этими деньгами – бюджетирование ориентированное на результат

За что отчитываются гос органы:

• За использование ресурсов
• За реальную деятельность

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) – система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами.

БОР все более активно развивается в системе государственного управления России. Одной из задач БОР является повышение бюджетной эффективности и результативности, что становится все более актуальным в ситуации глобальной финансовой нестабильности.

В нашей стране происходит накопление опыта и методов в сфере БОР. В данном разделе представлены материалы, посвященные внедрению БОР в органах государственной власти России, а также научно-методические материалы по совершенствованию механизмов БОР в нашей стране.

Управление деятельностью:

БОР: земещение финансового обеспечения установленной численности сотрудников ОИВ финансированием услуг и процессов, оптимизированные требования к которым формализованны в стандартах и регламентах.

Где целесообразно использование БОР:

• Стратегическое планирование, информационно-обеспечивающая деятельность ведомств, но отграниченное от нее непосредственной оценки и стимулирования
• Управление программами и проектами
• Бюджетирование и стимулирование деятельности наиболее подготовленных к этому агенств и служб

 

Две концепции программно-целевого бюджетирования:

• Профицитный бюджет:
• БОР
• ППБ – планировани-проектирование-бюджетирование
• Дефицитный бюджет:
• БОР
• ПБН – бюджетирование на нулевой основе

Для мотивации ОИВ и его сотрудников к повышению эффективности деятельности следует установить зависимость между тремя элементами управления:

• Цели и задачи органа, формализованные в виде показателей результативности
• Текущая работа органа – процедуры, выполняемые подразделениями и сотрудниками
• Русурсы всех видов, которыми располагает орган.

Определение УОР (ОЭСР) Организация экономического сотрудничества и развития:

Управленческий цикл, в рамках которого определяются целевые значения в области; менеджеры обладают возможностями для их достижения; проводится измерение и отчет о достигнутых результатах, а затем эта информация используется при решениях о финансировании, структуре, функционировании программ, а также при решениях о поощрении и санкциях.

 

Определение УОР:

Цикл из 4-х этапов:

выбор направления (чего хотим достигнуть в ближайшие 3-5 лет),

планирование (как лучше достичь этих результатов и есть ли ресурсы), внедрение и оказание услуг (внедрение, мониторинг, внесение корректив), оценка (оценка эффективности и результативности предпринятых действий, оценка напредвиденных побочных эффектов).

Отличия от ресурсной модели:

• Проекты, финансирование в зависимости от длительности
• Идет сверху вниз
• Возможность принятия гибких решений, не привязанных к статьям

 

Пионеры БОР:

• США
• Новая Зеландия
• Австралия
• Нидерланды
• Велобритания
• Швеция

 

США, этапы:

• Программно-целевой бюджет – 1949-1962 (PB)
• Система планирование-программирование-бюджетирование – 1962-1971 (PPBS):
• Отказ от политического процесса
• Все цели взаимосвязанны, цель от цели более высокого уровня
• Управление по целям – 1972-1975 (MBO):
• Необходимость конкуренций целей, определение более важных целей
• Разработка бюджета на нулевой основе – 1977-1981 (ZBB):
• Бюджет нельзя предсказать и он может быть любым, абсолютно новым
• Новый бюджет должен быть меньше предыдущего
• Закон “об оценке результатов деятельности государственных учреждений” 1993 (GPRA)
• Программы двух уровней,

 

В СССР была система СОФЭ – система оптимального функционирования экономики.

Актуальность

В Российской Федерации тема БОР начала набирать свою актуальность с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса (Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»).

Тема БОР неоднократно озвучивалась как приоритетная в посланиях Президента Российской Федерации. Тема результативного бюджетирования активно поддерживается Министерством финансов РФ и стимулируется к внедрению на региональном и местном уровнях.

