Стратегия внедрения аутсорсинга в административно – управленческий процесс

Отличительными чертами административно – управленческого процесса всегда были высокая степень централизации, надежности, иерархии и стабильности. Определенная доля положительного консерватизма придавала ей свойства незыблемости. Любые нововведения воспринимались с осторожностью, требовали всестороннего обоснования и внедрялись только с санкции вышестоящего руководства. Административное управление всегда требовало строгого соблюдения баланса традиционных и инновационных методов работы.

В условиях информационного общества процессы гласности и демократизации открыли широкие возможности для внедрения в систему государственного и муниципального управления новых форм и способов работы, способствующих повышению эффективности управления за счет делегирования отдельных функций нижестоящим органам управления или организациям, использования некоторых приемлемых в органах ГМУ коммерческих способов деятельности, укрепления связи с обществом.

На это направлены стратегические изыскания в интересах внедрения новых форм и способов управления. Одним из них является использование в ГМУ возможностей аутсорсинга^[239], который заключается в передаче отдельных элементов административного управления внешней негосударственной организации с целью повышения результативности управления и сокращения затрат на его реализацию.

Аутсорсинг довольно распространенное рыночное явление, широко используемое в коммерческой сфере. Это оправдано тем, что не каждая компания может позволить себе держать в штате постоянных сотрудников для выполнения узкоспециализированных временных задач. Поэтому гораздо выгоднее сотрудничать с различными организациями, которые на основе договора будут выполнять определенный спектр задач, необходимый для компании.

Преимущества аутсорсинга состоят в следующем.

1) Передав на аутсорсинг отдельные неосновные виды своей деятельности, компания может уделить больше внимания основным функциям бизнеса, которые приносят наибольшее количество дохода.

2) Аутсорсинг исключает проблемы, связанные с поиском и обучением персонала, так как специалисты предоставляются самой аутсорсинговой организацией.

3) Аутсорсинг позволяет увеличивать гибкость и адаптацию предприятия в случае кризисной ситуации на рынке.

4) Компания получает возможность пользоваться услугами или оборудованием высокого качества, представляемыми специализированными компаниями.

5) Исключается необходимость искать и приобретать оборудование или комплектующие, так как это является договорной обязанностью аутсорсера^[240].

Практика показывает, что в применении технологии аутсорсинга возможны определенные риски.

1) Злоупотребление аутсорсингом, может повлечь передачу сторонними лицам слишком большого количества функций за счет сокращения своей правоспособности;

2) Компания - заказчик может столкнуться с фактами недостаточно эффективной деятельности со стороны исполнителя.

3) Появляется риск, связанный с системой налогообложения за результаты различных видов деятельности.

4) Возникает риск потери коммерческой тайны и конфиденциальной внутренней информации.

Ввиду высокой эффективности технология аутсорсинга быстро нашла применение в государственном секторе, особенно широкое распространение она получила в США и Великобритании. Необходимость повышения эффективности деятельности и экономии расходов, заставили государственные органы использовать аутсорсинг как один из инструментов оптимизации своей деятельности. Практика привлечения сторонних организаций для выполнения отдельных государственных функций получила активное развитие в 1980 - 90-х гг. Во многом это было связано с новой волной административных реформ, в ходе которых многие государственные органы стали уделять больше внимания заимствованию наиболее эффективных технологий из частного сектора.

Первые аутсорсинговые компании возникли в РФ в 90-х гг., в связи с переделом собственности. Ими стали охранные предприятия. С развитием коммерческих отношений появился маркетинговый аутсорсинг. В конце 90-х гг. вместе с Интернетом появились аутсорсинговые фирмы, занимающиеся предоставлением хостингов и доменов^[241], а также продвижением и обслуживанием сайтов. В настоящее время более 50% производственных организаций передают на аутсорсинг один или несколько своих бизнес процессов.

Эффективность аутсорсинговой деятельности в сфере коммерции позволила предположить возможность ее использования в сфере административного управления. Это обусловлено тем, что органы государственной власти зачастую обременены большим количеством избыточных полномочий, для которых характерны невысокое качество решения задач и низкая эффективность получаемых результатов, неизменно подрывающие доверие к власти. Кроме того, государственным органам зачастую приходится выступать одновременно и в роли инициатора, и исполнителя и потребителя результатов собственной деятельности, что так же не способствует повышению авторитета власти.

Стратегические исследования^[242] показали, что одним из способов совершенствования процессов управления является технология аутсорсинга, который связан с привлечением сторонних специализированных организаций к выполнению ряда функций, реализуемых тем или иным органом ГМУ. Аутсорсинг выступает надежным способом повышения эффективности выполнения отдельных функций государственных органов путём улучшения качества договорных работ и сокращения издержек на них.

