Стратегические инновации в сфере управления государственными заказами и закупками

Одной из основных функций государственной и муниципальной власти является предоставление населению социально значимых товаров, работ и услуг. Основным способом реализации этой задачи является формирование и размещение государственных и муниципальных заказов и осуществление закупок в интересах удовлетворения потребностей населения. Годовой объем этих закупок имеет тенденцию к постоянному росту и составлял 4 трлн. в 2009 г., 5 трлн. в 2010 г. и 7 трлн. руб. в 2014 г[230].

Паразитируя на особой значимости процесса государственных закупок определенная часть недобросовестных служащих стали использовать данную сферу расходования бюджетных средств в интересах личного обогащения. По мнению специалистов область государственных и муниципальных заказов и закупок традиционно занимала ведущее место в коррупционной деятельности. Не использовать стратегических изменений в преодоление данного явления было невозможно.

Нормативной базой этой важнейшей сферы общественных интересов являлся Закон РФ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд^[231]». Однако, как показала практика, этот закон не позволял успешно решать вопросы повышения эффективности бюджетных расходов, имел чрезмерно узкую направленность, не предусматривал надежной защиты от многочисленных махинаций, а зачастую способствовал незаконному обогащению чиновников от лица заказчика или менеджеров из числа хозяйственных исполнителей или перекупщиков.

Длительное время этот процесс был одним из самых коррумпированных в стране, сопровождавшийся «коммерческой или служебной тайной», заключением т.н. «взаимовыгодных соглашений о намерениях», «многомиллионными откатами», «замаскированными взятками» и другими негативными явлениями. По подсчетам экономистов потери бюджетов всех уровней от многочисленных нарушений в сфере государственных закупок при их триллионных масштабах составляли не менее 10 - 12%^[232] в год.

Данное обстоятельство способствовало признанию неправового характера основных регуляторов государственных и муниципальных закупок, принятых младореформаторами в начале 90-х гг. с подачи западных консультантов и под давлением олигархического лобби. Многомиллиардные потери инициировали разработку и внедрение стратегических изменений в исключительно важную для страны систему закупок.

Основная роль была отведена Федеральным законам № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд^[233]» и ФЗ-223 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц^[234]». Новые законы регламентировали проведение торгов, установили нормирование закупок и обеспечили рациональность бюджетных расходов. В них даны четкие определения общественных, государственных и муниципальных нужд и закупок. Использован международный опыт procurement, purchasing, supply^[235], требования Генеральной ассоциации о тарифах и торговле и Генеральной ассоциации о торговых услугах.

Закон сформулировал основную задачу государственных закупок как приобретение и доставку материальных ресурсов установленного качества, требуемого количества, в нужное время, в нужное место и с наименьшими затратами. И потребовал строгого соблюдения принципов госзакупок. К первой группе принципов относятся т.н. «свойства торгов».

1. Прозрачность (транспарентность) и гласность – наличие ясных правил и действенных механизмов, обеспечивающих соблюдение правил государственных и муниципальных закупок.

2. Равноправие (справедливость) или открытая и эффективная конкуренция – обеспечение равных возможностей для всех участников размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, предоставление услуг для государственных и муниципальных нужд, а так же равное и справедливое (обоюдовыгодное) отношение ко всем потенциальным участникам размещения заказа при определении поставщика, исполнителя, подрядчика по контракту.

3. Ответственность – взаимное выполнение обязательств сторонами друг перед другом при осуществлении закупок, а так же законность и цивилизованность договорных отношений.

4. Недискриминация – отсутствие, снятие неправомочных ограничений и препятствий в отношении конкуренции при размещении заказов, в частности, в отношении иностранных поставщиков.

Вторая группа принципов связана с затратами конкурсного размещения заказов и выполнения других процедур.

1. Эффективность – достижение максимального конечного результата закупок для потребителя с максимальной экономической выгодой для заказчика/покупателя.

2. Экономичность осуществление процедур закупки с минимально возможными затратами.

3. Подотчетность и соблюдение процедур – строгое соблюдение законодательно установленного порядка проведения закупок, включая применение

процедур, соответствующих объемам и характеру приобретаемых товаров, работ и услуг и соответствующий контроль со стороны государства и общества.

Особое внимание Закон обращает на выполнение дополнительных принципов, позволяющих пресечь коррупционные явления в сфере закупок.

1. Законность деятельности государственных заказчиков.

2. Осуществление контроля над размещением государственного заказа.

3. Использование информационных технологий при заключении контрактов.