На практике, необходимость и целесообразность внедрения БОР, как правило, объясняется наличием ряда вполне определенных ситуаций:

1. ситуация, когда традиционные методы повышения эффективности расходов бюджета (в первую очередь открытые конкурсы, усиление финансовой дисциплины и казначейские технологии) практически исчерпали себя и не могут решить проблем несбалансированности бюджета или недостаточно высокого качества бюджетных (государственных, муниципальных) услуг;

2. ситуация бюджетного кризиса, в которой необходимы радикальные меры по сокращению расходов при одновременном удержании прежних позиций в части достигнутого уровня оказания бюджетных услуг;

3. положение, при котором бюджет перестает быть полноценным инструментом управления, когда его расходные статьи начинают «жить собственной жизнью», но имеется политическая воля и желание изменить ситуацию, навести порядок в бюджетной сфере, внести ясность в цели и причины осуществления расходов бюджета;

4. наличие политических амбиций быть в «мэйнстриме» происходящих в Российской Федерации реформ, либо стремление получить федеральные субсидии или средства международных спонсорских организаций, выделяемые на цели реформирования бюджетного процесса;

5. как следующий шаг внедрения результативного управления в органах исполнительной власти региона (муниципального образования).

Базовые услуги

В рамках направления «Внедрение бюджетирования ориентированного на результат» стандартными услугами являются:

§ выработка совместно с Заказчиком модели результативного бюджетирования, наиболее подходящей для территории, сложившейся в регионе (муниципальном образовании) системы управления, имеющихся ресурсов, задач, которые ставит перед собой Заказчик (примерный срок реализации – 1-2 недели);

§ формирование пакета проектов нормативных правовых актов, закрепляющих ключевые элементы результативного бюджетирования (разработка, представление и согласование проектов НПА (примерный срок реализации – 2-4 месяца);

§ проведение тренингов (проектных семинаров) для органов исполнительной власти по разработке ведомственных целевых программ и (или) долгосрочных целевых программ, докладов о результатах и основных направлениях деятельности, подготовке государственных (муниципальных) заданий, формированию реестра расходных обязательств и составлению обоснований бюджетных ассигнований (примерный срок реализации – 3-5 дней на одну группу участников);

§ проведение экспертизы ведомственных целевых программ (долгосрочных целевых программ), докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), государственных (муниципальных) заданий, обоснований бюджетных ассигнований, подготовленных органами исполнительной власти (примерный срок реализации – от 2-3 дней на каждый документ);

§ проведение диагностики существующей модели бюджетного процесса с целью формирования рекомендаций по внедрению БОР (примерный срок реализации – 3-4 недели);

§ подготовка комплексного плана внедрения БОР в регионе или муниципальном образовании (примерный срок реализации – 2-3 недели без учета времени на проведение диагностики бюджетного процесса);

§ поддержка органов власти, составляющих ведомственные целевые программы и (или) долгосрочные целевые программы (консультационная, помощь в подготовке целевых программ, ДРОНДов, обоснований бюджетных ассигнований)

§ комплексная консультационная поддержка внедрения бюджетирования ориентированного на результат в регионе или муниципальном образовании (мониторинг, консультации по проведению отдельных мероприятий и т.д.).

Как правило, комплексное внедрение БОР предполагает параллельную реализацию следующих проектов:

1. выделение и описание бюджетных услуг как учетных единиц >>>

2. внедрение результативного управления >>>

 

73. Прог­рам­мный подход как инструмент государственного управления.

Программа

• Ряд связанных друг с другом проектов, управление которыми координируется для достижения преимуществ и степени управляемости, недоступных при управлении ими по отдельност и (институт проектного менеджмента США)

• Комплекс операций (мероприятий), увязанных технологически, ресурсно, организационно и обеспечивающих достижение поставленной цели (Россия)

 

Основные характеристики программы

· Назначение программы

· Объем работ

· Ресурсы

· Кадры

· Риски

· Сроки выполнения

· Стоимость

Программный подход - Объектом управления является проблема

Проблема – несоответствие между наблюдаемым или ожидаемым состоянием системы и целью (ее целевым, желаемым состоянием). Констатация управленческой проблемы (как объекта управления на основе разработки и реализации программы – программной проблемы) подразумевает формулировку целей. Т.е. управленческая проблема не может быть определена без формулировки целей.

Важной задачей государственного стратегического управления является отбор проблем для их программной разработки и решения.

Проект - решение тактических задач

Программа - решение комплексных проблем

Портфель программ - решение стратегических задач

Программы – инструментальная часть стратегии, посредством которой будет осуществляться сама деятельность министерств.

