Виды форм управленческих действий

Правовые формы управления (управленческих действий) разными авторами классифицируются по различным основани­ям. На сегодняшний день складывается следующая система форм управленческих действий (форм управления):

издание нормативных правовых актов;

издание ненормативных и индивидуальных правовых ак­тов;

заключение публично-правовых договоров (например, ад­министративных договоров, международных соглашений);

совершение юридически значимых действий или дейст­вий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления (составление админист­ративных протоколов, проведение государственной регистра­ции, осуществление властных распорядительных и контроль­ных мероприятий, выдача официальных документов, разре­шающих осуществлять определенный вид деятельности);

осуществление организационных действий;

выполнение материально-технических действий.

Из этих форм управления первые четыре являются правовы­ми, а остальные - неправовыми. Кроме того, правовые формы управления могут быть публично-правовыми и частноправовы­ми. Публично-правовые формы управления устанавливаются публичным правом и обеспечивают реализацию суверенных управленческих полномочий. Частноправовые формы управле­ния в определенной степени регламентируются и нормами гра­жданского права, однако они используются для достижения це­лей публичного управления и решения его задач.

В соответствии с предоставленными в законодательных и иных нормативных актах полномочиями органы исполнитель­ной власти и местная администрация по вопросам, отнесенным к их компетенции, устанавливают правила поведения

, запреты, ограничения на определенную деятельность либо осуществляют действия, регулируют деятельность предприятий всех видов собственности, регистрируют общественные объединения и их уставы, исполняют требования законодательства посредством распорядительных, контрольных, надзорных полномочий, осу­ществляют юрисдикционную деятельность.

Правовые формы управления всегда связаны с осуществле­нием органами государственной власти и органами местного самоуправления властных полномочий правоустановительного, правоприменительного, регулятивного и правоохранительного характера. Поэтому, положив в основу классификации такой критерий, как содержание форм управления, можно выделить правоустановительную, правоприменительную, регулятивную и правоохранительную формы управления.

Правоустановительная форма управления связана с создани­ем правовых норм, разработкой, обсуждением и принятием правовых актов управления. В рамках правоустановительной (правотворческой) формы управления реализуется функция ад­министративного правотворчества. Традиционно в нормотворческой деятельности выделяется несколько этапов: возникновение необходимости разработки административного акта; подго­товка проекта административного акта; обсуждение проекта и принятие решения соответствующим правомочным органом управления; опубликование принятого административного акта (управленческого решения). В настоящее время правила подго­товки правовых актов многих государственных органов деталь­но регламентированы специальными нормативными правовы­ми актами1.

Таким образом, правоустановительная форма управления -это формирование правовых норм, их изменение, отмена, заме­на, т. е. подготовка и издание правовых актов управления (адми­нистративных актов). Данная форма управленческих действий отличается достаточной сложностью, ибо требует длительной управленческой процедуры: разработки проекта административ­ного акта, обсуждения, принятия, опубликования и государст­венной регистрации. Правоустановительная форма управления характеризуется также наличием в системе публичного управле­ния множества правотворческих процедур, которые используют­ся самими органами управления для административного право­творчества конкретизируют и уточняют задачи и функции управления, установленные в федеральных и региональных за­конах. При этом правотворческая деятельность органов управле­ния (правоустановительная форма управленческих действий) всегда должна быть подзаконной т е основанной на положени­ях законов и иных нормативных правовых актов высшей юриди­ческой силы

Правоприменительная форма управления связана с испол­нением законодательных и иных нормативных правовых актов в целях применения нормы права в конкретном случае, т. е. в рамках этой формы происходит рассмотрение и разрешение управленческих дел и споров. Правоприменительная форма управленческой деятельности характеризуется такими общими функциями управления, как организация, регулирование, рас­порядительство, учет, кадровое обеспечение системы управле­ния и т. д. Данная форма управленческих действий включает: установление фактических обстоятельств дела; поиск специаль­ной правовой нормы для применения в конкретной ситуации и конкретном случае; выявление юридической значимости и масштаба действий этой правовой нормы, уяснение ее содержания, толкование нормы права; принятие решения по делу, издание индивидуального акта управления; исполнение правового акта и осуществление контроля за его исполнением.

Регулятивная форма управления направлена на создание не­обходимых условий для осуществления так называемого пози­тивного публичного управления, обеспечивающего благосос­тояние государства и общества, реализацию функций управле­ния в области экономического строительства, государственного регулирования, административно-политического и социально-культурного развития. При использовании регулятивной фор­мы управления реализуются позитивные функции управления: государственное регулирование, прогнозирование, планирова­ние, координирование, руководство, распорядительство, кадро­вая, материально-техническая, финансово-обеспечительная функции и т. д. Здесь же обеспечиваются права и свободы гра­ждан и других субъектов права, создается необходимый поря­док управления. Регулятивная форма управления используется для разрешения возникающих в системе управления конкрет­ных управленческих дел, осуществления функций управления, обеспечения правовой защиты граждан, регулирования дея­тельности органов управления, должностных лиц, государст­венных и муниципальных служащих.

