Глава 8 Государственная администрация

§ 1. Понятие и содержание деятельности государственной администрации

Государственную администрацию можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов государственной исполнительной власти. Они (органы, служащие) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства, стоящих перед ним задач.

Административная деятельность (управление) объективно необходима. Она делится на более простые, специальные виды организационной деятельности. Их принято называть функ­циями управления (административной деятельности).

В юридической литературе чаще всего функция понимается в двух смыслах.

Во-первых, функция связывается с объектом администра­тивного воздействия (предметный подход). Соответственно раз­личают такие функции государственной администрации, как: 1) обеспечение безопасности личности, общества, государства (оборона, общественный порядок, разведка и контрразведка, охрана государственной границы и др.); 2) обеспечение разви­тия экономики, осуществление административно-хозяйствен­ной деятельности (руководство промышленностью, транспор­том, сельским хозяйством, сбор налогов, содействие развитию предпринимательства, антимонопольная деятельность и др.); 3) обеспечение реализации социальной политики государства (организация образования, здравоохранения, научных исследо­ваний, социальной защиты и др.); 4) осуществление связей (по­литических, экономических, культурных, научных, спортивных и т. д.) с другими государствами, с международными организа­циями.

Во-вторых, функция понимается как один из общих спосо­бов организации, администр

ативного воздействия исполни­тельной власти на подвластных (инструментальный подход). В литературе такие функции чаще всего называют общими функциями управления.

Общие функции - это всеобщие, типичные способы ин­формационного взаимодействия между субъектами и объектами социального управления. Это устойчивые, относительно само­стоятельные, специализированные виды административной деятельности вообще. Каждая общая функция объективно не­обходима. Они отличаются друг от друга непосредственной це­лью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией.

К числу общих функций можно отнести: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое ру­ководство, работу с кадрами, учет, контроль и др. Организовы­вать, осуществлять исполнительную власть - это значит про­гнозировать, планировать, контролировать и т. д. Каждый субъ­ект административной власти осуществляет несколько или хотя бы одну функцию.

Функциональное разделение труда закрепляется структурно, т. е. создаются особые звенья, которые занимаются планирова­нием, учетом, контролем и т. д. Организационная обособленность - важный признак развитой и значительной по объему функции.

Поскольку общие «беспредметные» функции - это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым обра­зом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Так, существует не кон­троль вообще, а финансовый, внутриведомственный контроль, инспектирование и т. д. Особенности объектов и субъектов, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на админи­стративные функции, видоизменяют их, наполняют конкрет­ным содержанием, обусловливают многообразие форм осуще­ствления.

Отмечая специфику каждой общей функции, ее структур­ную обособленность, необходимо подчеркнуть, что в то же вре­мя все они являются частями одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, орга­низационное единство осуществляющего их субъекта. Каждая часть активно взаимодействует с целым, а также с другими час­тями. Административная деятельность - целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных функций.

Следует различать три группы общих функций: 1) ориен­тирования системы (прогнозирования, планирования, норма­тивного регулирования, методического руководства); 2) обес­печения системы (кадрового, материально-технического, фи­нансового, организационно-структурного1, информационного, правоприменительного); 3) оперативного руководства (непо­средственного регулирования деятельности, учета, контроля, оценки всей работы, отдельных работников, выполнения кон­кретных заданий и т. д., применения мер воздействия: поощ­рения, наказания и др.).

Освещая функциональную природу деятельности исполни­тельной власти, мы тем самым раскрываем ее содержание.

Как было сказано выше, раскрыть содержание деятельности можно двояким образом: через перечисление объектов воздействия (предметный подход) и способов воздействия (инстру­ментальный подход). При определении компетенции органов исполнительной власти (государственной и муниципальной) используется одновременно оба подхода. Например, закрепля­ются полномочия по учету, контролю и определяются объекты контроля, учета.

Общие функции конкретизируются (персонифицируются) в функциях отдельных органов, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определения компетенции структурных единиц.