Преимущества программного подхода

Установление приоритетов

· Бюрократические структуры – вопросы решаются в порядке поступления

· Программный подход – проблемы должны решаться в порядке важности

Основные этапы работы с программой

• Отбор проблем для программной разработки

• Разработка целевой программы

• Экспертиза и оценка целевой программы

• Утверждение программы

• Управление реализацией программы и контроль за ходом ее выполнения

Главные проблемы управления программами

• мониторинг хода реализации программы

• финансирование

• проведение независимой экспертизы

Программная работа обычно разбивается на этапы различными способами.

Наиболее традиционным является ее разделение на три крупных этапа: разработка

государственной программы, выполнение программы и оценка программных

результатов.

Все программы в России, как правило, можно подразделить на 3 вида:

- Краткосрочные -- до 3 лет;

- Среднесрочные -- 3-5 лет;

- Долгосрочные -- 5 лет и больше.

Для значительного числа действующих программ характерна размытость целей и задач, некорректность их постановки, что в ряде случаев делает их неверифицируемыми, в других – недостижимыми, отсутствие четких численно определенных целевых индикаторов, обеспечивающих возможность проверки их достижения.

Принципиально значимой для эффективной организации управления ФЦП является возможность проверки (верифицируемость) достижения целей и решения задач, сформулированных в программе. При этом очевидно, что субъект управления должен иметь возможность не только определить сам факт достижения либо недостижения целей программы, но и оценить степень приближения к каждой из них, для чего по каждой из целей должны быть определены соответствующие целевые индикаторы.

Весьма редко наблюдается проектный подход при управлении программой. Чаще программа рассматривается как совокупность разрозненных, не связанных между собой программных мероприятий. Это практически исключает достижение синергетического эффекта от реализации взаимодополняющих друг друга мероприятий.

 

Содержание госпрограммы

• паспорт программы по установленной форме

• характеристика проблемы, цели и задачи программы

• описание ожидаемых результатов - целевые индикаторы по годам

• перечень и описание программных мероприятий с указанием сроков реализации и необход. ресурсов

• сроки реализации

• описание социальных, экономических и экологических последствий и рисков реализации

• оценка эффективности и методику оценки

• обоснование потребностей в ресурсах

• описание системы управления

Для программного метода характерно то, что он о беспечивает реализацию

одновременно двух типов интеграции экономических и социальных процессов:

пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих

к различным отраслям, регионам или формам собственности, и временной, когда

требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов

процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.

широкое и умелое использование программных методов позволяет:

· соотнести имеющиеся ресурсы с наиболее актуальными целями развития на всех уровнях управления (федеральном, региональном, местном, отраслевом,

организационном) в соответствии с иерархией потребностей, сложившейся в результате действия существующего механизма представительства интересов;

· обеспечить скоординированное ( в пространстве и во времени) использование ресурсов различной отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения долгосрочных или ресурсоемких комплексных целей, часто подразумевающих структурные изменения объектов программного воздействия;

· оценить эффективность управленческих действий и контроль за ходом их реализации с помощью количественных и качественных показателей, ориентированных на оценку результата выполнения программы, что включает аудит (внешний и внутренний), п рограммный анализ, мониторинг деятельности, бюджетное планирование.

Обычно в качестве условий использования программного подхода называются:

· необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;

· комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и т.п. проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации мероприятий;

· отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между управленческими структурами (ведомственная и территориальная разобщенность);

· необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости).

Таким образом:

· Программный подход вновь делает акцент на взаимосвязях внутри правительства как системы, что сближает его с системным подходом..

· Система ответа на ключевой вопрос результативности: где наиболее высока отдача предельного рубля/доллара/фунта …

· Стремление обеспечить постоянную обратную связь на основании регулярных оценок деятельности.

Программный менеджмент позволил найти способы компенсации присущих бюрократии и децентрализации изъянов, предложив и обосновав критерии оценки результатов деятельности государственной службы, определив возможные способы достижения предельной концентрации ресурсов для достижения целей государственного управления в их взаимосвязи на разных уровнях государственной структуры. Кроме того, была обоснована важность стратегии.

