Современные проблемы исполнительной власти и их характеристика

Исполнительная власть осуществляется посредством государственного и муниципального управления, которое представляет собой практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее сохранения, упорядочения или преобразования, осуществляемое с опорой на властную силу. Она распространяется на все сферы деятельности общества и граждан. Определяющим фактором обеспечения ее целесообразности и обоснованности является социальность, то есть наполненность общественными запросами и ожиданиями людей. Исходя из этого ее эффективность основана на отношениях доверия, взаимопонимания и честности между органами управления, гражданами и общественными структурами^[86].

Являясь исполнительной властью в стране, государственное и муниципальное управление в действительности состоит из множества федеральных, региональных и муниципальных органов. С увеличением их численности и размеров растут проблемы коммуникации, координа­ции, кооперации и контроля, их взаимодействие порождает неясность правовой зависимости, проблемы соподчиненности, сложности взаи­моотношений и конфликты. К основным организационным проблемам государственного управления в современной России можно отнести:

1. Непроработанное нормативно-правовое обеспечение государственного и муниципального управления, особенно в части полномочий, специфики органов управления, взаимоотношений с гражданами и между органами власти.

2. Авторитарные методы управления, сохранившиеся со времен командно-плановой экономики и новые организационные формы не соответствуют старому содержанию управленческих отношений в госаппарате.

3. Недостаточно отработана вертикаль власти, оставляющая нерешенными многие вопросы взаимодействия федеральных и региональных органов управления, в результате чего проигрывает население, а органы управления получают возможность уходить от ответственности, перекладывая друг на друга свои недоработки.

4. Недостаточный уровень образования и квалификации государственных гражданских служащих. Многие из специалистов не имеют профессионального образования по профилю работы, хотя нормативно-правовые акты требуют этого. До сих пор встречаются факты, когда у государственных служащих вообще нет не только специального, но и вообще никакого высшего образования.

5. Длительное время, несмотря на отдельные аресты чиновников, коррупция не сдает своих позиций и буквально разъедает систему государственного и муниципального управления. Государство и общество остро нуждается в принятии политических мер по борьбе со злоупотреблениями государственной властью для получения выгоды в личных целях.

6. Непрофессионализм сотрудников управления зачастую компенсируется их количеством. В основном за счет роста среднего звена, которое имеет место не только на региональном и местном уровнях, но и на уровне центральных и территориальных аппаратов федеральных органов государственной власти.

7. Неэффективная структура госорганов. На сегодняшний день нет системности, отсутствует концептуальный характер многочисленных преобразований, приводящих зачастую только к дезорганизации и нестабильности государственных и муниципальных структур.

8. Снижение престижа органов управления в глазах граждан, причем масштабы отчуждения людей от государственного аппарата по некоторым оценкам даже превосходят соответствующий уровень недоверия, зафиксированный специалистами в последние годы существования СССР.

9. Информационные системы, призванные улучшать взаимодействие между органами ГМУ и представлять населению сведения о их функциях, услугах, штатном расписании, о бюджетных ассигнованиях и расходах, не интегрированы в единое целое и оперативно не обновляются.

10. До сих пор не создана эффективная система проверки деятельности чиновников. Ежегодно до 70% поручений Президента РФ своевременно не выполняются. Еще хуже контролируется исполнение решений правительства, а служащие, провалившие работу, практически не несут ответственности.

11. Принятие, реализация и получение практического результатов от принятых решений в некоторых муниципальных районах становятся возможными лишь при известной коммерческой заинтересованности должностных лиц и вне зависимости от наличия или отсутствия соответствующих положений в законодательстве^[87].

Не свободны от недостатков и внутренняя организация работы органов ГМУ. Итоги подобной админист­ративной системы известны: перегрузка руководящих инстанций, авторитарный стиль руководства, чрезмерная усложненность и регламентация деятельности, отсутствие гибкости, недостаточная вертикальная и пространственная мобильность чиновников, неэко­номичность, неэффективность и т.н. «организованная безответственность^[88]».

