Паспортный режим в Российской Федерации

Паспортная система в Российской Федерации представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок выдачи, обмена, изъятия паспортов, а также правила регистра­ционного учета граждан по месту пребывания и по месту жи­тельства. Паспортная система играет существенную роль в деле учета населения, в реализации прав и обязанностей граждан, в охране общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Она необходима также в деле борьбы с преступ­ностью, в профилактике различных правонарушений, в розы­ске лиц и т. п.

В соответствии с Положением о паспорте гражданина Рос­сийской Федерации паспорт гражданина РФ является основ­ным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ на территории России. Паспорт обязаны иметь все граждане РФ, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на тер­ритории РФ.

Отметим, что обязанность иметь паспорт не означает необ­ходимость носить его всегда при себе. Такое требование, по су­ти дела, является ограничением прав и свобод граждан, а сле­довательно, может устанавливаться лишь федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конститу­ции РФ). Так, например, в условиях чрезвычайного положения, согласно Федеральному конституционному закону «О чрезвы­чайном положении», уполномоченные на то органы исполни­тельной власти могут вводить комендантский час (т. е. запрет в установленное время суток находиться на улицах и в иных об­щественных местах без специально выдаваемых пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан).

В обычных условиях одно лишь отсутствие у гражданина при себе паспорта или другого документа, удостоверяющего личность, не может служить основанием для его администра­тивного задержания и назначения ему а

дминистративного на­казания1. В этой связи представляется незаконной получившая широкое распространение в ряде городов страны практика ад­министративного задержания лиц, не имеющих при себе доку­ментов, удостоверяющих их личность (если только федераль­ным законом там не установлен специальный административ­но-правовой режим, запрещающий нахождение граждан вне дома без документов, удостоверяющих их личность)2.

К сожалению, российским законодательством не установлен перечень документов (помимо паспорта), в общих случаях удо­стоверяющих личность гражданина РФ. Сделано это лишь для некоторых конкретных правоотношений, например: осуществ­ления регистрационного учета по месту пребывания или месту жительства3; выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию1; участия граждан в выборах и референду­мах2.

В паспорт вносятся следующие сведения о личности гражда­нина: фамилия, имя, отчество, пол, дата рождения и место ро­ждения. В паспорте производятся отметки: о регистрации граж­данина по месту жительства и снятии его с регистрационного учета; об отношении к воинской обязанности граждан, достиг­ших 18-летнего возраста; о регистрации и расторжении брака; о детях, не достигших 14-летнего возраста; о выдаче основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ за пре­делами Российской Федерации.

По желанию гражданина соответствующими учреждениями здравоохранения в паспорте производится запись о его группе крови и резус-факторе. При выдаче нового паспорта в него мо­гут быть внесены также сведения о ранее выданном паспорте.

Другие сведения, отметки и записи вносить в паспорт запре­щается.

Срок действия паспорта гражданина: от 14 лет - до дости­жения 20-летнего возраста; от 20 лет - до достижения 45-лет­него возраста; от 45 лет - бессрочно. По достижении гражда­нином 20- и 45-летнего возраста паспорт подлежит замене.

Замена паспорта осуществляется также при изменении гра­жданином фамилии, имени, отчества, сведений о дате или мес­те рождения; изменении пола; непригодности паспорта для ис­пользования вследствие износа, повреждения; обнаружении не­точностей или ошибок в записях, произведенных в паспорте.

Выдача и замена паспортов входит в функции органов внут­ренних дел по месту жительства граждан. Паспорт умершего гражданина сдается в органы записи актов гражданского со­стояния по месту регистрации смерти.

В соответствии с Конституцией РФ каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право на свободу передви­жения, выбор места пребывания и жительства (ст. 27). Однако в целях обеспечения необходимых условий для реализации гра­жданами своих прав и свобод, а также исполнения ими обязан­ностей перед другими гражданами, государством и обществом

Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на сво­боду передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» в России установлен регист­рационный учет по месту пребывания и по месту жительства1.

Органы регистрационного учета в городах, поселках, сель­ских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной зоне или закрытых административно-территориальных образованиях, в которых имеются органы внутренних дел, - это органы внут­ренних дел, в остальных населенных пунктах - органы местно­го самоуправления.

Местом пребывания гражданина признается место, где он временно проживает, - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, больница, туристская база, иное подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина.

