Правовые акты управления субъектов Российской Федерации

Система исполнительных (и законодательных) органов го­сударственной власти субъектов РФ устанавливается ими в со­ответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах ор­ганизации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Образование, формирование и деятельность зако­нодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ регулируются Конститу­цией РФ, федеральными законами, а также конституцией рес­публики, уставом края, области, города федерального значе­ния, автономной области, автономного округа, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Акты субъектов РФ по своим признакам, предъявляемым к ним требованиям, юридическому значению, роли в процессе регулирования общественных отношений можно сравнить с уже рассмотренными актами управления, принимаемыми на уровне федеральной исполнительной власти, поскольку цель и назначение института правовых актов управления на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов практически одинаковы.

Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководите­ля высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и акты высшего исполнительного органа государ­ственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полно­мочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ.

Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководите­ля высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государ­ственной власти субъекта РФ не должны противоречить Кон­ституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного веде­ния Росс

ийской Федерации и субъектов РФ, указам Президен­та РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уста­ву) и законам субъекта РФ.

В субъектах РФ приняты специальные законы этих субъек­тов, посвященные нормативным правовым актам, процедуре их подготовки, издания, вступления в законную силу и порядку опубликования. В таких региональных законах устанавливают­ся понятие нормативных правовых актов субъекта РФ, их виды, порядок (процедура) подготовки и принятия, правовой режим их действия, опубликования и вступления в юридическую силу. Анализ нескольких региональных законов о нормативных пра­вовых актах субъектов РФ показывает, что во многом они по­хожи, часто дословно повторяют друг друга.

В федеративном государстве, которое организует и осущест­вляет свою государственную власть и деятельность по принци­пу разделения властей, законы субъектов РФ неизбежно будут дублировать основные положения соответствующего «рамочно­го» федерального закона (однако федеральный закон о норма­тивных правовых актах пока не принят). Вместе с тем в нем в той или иной степени будут устанавливаться и некоторые осо­бенности административно-правового регулирования, свойст­венного именно тому или иному субъекту РФ. Хотя правовая материя правовых актов управления должна оставаться одина­ковой как на уровне Федерации, так и в ее субъектах, ибо акты управления - важнейшие регуляторы общественной и государ­ственной жизни, а потому они должны базироваться на самых высоких принципах, пронизывающих их правовое содержание и правотворческие характеристики.

Весьма характерным признаком действия региональных ак­тов управления является их территориальная ограниченность: как правило, их действие распространяется на субъектов права, находящихся на территории соответствующего субъекта РФ. Вместе с тем если федеральные законы или федеральные акты управления, либо договоры, либо нормы международного права устанавливают иные правила, чем те, которые установлены в региональном законе, то будут действовать федеральные право­вые нормы, нормы договоров или международно-правовые нормы.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высшее должностное лицо субъек­та РФ (руководитель высшего исполнительного органа государ­ственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конститу­ции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановле­ния) и распоряжения.

Однако правовые акты управления издают и другие органы исполнительной власти субъекта РФ и их должностные лица. К таковым относятся:

акты главы исполнительной власти (Президента, губерна­тора, главы администрации): указы, постановления и распоря­жения;

акты высшего исполнительного органа государственной власти общей компетенции в субъекте Федерации - постанов­ления и распоряжения образованного правительства субъекта Федерации;

акты органов исполнительной власти, обладающие специ­альной компетенцией: постановления, распоряжения, приказы, регламенты, правила, положения, указания региональных ми­нистерств, государственных комитетов, департаментов, главных управлений, управлений, отделов;

акты территориальных органов исполнительной власти: постановления, распоряжения, приказы администраций горо­дов, районов, административных округов;

внутриорганизационные акты руководителей иных госу­дарственных органов, созданных на основе федеральных и ре­гиональных законов: приказы и распоряжения председателя окружной избирательной комиссии, председателя уставного (конституционного) суда, контрольно-счетной палаты)1.