Начавшееся в 1995–1996 годах сокращение руководящего персонала практически не сказалось на результатах их деятельности, оставаясь на плачевном уровне. Первый Президент России, пользуясь своей прерогативой, создавал, упразднял и перегруппировывал государственные и региональные должности, замещая их угодными лицами и освобождаясь от противников. С его волеизъявления не только государственные, но и кардинальные экономические посты заняли его приближенные. Все ныне существующие влиятельные политические деятели, а так же все олигархи вышли из ельцинских 90-х годов.

Устранить такого рода недостатки сейчас пытаются с помощью внедрения новых организационных моделей, отказом от бюрократического централизма, расширением ра­мок свободы, разделением стратегических и оперативных задач ГМУ. Стратегические задачи состоят в том, чтобы как можно раньше заметить и оценить существенные для страны и усложняющиеся проблемы, определить оптимальные пути их решения, сделать соответствующий политический выбор, сформировать политические проекты, организовать поддержку большинства граждан и более последовательно проводить правительственную или региональную политику.

Стратегические государственные задачи — это прерогатива парламента, правительства и министерств, стратегические муниципальные задачи — это прерогатива органов местного самоуправле­ния, муниципалитетов.

Оперативные задачи вытекают из стратегических, но ограничены по своему масштабу и срокам. Зачастую это — решение отдельных вопросов. Оперативные задачи, несмотря на преимущественно исполнительский характер, имеют и политический ас­пект, поскольку они реализуются в пределах административно-правовых рамок правительственной и местной политики и контро­лируются политическими институтами государства. Субъектами, реализующими оперативные задачи, являются нижестоящие администрации, а му­ниципалитеты передают решение оперативных задач своим подчиненным предприятиям и организациям.

Принцип «стратегические задачи — наверху и оперативные задачи — внизу» призван действовать как по отношению ко всей системе управленческих органов, так и в рамках каждого из них. Если нижестоящей организации поручены оперативные задачи, то руководство занимается также и стратегическими задачами, ре­шаемыми вышестоящей инстанцией. К этому добавляются функ­ции по руководству, координации и контролю выполнения опера­тивных заданий. Поэтому в принципе во всех администрациях должны быть соответствующие руководящие инстанции, зани­мающиеся как оперативными, так и стратегическими задачами.

В целом административные структуры должны базироваться на выводах теории менеджмента, которые проверены в хозяйственной практике и реально созданы во многих государ­ственных администрациях в разных странах. Таким структурам присущи небольшое количество «плоских» инстанций (с преобладанием го­ризонтальных связей, в отличие от «пирамидальных», основанных на вертикальных, иерархических отношениях) и более крупные рабочие единицы с большей самостоятельностью и ответственностью, с использова­нием современных методов управления.

В российской системе ГМУ по-прежнему выше ценится длительная и преданная служба, а не квалификация и деловые качества работника. Российские государственные служащие, как и раньше, редко выступают с новаторскими предложениями и берут на себя инициативу. Зато довольно часто наблюдается «злоупотребление служебным положением». На протяжении многих столетий государственные служащие России зачастую не получали вознаграждения за свой труд, поскольку предполагалось, что они «кормятся», исполняя свои служебные обязанности.

В новых структурах предстоит соблюдать принцип: бескорыстности, думать о категориях текущей деятельности, еще больше думать о категориях результатов, меньше заниматься текущими проблемами и больше обеспечивать будущее развитие, меньше выпускать доку­ментов и больше информировать подчиненных, сосредоточиваться не на процессе деятельности, а на реализации принятых решений, не на формальных показателях, а на достижении конкретных целей, не на финансово-экономическом способе мышления, а на результатно-экономическом, не на бюджетном плане, а на экономическом плане для организационных подразделений, не на подсчете доходов и расходов, а на двойном бухгалтерском учете, с расхо­дами и доходами, имуществом и капиталом, затратами и полезны­ми результатами, не на финансовом контроле, а на контроле по результатам^[89].

Государственным администрациям сегодня недостаточно лишь следовать закону. Ныне спрос требует услуг в форме не только соответствующей праву, но и экономичной для клиентов, благо­приятной для общества и окружающей среды.

Традиционное разделение профессиональных и координацион­ных задач органов управления несовместимо с современной теори­ей организации. Такое разделение препятствует восприятию услуг в их целостности.

Весьма важно объединение различных видов ответственности сотрудников в федеральных и региональных администрациях. Бо­лее развитое экономическое мышление сотрудников администра­тивных органов помогает получать более высокие результаты управленческой деятельности.