Правоохранительная форма управления связана с осуществ­лением контрольно-надзорной управленческой функции. В рамках этой формы защищаются права и свободы граждан и других субъектов права, рассматриваются возникающие в об­ласти управления правовые споры, применяются меры админи­стративного правового принуждения к физическим и юридиче­ским лицам, используются особые принудительные средства и методы воздействия. Правоохранительная форма управления призвана охранять установленный порядок управления, пре­дотвращать сбои в системе управления, обеспечивать законный режим функционирования органов управления и должностных лиц

В зависимости от направленности действий субъектов адми­нистративного права формы управления разделяются на внут­ренние и внешние. Внутренние формы управления направлены на решение вопросов внутриорганизационной деятельности ор­гана управления. В рамках этой управленческой формы реали­зуется так называемое внутриорганизационное управление, осуществляемое субъектами для решения вопросов внутри сис­темы управления, т. е. между органами управления, служащими и должностными лицами. Внешние формы способствуют вы­полнению органами управления функций по отношению к дру­гим органам, организациям и гражданам. Посредством формы внешнего управленческого воздействия претворяются в жизнь практически все важнейшие общие функции управления. Внут­ренние и внешние формы управления могут иметь правоустановительный, правоприменительный, регулятивный и правоох­ранительный характер.

Выбор и использование того или иного способа выражения правовых форм управленческих действий обусловливаются юридическими свойствами формы управления. Основным яв­ляется письменный способ нормотворческой деятельности, в результате которого появляется нормативный акт управления, представляющий собой официальный документ (текст). С по­мощью письменного, устного и конклюдентного способов обыч­но выражается всякая правоприменительная деятельность. В управленческой практике используется и устный способ фик­сирования того или иного управленческого решения, например устные приказы, распоряжения и указания.

Неправовые формы управленческой деятельности не связаны с реализацией государственно-властных полномочий исполни­тельной власти, хотя и способствуют их осуществлению. Такие формы при их применении не влекут юридических последствий, не создают новых и не изменяют старых административно-пра­вовых отношений.

Неправовые формы управления (организационные формы) традиционно включают:

1) организационные, организационно-инструкционные дей­ствия или мероприятия (проведение совещаний, распростране­ние положительного опыта, сведений о негативных явлениях в управлении и степени их распространенности); разработку ме­тодических рекомендаций и указаний; оказание практической помощи исполнителям на местах и пр. Организационные дей­ствия или мероприятия применяются в процессе обычной управленческой деятельности и не влияют на процесс возник­новения, изменения или прекращения правоотношений, т. е. тем самым подчеркивается их подчиненная роль в системе осуществления функций публичного управления;

2) материально-технические действия: формы управленче­ской деятельности, призванные обеспечить эффективность го­сударственно-служебной деятельности и связанные с ведением делопроизводства, регистрацией, оформлением, размножением и рассылкой документов, материалов, справок, обработкой ин­формации (подсчеты, подготовка данных для машинной обра­ботки и пр.), аналитическими расчетами, различными измере­ниями, материально-техническим обеспечением. Для этой формы управленческой деятельности важна не только высокая подготовленность работников обслуживающего персонала, но и оснащение органов публичного управления соответствующей техникой (компьютеры, копировальные аппараты и пр.). Мате­риально-технические действия призваны организационно и материально обеспечить эффективную систему управления, не­обходимое качество управленческого труда, формализацию управленческих действий, применение специальной организа­ционной техники.

В литературе справедливо высказывается мнение, что мате­риально-технические операции (в отличие от организационных действий) вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой деятельности, ибо их роль исключительно вспомогательная (делопроизводство, экспедиция, транспорт, охрана и т. п.), а форма осуществления - неправовая. Кроме того, они не выражают реализацию исполнительной власти; осуществляют их не управленческие работники, а обслуживаю­щий персонал. Поэтому делается вывод, что реализация ис­полнительной власти возможна только в административно-пра­вовой форме, а государственно-управленческая деятельность может быть выражена как правовой, так и неправовой формой. Что касается публичного управления, то оно осуществляется как в связанных с государственно-властными полномочиями правовых формах, так и в обеспечивающих их реализацию не­правовых формах.

В некоторых учебниках вместо термина «формы управле­ния» используется понятие «правовые формы реализации пол­номочий субъектами административного права» и предлагается различать следующие их разновидности: правовые акты го­сударственного управления; правовые акты - организацион­ные действия внутри аппарата органа управления; обращения субъектов административного права; участие субъектов адми­нистративного права в гражданско-правовых договорах; участие субъектов административного права в рассмотрении хозяйст­венно-финансовых споров в суде, арбитражном суде и других правоохранительных органах; деятельность субъектов админи­стративного права в качестве носителей многочисленных обя­занностей в сфере охраны порядка и безопасности (правила техники безопасности, санитарно-эпидемиологические прави­ла, правила пожарной безопасности).