Органы исполнительной власти субъектов РФ издают как нормативные, так и индивидуальные акты управления. Норма­тивными актами, принимаемыми, например, главами админи­страций областей, являются акты, регламентирующие общест­венные отношения, рассчитанные на длительное или постоян­ное применение и адресованные неопределенному кругу лиц (принимается в форме постановления). Если глава администра­ции принимает распоряжени,, то, как правило, оно носит инди­видуальный характер и направлено на организацию той или иной стороны деятельности самой администрации и ее органов (должностных лиц). Постановлениями администрации могут быть утверждены регламенты, положения, правила, которые принимаются (или утверждаются) органами исполнительной власти в пределах предоставленной им компетенции.

Правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государствен­ной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта РФ, а также правовые акты должностных лиц указан­ных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подле­жат опротестованию соответствующим прокурором или его за­местителем в установленном законом порядке.

Глава исполнительной власти субъекта РФ может своим ре­шением приостановить действие того или иного акта управле­ния, принятого правительством этого субъекта РФ, если будет установлено противоречие акта федеральным и региональным законам, а также имеющим большую юридическую силу право­вым актам управления.

Как уже было отмечено, Президент РФ может приостано­вить действие актов правительства (органов исполнительной власти субъекта РФ) и актов глав исполнительной власти субъектов РФ (высшего должностного лица субъекта РФ), если бу­дет обнаружено их противоречие Конституции РФ, федераль­ным законам, международным обязательствам Российской Фе­дерации или выявлены нарушения прав и свобод человека и гражданина, причем сделать это он может до решения этого во­проса соответствующим судом. В этом случае вмешательство Президента РФ приобретает важное значение, поскольку главы исполнительной власти субъектов РФ, зачастую неверно истол­ковывая интересы своего региона, принимают постановления, ведущие к нарушению прав, свобод и законных интересов как граждан, так и юридических лиц.

В период действия указа Президента РФ о приостановлении данных актов высшим должностным лицом субъекта РФ (руко­водителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения. При этом высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего испол­нительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о со­ответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта РФ акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ.

Правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объеди­нений и органов местного самоуправления, могут быть оспоре­ны в суде.

Достоверную информацию о принятых в субъектах РФ нор­мативных правовых актах необходимо направлять для сведения и для контроля в Министерство юстиции РФ. В соответствии с Указом Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспече­нию единства правового пространства Российской Федерации» был определен порядок ведения федерального банка норматив­ных правовых актов субъектов РФ - федерального регистра нор­мативных правовых актов субъектов РФ, высшие должностные лица которых должны обеспечивать направление в Министер­ство юстиции РФ через его территориальные органы копий нормативных правовых актов субъектов РФ в семидневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в ко­торых публикуются указанные акты.

В федеральный регистр должны включаться конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъек­тов РФ (руководителей высших органов исполнительной вла­сти субъектов РФ), органов исполнительной власти субъек­тов РФ (государственных советов, правительств, кабинетов ми­нистров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и граж­данина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер. В случае установления при проведении юридической экспертизы указанных актов Министерством юстиции РФ их несоответствия Конститу­ции РФ или федеральному закону экспертные заключения Ми­нистерства юстиции РФ включаются в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений.

В федеральный регистр включаются: номера государствен­ной регистрации нормативных правовых актов субъектов РФ; реквизиты нормативных правовых актов субъектов РФ (вид ак­та и наименование принявшего его органа, дата принятия (под­писания) акта, его номер и заголовок); источники официально­го опубликования нормативных правовых актов субъектов РФ; тексты нормативных правовых актов субъектов РФ; дополни­тельные сведения, перечень которых определяется Министер­ством юстиции РФ.

§ 9. Правовые акты муниципальных образований (органов местного самоуправления)

В рамках созданных муниципальных управленческих отно­шений реализуются функции, компетенция и полномочия ор­ганов местного самоуправления и их должностных лиц. Глав­ным и заключительным этапом такой деятельности являются подготовка и издание правовых актов управления. Практически невозможно решать вопросы местного значения без института муниципальных правовых актов управления, т. е. без принятия органом местного самоуправления и их должностными лицами нормативных или индивидуальных правовых актов управления, поскольку задачи и функции местного самоуправления не могут быть в конечном счете решены без использования такой формы управления, как издание правовых актов управления.

Под системой правовых актов местного самоуправления, как правило, понимаются действия и документы, совершаемые (или принимаемые) в рамках конституционного права граждан на местное самоуправление всеми субъектами местного само­управления1. Таким образом, правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц являются одним из ви­дов в системе всех правовых актов, принимаемых на террито­рии муниципального образования и имеющих поэтому свои ад­министративно-правовые, или управленческие, особенности.

Поскольку акты управления принимаются органами местно­го самоуправления, то институт административных актов авто­матически становится муниципально-правовым институтом. Однако с этим едва ли можно согласиться, ибо акт управления по своим основным признакам и характеристикам, а главное, по своему назначению и роли в сфере публичного (будь то го­сударственного или муниципального) управления - типичный институт административного права (хотя его можно рассматри­вать и в курсе муниципального права). Поэтому в современных учебниках муниципального права не случайно анализируется т

акая проблема, как «местное нормотворчество»2.

В нормативных актах - продуктах местного нормотворчест­ва изъявляется воля самого населения муниципального образо­вания или должностных лиц органов местного самоуправления. Муниципальные (местные) нормативные акты либо принима­ются непосредственно населением, либо издаются органами местного самоуправления. Правовые акты управления, являясь источниками как административного, так и муниципального права, представляют собой «управленческий продукт» муници­пального правотворчества. Государство делегировало органам местного самоуправления (что устанавливается в федеральных и региональных законах) осуществление в определенных преде­лах на основе закона и подзаконных нормативных правовых актов органов государственной власти полномочия по изданию административных актов.

Таким образом, важнейшая форма осуществления местного самоуправления - муниципальное правотворчество (нормо­творчество). Думается, что для обозначения процесса создания правовых актов на территории муниципального образования более подошел бы термин «административное нормотворчест­во» (т. е. не муниципальное нормотворчество), ибо по своему характеру, назначению, формам и методам работы органов ме­стного самоуправления создание правовых норм - это админи­стративно-правовой процесс.

Законодатель установил, что по вопросам местного значе­ния органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, т. е. создавать соответствующие общеобязательные на территории данного муниципального об­разования правовые нормы. При этом имеются в виду регуля­тивные правовые нормы, т. е. нормы, не имеющие администра­тивных санкций, создание которых является прерогативой го­сударства - Российской Федерации и ее субъектов. Глава 3 Федерального закона «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает перечень вопросов так называемого местного значения. Приня­тые в муниципальном образовании нормативные правовые ак­ты по вопросам местного значения являются на территории этого муниципального образования общеобязательными для исполнения и соблюдения.

В самом общем виде подзаконные правовые акты муници­пального образования и его органов можно традиционно разде­лить на два вида:

нормативные правовые акты муниципального образова­ния, т. е. акты, содержащие правовые нормы, общеобязатель­ные для исполнения на соответствующей территории неограни­ченным кругом субъектов права. Эти акты составляют важную часть системы правовых основ местного самоуправления;

индивидуальные правовые акты управления, т. е. акты, принятые органами местного самоуправления и их должност­ными лицами для решения конкретного вопроса или админи­стративного спора и действующие в отношении четко уста­новленных субъектов права. Данный вид правовых актов управления не входит в систему правовых основ местного самоуправления, ибо их регулирующее воздействие - эпизоди­ческое и относится к индивидуальным субъектам (лицам), оп­ределяет содержание индивидуально-конкретного правоотно­шения (права, обязанности, полномочия, ответственность, иные положения).

Основной нормативный правовой акт муниципального об­разования - это его устав, своеобразная «конституция» (в из­вестном смысле «кодекс») самого муниципального образова­ния.

Федеральный закон «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» устанавлива­ет систему муниципальных правовых актов: устав муниципаль­ного образования; правовые акты, принятые на местном рефе­рендуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; право­вые акты муниципального образования, постановления и рас­поряжения главы местной администрации, иных органов мест­ного самоуправления и должностных лиц местного самоуправ­ления, предусмотренных уставом муниципального образования. Законы субъектов РФ повторяют указанные правовые положе­ния федерального закона, иногда определяя конкретные детали местного нормотворчества. Уставы муниципальных образова­ний, как правило, не содержат требуемой детализации нормотворческой процедуры на муниципальном уровне, хотя они и устанавливают необходимые общие вопросы, касающиеся по­рядка принятия и опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

К другим наиболее распространенным актам местного само­управления относятся акты, принимаемые:

населением муниципального образования на местных ре­ферендумах или на собраниях (сходах) граждан;

муниципальным советом (представительным органом му­ниципального образования);

главой муниципального образования (главой местной ад­министрации, руководителем исполнительного органа местного самоуправления);

подразделениями органов местного самоуправления (ме­стного аппарата). Как известно, в структуру аппарата местной администрации входят глава администрации, его заместители, оперативные и функциональные отделы, службы, управления и комитеты. Должностные лица этих подразделений, осуществляя местное самоуправление в рамках предоставленных им полномочий, используют такую правовую форму муниципального управления, как издание правовых актов управления.

Глава местной администрации в пределах своих полномо­чий, установленных федеральными законами, законами субъек­тов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного зна­чения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных го­сударственных полномочий, переданных органам местного са­моуправления федеральными законами и законами субъек­тов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица ме­стного самоуправления издают распоряжения и приказы по во­просам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципаль­ного образования (п. 6 и 7 ст. 43 Федерального закона «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Муниципальные правовые акты, принятые органами мест­ного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории РФ. За их неисполнение граждане, руководи­тели организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными закона­ми и законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации», другим феде­ральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. В соответствии со ст. 48 Феде­рального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, при­нявшими (издавшими) соответствующий муниципальный пра­вовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление орга­нами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и зако­нами субъектов РФ, - уполномоченным органом государствен­ной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

Виды административных актов и их основное содержание устанавливаются в уставах муниципальных образований (на­пример, в уставе города). Как уже отмечалось, главы местных администраций (например, главы городских администраций) могут принимать постановления и распоряжения по вопросам, отнесенным к их компетенции и ведению соответствующей местной администрации. Те акты местной администрации, которые имеют нормативный характер, затрагивают права и обязанности граждан, а также связаны с решением крупных вопросов экономического и социального характера, с отно­шениями собственности, охраной общественного порядка, ис­пользованием финансовых ресурсов, как правило, принимают­ся в форме постановлений. Постановления, которые касаются прав и обязанностей граждан, подлежат обязательной публика­ции. Распоряжения глав администраций обычно издаются по вопросам правоприменения и организации деятельности мест­ной администрации. Представительный орган, входящий в систему местного самоуправления, в установленном порядке получает издаваемые местной администрацией административ­ные акты.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образо­вания, главой муниципального образования, иными выборны­ми органами местного самоуправления, главой местной адми­нистрации, органами территориального общественного само­управления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными ус­тавом муниципального образования. Порядок внесения проек­тов муниципальных правовых актов, перечень и форма прила­гаемых к ним документов определяются нормативным право­вым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вно­сятся указанные проекты.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, закрепленном уставом муниципального образования, за исклю­чением нормативных правовых актов представительных орга­нов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ. Муниципальные пра­вовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности че­ловека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов должен обеспечивать возможность ознакомле­ния с ними граждан, за исключением муниципальных право­вых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.