Место жительства - место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по дого­вору найма (поднайма), социального найма, договору аренды либо на иных предусмотренных законодательством основаниях. Это может быть жилой дом, квартира, служебное жилое поме­щение, специализированные дома (общежитие, гостиница, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких и преста­релых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение.

К документам, удостоверяющим личность гражданина и не­обходимым для осуществления регистрационного учета, отно­сятся: паспорт; свидетельство о рождении - для лиц, не дос­тигших 16-летнего возраста; заграничный паспорт - для посто­янно проживающих за границей граждан, которые временно находятся на территории РФ; удостоверение личности - для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов); воен­ный билет - для солдат, матросов, сержантов и старшин, про­ходящих военную службу по призыву или по контракту; справ­ка об освобождении из мест лишения свободы - для лиц, ос­вободившихся из мест лишения свободы; иные выдаваемые органами внутренних дел документы, удостоверяющие лич­ность гражданина.

Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 10 дней, обязаны в трехдневный срок со дня прибытия (исключая выходные и праздничные дни) зарегистрироваться по месту пребывания1. Регистрация граждан по месту пребыва­ния осуществляется на срок до шести месяцев. В исключитель­ных случаях, связанных с серьезным заболеванием зарегистри­рованных по месту пребывания граждан или их родственников, а также при возникновении иных обстоятельств, не позволяю­щих гражданину покинуть место пребывания, срок пребывания может быть продлен на необходимое для этого время. Регистра­ция граждан по месту пребывания в гостинице, санатории, до­ме отдыха, пансионате, кемпинге, больнице, на туристской ба­зе производится по их прибытии администрацией этих учреж­дений.

Гражданин, изменивший место жительства, обязан не позд­нее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к соответствующим должностным лицам для реги­страции по месту жительства. При этом он должен предста­вить: документ, удостоверяющий личность; военный билет (для лиц, обязанных состоять на воинском учете); заявление о регистрации по месту жительства; документ, являющийся ос­нованием для заселения в жилое помещение (ордер, договор, свидетельство о праве на наследство жилого помещения, ре­шение суда о признании права пользования жилым помеще­нием, заявление лица, предоставившего гражданину жилое по­мещение, и др.).

К основаниям снятия гражданина с регистрационного учета по месту жительства закон относит изменение места жительст­ва; призыв на военную службу; осуждение к лишению свободы; признание безвестно отсутствующим; смерть или объявление решением суда умершим; выселение из занимаемого жилого помещения или признание утратившим право пользования жи­лым помещением; обнаружение не соответствующих действи­тельности сведений или документов, послуживших основанием для регистрации, или неправомерные действия должностных лиц при решении вопроса о регистрации.

В целях обеспечения безопасности граждан, предотвраще­ния угрозы их жизни и здоровью, охраны государственных тайн, обеспечения режима Государственной границы РФ, права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в соответствии с федеральными законами мо­гут быть ограничены. Так, например, в пограничной полосе, в закрытых военных городках и административно-территориаль­ных образованиях, в зонах экологического бедствия, на терри­тории действия режима чрезвычайного положения, а также на территориях, на которых в случае опасности распространения инфекционных и неинфекционных массовых заболеваний лю­дей могут быть введены особые условия проживания населения и специальный административно-правовой режим.

Способы защиты прав граждан

Право на защиту жизни, здоровья, свободы, собственности и других благ - важнейшее, естественное, неотъемлемое право гражданина. Государство его легализует, т. е. формулирует, уточняет объемы, закрепляет способы и процедуры реализации, устанавливает обязанности государственных и муниципальных органов, служащих в определенные сроки рассматривать и при­нимать меры в связи с обращениями, и оно становится регули­руемым законом, юридическим правом.

Если юридическими нормами закреплено какое-то субъек­тивное право граждан, но оно не обеспечено надлежащей за­щитой, то такие нормы в значительной степени декларативны. Создание скоординированной системы гарантий личных прав граждан - необходимое условие становления правового госу­дарства.

Обобщенно можно говорить о двух главных направлениях юридической защиты прав личности:

от преступлений, деликтов и иных неправомерных дейст­вий других граждан, юридических лиц;

от неправомерных и нецелесообразных действий субъек­тов публичной власти.

Административному праву принадлежит важная роль в за­щите граждан от неправильных действий государственной, му­ниципальной и частной администрации.