Представляет интерес и классификация административно-правовых форм, предложенная Ю. М. Козловым:

по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов, заключение административных договоров, вы­пуск ценных бумаг) и базирующиеся в конечном счете на них, т. е. различные опосредствованные правом действия, влекущие определенные юридические последствия и имеющие.юридиче­скую направленность (регистрационные, разрешительные, кон­трольные, надзорные, лицензионные, пресекательные и пр.). Во всех случаях надлежит учитывать их связь с оформлением юридически значимых документов, влекущих последующее из­дание правовых актов, заключение административных догово­ров. Именно поэтому совершение юридически значимых дейст­вий (в том числе проведение ревизий, составление протоколов об административных правонарушениях и т. д.) относится к правовым формам деятельности управляющих органов и их должностных лиц, ибо результаты таких организационно-пра­вовых действий и составление юридически значимых докумен­тов (акт ревизии, протокол об административном правонаруше­нии) не только предшествуют правовым актам, но и служат юридическим основанием для их издание;

по достигаемым результатам: позитивное регулирование либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

по направленности: воздействие на общественные отно­шения в сфере государственного управления (внешняя направ­ленность) либо на деятельность подчиненного управленческого персонала (внутренняя направленность);

по объему: общеобязательные либо адресованные кон­кретным объектам;

по субъектному выражению: односторонне выраженные (правовые акты) либо двух- и многосторонне выраженные (административно-правовые договоры);

по инициативе применения: используемые субъектами исполнительной власти и местной администрацией по своей инициативе либо инициативе вышестоящих органов, либо ини­циативе других участников управленческих отношений (напри­мер, по обращениям граждан, сообщениям средств массовой информации, результатам опроса населения);

по условиям применения: нормальная обстановка либо чрезвычайные обстоятельства, режим чрезвычайного или воен­ного положения;

по отношению к другим субъектам государственной вла­сти: используемые в отношениях с законодательными (предста­вительными) либо судебными органами;

9) по особенностям объекта управляющего воздействия:

юридические лица в зависимости от форм собственности, гра­ждане РФ, иностранцы;

по юридическому содержанию: дозволительные, запре­тительные, предписывающие;

по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленче­ского решения) и процессуальные (например, в рамках адми­нистративного производства).

Заметим, что на данный момент при отсутствии специаль­ного административно-правового (в том числе и администра­тивно-процессуального) нормативного материала, в котором бы четко устанавливались формы и порядок осуществления управленческих действий применительно к конкретной сфере, полноценная классификация форм управления представляется весьма затруднительной. Однако достигнутые в науке админи­стративного права результаты позволяют выделить основные направления развития главных форм управления. Во-первых, необходимо разграничить публично-правовые и частноправо­вые формы осуществления управления (управленческих дейст­вий). Среди публично-правовых форм можно выделить нормоустановление, установление волеизъявления и реальные адми­нистративные акты.

1. Нормоустановление. Существуют различные формы нормоустановления органами исполнительной власти. Во всех слу­чаях это означает появление норм права, адресованных публич­ным управлением внешней среде, многочисленным субъектам права, связанным с управлением или просто обязанным выпол­нять его предписания. Административное нормоустановление всегда направлено на установление принципов и особенностей управленческой деятельности и процедур, используемых в адми­нистративно-правовых отношениях как внутреннего, так и внешнего характера. К нормоустановлению можно отнести: а) правовые положения, которые являются абстрактно-всеоб­щими правилами органов управления (правительственных и ад­министративных органов); б) положения (уставы) - абстракт­

ные и, как правило, всеобщие правила субъектов непосредствен­ного государственного управления и местного самоуправления; в) внутренние правовые установления или административные предписания должностных лиц (начальников, руководителей), направленные в адрес подчиненных субъектов и относительно установленных должностей. Главными признаками нормоустановления являются абстрактно-всеобщее действие, односторон­ность, установление для адресатов необходимого регулирования соответствующих отношений или правил.

2. Волеизъявление публичного управления (администра­ции). К подобным актам относятся: а) административный акт как типичная форма осуществления управленческих действий, применяемая в системе юрисдикционного («нападающего», принуждающего) управления; б) административный договор, являющийся формой управленческих действий в системе обес­печивающего управления. Таким образом, основной признак волеизъявления - это сознательное объявление (разъяснение, уведомление), причем воля субъекта получает правовое оформ­ление (например, заявление о расторжении контракта в систе­ме государственной службы, заявление об увольнении, предос­тережение).

3. Реальные административные акты. Как важнейшая форма управленческих действий они отличаются от верховного воле­изъявления тем, что не направлены на создание определенных правовых последствий, а влекут за собой действительный прак­тический результат. К таким актам относятся: заявление прес­сы, отзывы (заключения), получение или выдача информации (справок); практические действия (например, направленные на содержание в исправности дорог или способствующие совер­шению правонарушения). Основной признак реальных актов -появление практического результата управленческих действий.