Стратегическая концепция использования аутсорсинга в ГМУ обусловлена развитием принципов, заложенных в идее разделения труда. Правовой основой стратегического нововведения, связанного с использованием аутсорсинга в системе административного управления явился Федеральный закон N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд^[243]», в котором содержится определение специализированной организации (СО), как юридического лица, которое заказчик вправе привлечь на основе государственного контракта или гражданско-правового договора для осуществления части своих функций по размещению заказа на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг.

Небольшой шаг навстречу развития аутсорсинговых отношений был предпринят в 2007 г. в связи с принятием Закона «О сморегулируемых организациях^[244]». В тексте закона нет термина «аутсорсинга», но указано, что он регулирует отношения по взаимодействию саморегулируемых организаций с потребителями произведенных ими товаров (работ и услуг) в лице федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Эти законоположения послужили правовым основанием охарактеризовать аутсорсинг как форму контрактных отношений, при которой исполнитель отдельных управленческих процессов, осуществляемых в сфере ГМУ, берется из внешней среды для качественного выполнения работ и обеспечения недостающих ресурсов. В настоящее время аутсорсингом могут считаться отношения, связанные с любым сокращением объемов работы государственных органов за счет привлечения внешних ресурсов на основе заключения контрактов с негосударственными компаниями.

В этом смысле понятие аутсорсинга приравнивается к понятию государственной контрактации, как системы двухсторонних договоров между государством и коммерческой организацией, предусматривающих заказ на производство определённых товаров и организованную их сдачу государству в установленные сроки на предусмотренных договорами условиях. Заключение контрактов осуществляется с частными фирмами на поставку товаров, работ и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей в которых несет государственный сектор.

Органы исполнительной власти получили возможность применять аутсорсинг как способ передачи на конкурсной основе некоторых своих полномочий внешним исполнителям – аутсорсерам, обладающим необходимыми знаниями, производственными возможностями, материально – технической базой, что обусловливается необходимостью развития аутсорсинга в виде способа повышения эффективности управленческих процессов^[245]. Использование аутсорсинга позволяет органам ГМУ передать второстепенные функции аутсорсерам, способных выполнить их высоко квалифицированно и экономично. А самим сосредоточиться на выполнении главных своих управленческих функций.

В соответствии с контрактом специализированная организация может привлекаться для выполнения следующих функций:

© разработка конкурсной документации, опубликование и размещение извещения о проведении открытого конкурса;

© направление приглашений принять участие в закрытом конкурсе и осуществление иных функций, связанных с проведением торгов;

© реализация функций по обслуживанию официального сайта и обеспечению его функционирования;

© защита интересов заказчика в процессе возможных проверок контролирующими органами и разбирательств в Федеральной антимонопольной службе (ФАС) и в суде;

© составления графика торгов и определение их вида, оказание содействия в определении начальной (максимальной) цены контракта;

© планирование и разработка схемы управления процессом закупок и консультационное обслуживание.

Вместе с тем, Закон определяет перечень функций, осуществление которых передаваться специализированной организации не может. Например: создание комиссии по размещению заказа; определение начальной (максимальной) цены государственного или муниципального контракта, предмета и существенных условий государственного или муниципального контракта; утверждение проекта контракта, конкурсной документации об аукционе; определение условий торгов и их изменение; подписание государственного или муниципального контракта.

Более того, согласно Закона, специализированным организациям запрещена деятельность по: координации деятельности участников торгов, созданию участникам торгов преимущественных условий путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; изменению порядка определения победителя или победителей торгов, непосредственному участию организаторов торгов в их проведении.

Таким образом, органы ГМУ могут привлекать специализированные организации для осуществления части функций по размещению заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, однако, это не означает того, что они наделяется полномочиями на осуществление функций по размещению и осуществлению заказов от своего имени. Так же запрещено принимать участие в торгах (конкурсах или аукционах), для проведения которых привлекается СО, и претендовать на заключение государственного или муниципального контракта по результатам этих торгов.

Развивается рынок аутсорсинговых услуг при заключении государственных контрактов и в других сферах деятельности. Существует большое количество СО, предоставляющих услуги по осуществлению организационно-технического и экспертного сопровождения процедур, проводимых в интересах государственных и муниципальных заказчиков^[246].

Причинами быстрого развития аутсорсинга в сфере ГМУ являются:

«необходимость инновационных решений для удовлетворения общественных потребностей и стремление получить доступ к новым знаниям и технологиям в сфере государственного управления;

«установка на внедрение качественных услуг, которые осуществляют специализированные организации и желание улучшить качество реализации управленческих функций с использованием опыта коммерческих организаций;

«необходимость ужесточения контроля над издержками и экономии бюджетных средств.

Практика использования аутсорсинга в федеральных органах исполнительной власти представлена в таблице 6.6.1^[247].

 

Таблица 6.6.1