Основные средства защиты прав и интересов граждан от злоупотреблений, бюрократизма, некомпетентности, инертно­сти и иных аномалий в деятельности обладателей властных полномочий - это:

создание и деятельность уполномоченных государствен­ных (муниципальных) органов (суда, прокуратуры, государст­венных инспекций и др.), важнейшая задача которых - защита правопорядка;

существование и деятельность независимых от государст­ва институтов гражданского общества, способ

ных оказать по­мощь гражданам. Среди них есть институты, созданные специ­ально для этой цели (адвокатура, общество защиты прав потре­бителей), а также иные (средства массовой информации, партии, религиозные объединения, добровольные общества и т. п.);

активная деятельность самих граждан, использующих предоставленные им права;

учитывая большую значимость, разнообразие форм и на­личие большого числа правовых норм, можно особо выделить процессуальную защиту. Гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, административное право достаточно подробно регламентируют право лица, привлекаемого к адми­нистративной ответственности, на защиту.

В реальной жизни все названные способы тесно связаны, чаще всего используются одновременно. Гражданин защищает свои права непосредственно сам (отказ выполнить незаконное распоряжение должностного лица, неявка на работу по истече­нии установленного законом срока со дня подачи заявления об увольнении по собственному желанию и т. п.) либо обращаясь за содействием к государственным и негосударственным орга­низациям, инициируя их правозащитную деятельность.

Очевидно, что все граждане вступают во взаимоотношения с органами публичной администрации намного чаще, чем с ины­ми государственными и муниципальными органами. Админи­страция принимает, призывает, назначает, выделяет, выдает, изымает и повседневно реализует многие иные властные пол­номочия. Публичная администрация нарушает права граждан во много раз больше, чем все иные субъекты публичной власти (суды, органы прокуратуры и др.), вместе взятые. Поэтому за­щита прав и законных интересов граждан от неправильных дея­ний власти - это прежде всего защита от неправильных деяний государственной и муниципальной администрации. А для изучающих административное право это особенно важно, потому что несудебные формы защиты прав граждан от таких деяний в основном регулируются административным правом.

В 90-х гг. XX в. в России серьезно обновился и расширился массив правовых норм, регламентирующих право граждан во­обще и особенно их право на защиту.

Во-первых, значительно расширились возможности для су­дебной защиты.

Во-вторых, увеличились возможности для реализации иных прав на защиту. Например, закрепление права на ношение ору­жия, на частную детективную и охранную деятельность позво­ляет шире использовать право на необходимую оборону. Воз­никновение обществ защиты прав потребителей, солдатских матерей, налогоплательщиков, развитие системы общественных правоохранительных организаций, появление независимых средств массовой информации создает гражданам более благо­приятные возможности для обращения за юридической помо­щью в негосударственные организации.

В-третьих, создана новая государственная организационно-правовая форма защиты граждан - Уполномоченный по пра­вам человека в Российской Федерации и в ряде субъектов РФ.

В-четвертых, в Российской Федерации вступила в силу Кон­венция о защите прав человека и основных свобод. В соответ­ствии с нею любое лицо, группа частных лиц, которые утвер­ждают, что явились жертвами нарушений, вправе обратиться с жалобами в Европейский Суд по правам человека. Он может принять дело к рассмотрению только после того, как были ис­черпаны все внутренние средства правовой защиты.

В-пятых, в ст. 30, 31, 33, 37 Конституции РФ закреплены и в настоящее время широко используются коллективные формы защиты прав. Гражданам предоставлено право на проведение забастовок, собраний, митингов, демонстраций, пикетирова­ния. Реальным стало право на объединение для защиты своих интересов. В Конституции РФ сказано и о праве на коллектив­ные обращения в государственные и муниципальные органы.

Высоко оценивая все сделанное, следует сказать, что, к со­жалению, реальная защищенность граждан зависит не только от количества и качества юридических норм, работы правоох­ранительных органов и негосударственных организаций. Рез­кий рост экономических и насильственных правонарушений, ослабление государственной власти по ряду объективных и субъективных причин значительно снизили реальную защищенность прав граждан. Сейчас их недостаточно защищают су­ды, а милиция, иные органы публичной исполнительной вла­сти часто не принимают необходимых мер по их жалобам. Юридические механизмы правозащитной деятельности по эко­номическим, организационным и иным причинам в полной мере не используются. Чтобы фактически усилить защиту прав граждан, предстоит сделать еще очень многое.