Органы власти в целях автоматизации деятельности государственных и муниципальных заказчиков получили право создавать федеральные, региональные и муниципальные информационные системы, интегрированные в единую информационную систему, использование которой повышает прозрачность и эффективность закупок.

Закон, в интересах противодействия коррупции в государственных масштабах, определяет, что заказы/закупки могут осуществляться только двумя путями.

1) Путем проведения торгов:

а. конкурс, где победителем признается лицо, предложившее лучшие условия исполнения государственного или муниципального контракта;

б. аукцион, где победителем признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного или муниципального контракта.

2) Без проведения торгов:

а. запрос котировок, при котором победителем признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта;

б. у единственного поставщика;

в. на товарных биржах.

Процедура закупочного цикла по новому закону должна начинаться с прогнозирования потребностей в закупках, включать их непосредственное осуществление и заканчиваться оценкой эффективности удовлетворения потребности. Он включает в себя:

«прогнозирование потребности и планирование закупки;

«осуществление самой закупки;

«управление контрактом;

«подведение итогов и оценка эффективности закупки.

Принципиально новым стал критерий оценки: не экономия бюджетных средств, а степень удовлетворения общественной потребности в закупке. Значительно сузились коррупционные возможности в определении поставщика. В настоящее время – это совокупность действий, которые осуществляются заказчиками исключительно в порядке, установленным законом. Он начинается с размещения извещения о закупке или приглашением потенциальных поставщиков принять участие в конкурсной процедуре и заканчивается теперь не заключением контракта, а исполнением обязательств сторон.

Внесены существенные изменения в систему бывшей электронной информации, не лишенной коррупционной предвзятости. Вместо всероссийской информационной базы была создана Единая информационная система, включающей нормативно-правовое обоснование, равные права субъектов на участие, аналитику, статистику, справочные материалы, библиотеку типовых условий, контрактов и другую полезную информацию. Созданы электронные торговые площадки.

Участниками контрактной системы закон назвал: самих заказчиков, уполномоченные ими органы власти, учреждения и организации, операторы электронных торговых площадок, участников конкурентных процедур, федеральные органы исполнительной власти по регулированию торгов и аналогичные органы субъектов РФ.

Особое место занял концерн «Росатом» - единственная государственная организация, выведенная из-под действия Закона № 223 ФЗ и представляющая пилотный проект поглощения контрактной системой всей сферы корпоративных закупок.

По новым положениям к разряду заказчиков отнесены:

· заказчики 1-го уровня - федеральные органы власти, органы управления федеральными внебюджетными фондами;

· заказчики 2-го уровня - региональные власти, руководство региональных внебюджетных фондов и казенные учреждения;

· заказчики 3-го уровня - муниципалитеты и казенные учреждения.

· частично – бюджетные учреждения, государственные и муниципальные предприятия, если им делегированы эти полномочия. Что позволяет исключить «лишние» звенья в структуре закупок.

Интересам противодействия коррупции служит предусмотренная законом возможность предметной или частичной централизации государственных и муниципальных закупок. Более строго регламентировано участие в конкурентных процедурах:

- участники определяются только в соответствии с законом;

- ограничения в участии должны быть обоснованы;

- допустимо участие официальных представителей;

- состав участников дополнен социально ориентированными некоммерческими организациями.

Принципиальное значение имеет предоставление приоритета в торгах не электронным аукционам, скомпрометировавшим себя в 90-е годы, а открытым конкурсам. Открытые аукционы в электронной форме могут осуществляться только на сайте электронной торговой площадке под общественным контролем. В соответствии с нормативными документами^[236] были утверждены 5 электронных торговых площадок: ЗАО «Сбербанк-АСТ»; ОАО «Единая электронная торговая площадка», ГУП «Агентство по государственному заказу Республики Татарстан», ЗАО «Московская межбанковская валютная биржа» и ООО «РТС-тендер».

В настоящее время вклад электронных аукционов в общую сумму государственных и муниципальных аукционов составляет 84,5%, открытые конкурсы – 14,7%, запросы котировок – 0,9%^[237].

Главным федеральным органом, регулирующим контрактную систему, назначено Министерство экономического развития, которое совместно с Федеральной антимонопольной службой и Рособоронзаказом разрабатывает и осуществляет антикоррупционные меры противодействия.

Таким образом принятые меры и новые законоположения существенно ограничили монополизацию сферы госзакупок и расширили возможности малых и средних предприятий по участию в торгах. Ежегодно их присутствие колеблется от 550 до 700 заказов в пределах 1 – 2-х млрд. руб.^[238], показывая при этом гораздо большую гибкость и мобильность при выполнении заказов и участвуя в закупках, чем крупные корпорации и предприятия.