Основным недостатком всех федеральных (как и большинства региональных) программ следует также назвать и отсутствие глубокого анализа соотношения целей и результатов, достигнутых в ходе реализации предыдущих программ. Так, ни в одной федеральной программе сколько-нибудь серьезно не оценивалась эффективность аналогичной предыдущей, зачастую даже не перечислялись мероприятия, которые были или не были выполнены при реализации предыдущих программ с близкими целями.

Разрабатываемые в этот период федеральными, региональными и муниципальными органами документы по сути не являлись программами, хотя и использовали соответствующую терминологию, а представляли собой традиционные планы мероприятий, для которых характерными были:

• нечеткость определения конечных целей, делающая невозможным контроль их достижения;

• неполнота мер, предусматриваемых для достижения желаемых результатов;

• неопределенность ожидаемых результатов мероприятий;

• нечеткость определения ответственности за реализацию различных мер;

• нескоординированность мер поддержки, осуществляемых по разным направлениям;

• необоснованность сроков реализации мер и несогласованность

логически связанных мер по срокам выполнения;

• нереалистичность заявленных мероприятий из-за их ресурсной

необеспеченности.

 

Попытки использовать программно-целевой подход в

отечественном планировании имели место еще в 20-30 годы прошлого века (план ГОЭЛРО, создание Урало - Кузнецкого комбината, освоение Хибин, строительство крупного промышленного центра Комсомольск-на-Амуре и др.). В конце 50-х – начале 60-х годов была предпринята неудачная попытка перенести народнохозяйственное планирование преимущественно на территориальный уровень в связи с обострением проблемы ведомственной разобщенности.

В середине 60-х годов был произведен резкий поворот к отраслевому принципу управления, что несмотря на ряд положительных изменений, вновь актуализировал вопрос комплексного развития. Все это создало предпосылки к все более широкому использованию программных методов для решения проблем межотраслевого, комплексного характера как дополнение к отраслевому народнохозяйственному планированию.

В 1960-1980-е годы программы получили широкое распространение как важнейшие составные части государственных перспективных планов экономического и социального развития. В их составе выделялись научно- технические, экономические, социальные, региональные, экологические программы, а также программы развития отдельных территориально- промышленных комплексов.

Таким образом, происходило формирование программного элемента государственных планов, в который входили: отбор перечня важнейших проблем, подлежащих программной разработке; разработка целевых комплексных программ; отражение комплексных программ в государственных планах. В результате целевые программы начали включать в состав народнохозяйственных планов как отдельные приложения.

Однако, большинство программ не было подкреплено соответствующими материально-техническими и финансовыми ресурсами, при их подготовке игнорировались реальные возможности народного хозяйства страны и отдельных региональных систем к восприятию соответствующих программных нагрузок. Зачастую государственные и партийные органы через реализацию программ пытались получить “мгновенные” хозяйственные и социальные результаты, которые в силу самой природы и временной логики региональных программ не могли быть получены.

Игнорирование основных принципов и требований программного подхода, в частности, “директивный” характер выбора проблем для программной проработки вместо научного анализа; а также уже отмечавшееся понимание программно- целевого метода только как метода планирования без формирования системы управления программой, способной осуществлять ее реализацию, контроль и координацию в процессе выполнения, приводило к низкой результативности использования программного метода в период существования планово- административной системы.

В настоящее время общепризнанным является мнение, что программный подход с лужит важнейшим инструментом государственного менеджмента. Он позволяет реализовать существующую потребность в инициировании и поддержке интеграционных процессов в обществе, обусловленную, с одной стороны, возрастанием сложности, комплексности проблем социально-экономического развития, требующих для своего решения согласованных межведомственных действий, и, с другой — высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциацией экономики, дополняемой в переходных условиях необработанностью договорных механизмов взаимодействия государственной, частной и общественной форм собственности.

Программная работа обычно разбивается на этапы различными способами.

Наиболее традиционным является ее разделение на три крупных этапа: разработка

государственной программы, выполнение программы и оценка программных

результатов.

Все программы в России, как правило, можно подразделить на 3 вида:

- Краткосрочные -- до 3 лет;

- Среднесрочные -- 3-5 лет;

- Долгосрочные -- 5 лет и больше.