Особое первостепенное значение для оптимизации в России решений государственного уровня имеют модернизация бюджетно­го права, внедрение бюджетирования и двойной системы бухгал­терского учета.

Государственные администрации нуждаются в системе расче­тов, используемой рыночными предприятиями и предполагающей бюджет, бухгалтерский учет и сведение баланса на основе системы двойной бухгалтерии. Такая система расчета дает необходимую информацию для планирования и принятия решений и служит со­ставлению документации и контролю за результатами. Эта система не должна быть дифференцирована, поскольку в этом случае можно утратить гибкость.

Бюджетирование осуществляется в форме плана результатов и финансового плана. Бюджетный (ежегодный) финансовый план включает все до­ходы и расходы, которые можно предвидеть в календарном году. Его нужно отличать от среднесрочного или пятилетнего финансо­вых планов. Агрегация финансового плана осуществляется по тем же правилам, что и планов результатов. Тем самым создаются системы расчетов, адекватные самостоятельно действующим администрациям, которые в то же время организационно и законодательно включены в систему ГМУ.

Особую роль имеет изучение управленческих издер­жек. В управленческой бухгалтерии калькуляция издержек играет важную роль. Такая калькуляция дает информацию о том, какие расходы, где и для чего осуществляются. Она помогает также ре­гулированию деятельности и контролю за его экономичностью^[90].

Государственные администрации должны принимать обяза­тельные для исполнения решения. Эти решения должны быть обоснованы в правовом и фактическом планах. Их реальность ба­зируется на учете политических, исторических, культурных, эко­номических, социальных, психологических и других факторов.

Для обоснования решений используется система контроллинга. Данная область управленческой деятельности помогает руково­дству собрать, обобщить и оценить информацию, относящуюся к реализации основных целей и планированию, устанавливает от­клонения, их причины и рекомендует необходимые изменения.

Очень большое значение для любого государства и для России в особенности имеет проблема эффективности деятельности его ор­ганов. Производительность государственного учреждения можно представить как способность выполнять стоящие перед ним зада­чи. Применительно к государственным учреждениям это означает способность действовать в соответствии с правовыми и админист­ративными нормами, и, кроме того, — производительность. Адми­нистрация производительна тогда, когда она работает экономично, предлагает свои услуги потребителям, учитывает уровень удовле­творенности сотрудников работой, действует социально и экологи­чески правильно.

Современное управление ориентирует работников госаппарата на наилучшее выполнение задач с помощью постановки целей, развития стратегии, оптимизации ресурсов, мотивации сотрудни­ков, высокого качества работы, а также на ориентацию на запро­сы клиентов и сохранение окружающей среды.

Рост в объеме управленческих задач удельного веса функций планирования, регулирования и контроля требует от управленче­ского персонала высококачественной работы. В современных ус­ловиях ключевыми моментами квалификации сотрудников стано­вятся наряду со специальным образованием концептуальное мыш­ление, готовность к обучению, способность к активной критике, открытость для европейского интегрального развития, социальная компетентность, экологическая ответственность.

Особую роль играет постоянная ориентация на повышение квалификации госслужащих. Сейчас наблюдается тенденция сбли­жения функций руководящих кадров государственных админист­раций и частных предприятий, проявляющаяся в параллелизме их управленческих действий. Видимо, эта тенденция усиливается в будущем^[91].

На наш взгляд, государственным администрациям и частным предприятиям в будущем придется усиленно взаимодействовать в целях совместного решения общественных, экономических и эко­логических проблем. До нынешнего времени разделенным по спо­собу мышления, языку и действиям разным сферам предстоит сблизиться друг с другом.

Динамичная государственная служба призвана реагировать на изменение требований к сотрудникам, создавая им условия для профессионального развития. Роль последнего в подготовке высококвалифицированных управленцев следует повышать.

Если речь идет о внедрении рыночных мотивов принятия ре­шений в высших и низших эшелонах государственной власти, ключевым подходом является стремление к повышению конкурен­тоспособности.

Таким образом стратегические изменения в ГМУ требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью^[92].

Речь идет о широкой социализации ГМУ, в процессе которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования.