Государственные и негосударственные организации как субъекты административного права

Понятие и виды организаций

Коллективные субъекты административного права представ­ляют собой организации, т. е. объединения физических лиц. Часть таких организаций, а именно органы исполнительной власти, были уже подробно рассмотрены ранее. Их отличает особое положение в обществе. Они не только обязательные субъекты административно-правовых отношений, но и облада­ют государственно-властными полномочиями. Кроме них су­ществует многочисленная группа других организаций, не обла­дающих государственно-властными полномочиями, но также являющихся субъектами административного права. Понятие «организация» имеет широкий смысл, и рассмотреть ее адми­нистративно-правовой статус невозможно без использования норм других отраслей права, в том числе гражданского, трудо­вого и финансового.

Под организацией понимается объединение физических лиц любой численности, возглавляемое своими органами управле­ния, имеющее обособленное имущество, созданное для произ­водства материальных или духовных ценностей, а также реали­зации иных потребностей его членов. Орган управления орга­низации - ее администрация. Функции администрации может выполнять единоличный руководитель (самостоятельно или че­рез возглавляемый им управленческий аппарат) либо одновре­менно единоличный руководитель и коллективный исполни­тельный орган. Единоличными руководителями могут быть: ди­ректор, генеральный директор, начальник, ректор, заведующий, управляющий и др. Возглавляемый руководителем организации управленческий аппарат (администрация) в различных органи­зациях носит название либо просто администрация, либо ди­рекция, генеральная дирекция, ректорат, управление и т. д. Коллективный исполнительный орган, как правило, - совет директоров, пра

вление, дирекция.

Администрация - орган, на который возложены функции оперативного управления организацией. Администрация дейст­вует от имени организации, представляет ее интересы, заклю­чает договоры, распоряжается ее средствами, издает приказы и дает указания, обязательные для всех членов организации.

В руках администрации находятся все распорядительные пол­номочия юридически властного характера, необходимые для непосредственного руководства процессами производственно-хозяйственной, социально-культурной и иной деятельности ор­ганизации.

Администрация осуществляет управленческие функции внутри самой организации, а также вступает во внешние адми­нистративные правоотношения с органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и иными субъекта­ми административного права. Осуществляя внутриорганизационные управленческие отношения, администрация является субъектом управления к подчиненным органам и работникам.

Внешним управлением, т. е. управлением другими организа­циями и их работниками, в отличие от органов исполнитель­ной власти, администрация организации не занимается, она не обладает необходимыми для этого государственно-властными полномочиями. Во внешних административно-правовых отно­шениях администрация сама - объект управления со стороны органов исполнительной власти, других государственных орга­нов, органов местного самоуправления.

Принадлежащие организации права осуществляются как ее руководителем, так и по установленному распределению обя­занностей другими должностными лицами. Руководитель орга­низации персонально наделен определенными полномочиями по представительству, распоряжению имуществом и средствами организации. Он действует от имени организации, представляет ее интересы, заключает договоры, в том числе трудовые, выдает доверенности, открывает в банках расчетный и другие счета, пользуется правом распоряжения средствами, утверждает шта­ты, издает приказы и дает указания, обязательные для всех ра­ботников организации.

Организации создаются для выполнения определенных це­лей: производства материальных или духовных ценностей; реа­лизации законных прав и интересов их членов. В этой связи по предназначению можно выделить такие виды организаций, как:

предприятия;

учреждения;

общественные объединения, религиозные объединения;

фонды и иные организации (международные, иностранные и др.).

Организации возможно разделить также в зависимости от того, является ли извлечение прибыли основной целью их деятельности или нет. По этому основанию организации де­лятся на:

коммерческие организации;

некоммерческие организации.

К коммерческим организациям могут принадлежать только предприятия. К некоммерческим относятся учреждения, фон­ды, общественные и религиозные объединения и др.1

Предприятия и учреждения в зависимости от видов собст­венности подразделяются на:

государственные;

муниципальные;

частные;

общественных организаций и др.

Особенности административно-правового статуса государст­венных организаций обусловливаются тем, что государство их собственник. К ведению государственных органов относится создание государственных организаций; определение предмета и целей их деятельности, а также дислокации; утверждение ус­тава; назначение на должность и освобождение от должности руководителей; обеспечение их в установленных случаях госу­дарственными заказами; реорганизация и ликвидация этих ор­ганизаций и др.

Нормы, определяющие административно-правовой статус государственных организаций, закрепляют принципиальные позиции в их взаимоотношениях с государственными органа­ми, и прежде всего с органами исполнительной власти. Эти нормы устанавливают запрет на вмешательство государства и его органов в деятельность организаций; необходимость их го­сударственной регистрации; порядок осуществления регистра­ции и основания для отказа в регистрации организаций; обяза­тельность ведения бухгалтерской и статистической отчетности, предоставления государственным органам информации, необ­ходимой для налогообложения и ведения общегосударствен­ной системы сбора и обработки экономической информации. Должностные лица государственных организаций наделены оп­ределенными полномочиями государственно-властного харак­тера, на них распространяется ряд положений административ­но-правового статуса должностных лиц государственных орга­нов.

§ 2. Основы административно-правового статуса предприятий и учреждений

Предприятие - это разновидность организации, созданной собственником для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных по­требностей и получения прибыли. Предприятия являются са­мостоятельными хозяйствующими субъектами. Их можно раз­делить по организационно-правовой форме и по отраслевой производственно-технологической специализации.

По организационно-правовой форме различаются:

полное товарищество;

товарищество на вере;

общество с ограниченной ответственностью;

общество с дополнительной ответственностью;

акционерное общество; производственный кооператив-потребительский кооператив;

По отраслевой производственно-технологической специали­зации принято выделять:

промышленные предприятия (заводы, фабрики, шахты, руд­ники, комбинаты и др.);

сельскохозяйственные предприятия (фермерские хозяйства, крестьянские хозяйства, сельскохозяйственные кооперативы и артели, рыболовецкие артели, предприятия переработки сель­скохозяйственной продукции и др.);

строительные предприятия (строительные и строительно-монтажные объединения, например строительные управления; строительные предприятия, в том числе строительные комби­наты; строительные кооперативы; дорожно-строительные пред­приятия; мостостроительные поезда и др.);

транспортные предприятия (железные дороги, отделения железных дорог, станции, депо, товарные склады, ремонтные предприятия железнодорожного транспорта; пароходства, пор­ты, ремонтные

предприятия водного транспорта; объединения гражданской авиации, аэропорты, авиационные отряды, ре­монтные и другие предприятия гражданской авиации; авто­транспортные объединения, автопредприятия, автокомбинаты, авторемонтные предприятия; объединения и предприятия тру­бопроводного транспорта и др.);

предприятия связи (узлы связи, почтамты, почтовые отделе­ния, телеграфы, телефонные узлы, автоматические телефонные станции, компании сотовой телефонной связи, пейджинговые компании и др.);

предприятия торговли (универмаги, гастрономы, универса­мы, иные магазины, торговые базы и склады, овощные базы, хладокомбинаты и др.);

предприятия общественного питания (столовые, кафе, рес­тораны, закусочные, буфеты, бары и др.);

жилищно-коммунальные предприятия (жилищно-эксплуа-тационные конторы, дирекции по эксплуатации зданий, ко­мендатуры, гостиницы, общежития, ремонтно-эксплуатацион-ные предприятия, дорожно-ремонтные предприятия, котель­ные, теплоэнергоцентрали, энергосети и др.);

другие виды предприятий.

По общему правилу предприятия не входят в систему каких-либо отраслевых органов исполнительной власти в качестве их составных элементов. Исключения составляют предприятия от­дельных отраслей, органично связанные между собой техноло­гически в едином производственном процессе. Например, от­дельные предприятия железнодорожного транспорта находятся в иерархическом подчинении органов системы Федерального агентства железнодорожного транспорта, осуществляющих по определенным вопросам оперативное руководство этими пред­приятиями.

В соответствии со ст. 121 ГК РФ коммерческим организаци­ям разрешается по договору между собой создавать объедине­ния в форме союзов или ассоциаций, являющихся некоммерче­скими организациями. Союзы и ассоциации создаются в целях координации предпринимательской деятельности коммерче­ских организаций, а также представления и защиты их общих имущественных интересов1. Более четкой структурированной формой объединения юридических лиц и управления ими яв­ляются финансово-промышленные группы. Их статус регулируется Федеральным законом «О финансово-промышленных группах». Входящие в объединения коммерческие организации сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица.

Предприятия независимо от видов собственности и органи­зационно-правовых форм обязаны соблюдать законодательство об охране окружающей среды, земельное законодательство, правовой режим природопользования, правила безопасности на производстве, санитарно-гигиенические нормы и требования по защите здоровья работников предприятий, населения и по­требителей продукции, антимонопольное законодательство и т. д. Уполномоченные государственные органы осуществляют контроль за соблюдением этого законодательства и при нали­чии соответствующих нарушений могут вмешиваться в деятель­ность организаций, применять необходимые меры администра­тивного принуждения

Предприятие создается его собственником. Учредительным документом предприятия является устав или учредительный до­говор. Предприятие считается созданным с момента его госу­дарственной регистрации в качестве юридического лица1. Для осуществления отдельных видов деятельности предприятию не­обходимо получение специального разрешения государства -лицензии. Ликвидация предприятия производится по решению его учредителей либо их органа; по истечении срока, на кото­рый оно было создано; по решению суда (в случае признания его банкротом, деятельности, запрещенной законом, недейст­вительной регистрации и др.). Контроль за созданием, реорга­низацией и ликвидацией предприятий осуществляет специаль­ный государственный орган -Федеральная антимонопольная служба.

Административно-правовой статус предприятия определяет­ся не только нормами административного права, но и нормами гражданского, трудового, финансового, муниципального и дру­гих отраслей права. И с этих позиций, в частности, имеются су­щественные различия в административно-правовом статусе го­сударственных и негосударственных предприятий.

Государственные предприятия являются собственностью го­сударства, поэтому и влияние государства на их деятельность больше, чем на негосударственные предприятия. Так, соответ­ствующие государственные органы выступают учредителями государственного предприятия; определяют предмет и цели его деятельности; утверждают устав; управляют госпредприятием; назначают на должность и освобождают от должности их руко­водителей; в установленных случаях доводят государственные заказы; реорганизуют и ликвидируют государственные пред­приятия. Некоторые виды деятельности разрешены только го­сударственным предприятиям, например производство оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, изготовление и реализация наркотических веществ.

По смыслу ГК РФ государственное предприятие является унитарными Государство передает государственным предпри­ятиям свою собственность: на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления. При этом государст­венные предприятия второго типа, так называемые казенные предприятия (фабрики, хозяйства), обладают меньшей степе­нью хозяйственной самостоятельности по сравнению с государ­ственными предприятиями, основанными на праве хозяйствен­ного ведения.

Собственник имущества унитарного предприятия:

принимает решение о создании унитарного предприятия;

определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия;

определяет порядок составления, утверждения и установле­ния показателей планов финансово-хозяйственной деятельно­сти унитарного предприятия;

утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него из­менения;

принимает решение о реорганизации или ликвидации уни­тарного предприятия;

формирует уставный фонд государственного или муници­пального предприятия;

назначает на должность руководителя унитарного предпри­ятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой до­говор;

утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного предприятия;

осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию иму­щества;

дает согласие на создание филиалов и открытие представи­тельств унитарного предприятия;

имеет другие права и несет другие обязанности, определен­ные законодательством РФ.

Собственник имущества казенного предприятия помимо этого вправе:

изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуе­мое или используемое не по назначению имущество;

доводить до казенного предприятия обязательные для ис­полнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, ока­зание услуг для государственных или муниципальных нужд;

утверждать смету доходов и расходов казенного предпри­ятия.

Руководитель унитарного предприятия (директор, генераль­ный директор) является единоличным исполнительным орга­ном унитарного предприятия. Руководитель действует от имени предприятия без доверенности, представляет его интересы, со­вершает сделки от имени унитарного предприятия, утверждает его структуру и штаты, осуществляет прием на работу сотруд­ников предприятия, заключает с ними, изменяет и прекращает трудовые договоры, издает приказы и др.

Административно-правовой статус негосударственных пред­приятий также имеет свои особенности. Такие предприятия действуют в пределах административно-правового режима, ха­рактерного для всех предприятий независимо от их организа­ционно-правовых форм. Роль государства по отношению к ним проявляется в установлении правовых норм и контроле за их соблюдением. Влияние государства на данные предприятия бо­лее ограничено, чем на государственные.

Роль государства заключается в создании административно-правового режима, связанного с регистрацией, лицензировани­ем, налогообложением, и контроле за соблюдением этого режи­ма. В вопросы направления работы предприятия (его профиля), организации управления, персонального состава руководителей и во многие другие проблемы деятельности предприятия госу­дарство не вмешивается (за исключением особых случаев, уста­новленных законодательством). По этим и многим другим во­просам решения принимаются учредителями или уполномочен­ными ими органами.

В негосударственных коммерческих организациях устанав­ливается и действует система органов внутреннего управления и контроля. Так, например, согласно ст. 103 ГК РФ высшим органом в акционерном обществе является общее собрание ак­ционеров. К его исключительной компетенции относится: из­менение устава общества, в том числе изменение размера его уставного капитала; избрание совета директоров (наблюдатель­ного совета) и ревизионной комиссии; образование исполни­тельных органов общества и досрочное прекращение их полно­мочий (если уставом решение этих вопросов не отнесено к компетенции совета директоров); утверждение годовых отчетов, бухгалтерских балансов, счетов прибылей и убытков; принятие решения о реорганизации или ликвидации общества.

Статьей 48 Федерального закона «Об акционерных общест­вах» к компетенции общего собрания акционеров отнесено более 20 вопросов. Для общего руководства деятельностью об­щества и для решения вопросов, кроме отнесенных к исклю­чительной компетенции общего собрания, создается коллеги­альный орган. Это совет директоров (наблюдательный совет). Руководство текущей деятельностью общества или кооперати­ва осуществляет как единоличный исполнительный орган, так и совместно с ним коллегиальный исполнительный орган. Предусмотрено участие (по договору) управляющей организа­ции или управляющего.

Одним из каналов управления компаниями является участие представителей государства в акционерных обществах, акции которых находятся в федеральной собственности. Отраслевые федеральные органы исполнительной власти представляют кан­дидатуры для назначения их представителями государства. Пра­вительство РФ назначает представителей государства в акцио­нерных обществах из числа руководящих работников федераль­ных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, крупных хозяйственных структур и др. Обеспечивается в установленном порядке избрание этих лиц в совет директоров акционерного общества. В отдельных случаях предусматривается введение института арбитражного управляющего (в условиях банкротства) и временной администрации для кредитных организаций.-

На каждом предприятии есть система структурных подраз­делений, предназначенных для выполнения организационно-управленческих и нормативно-информационных функций. Это различные службы, управления, отделы. Организация управле­ния предприятием предполагает четкую схему действий всех его работников. Разрабатываемые в организации должностные инструкции и характеристики, регламенты заседаний, норма­тивные документы, определяющие распорядок работы, порядок подготовки передачи информации, принятия решений и др., служат достижению этой цели.

Коммерческие организации наделяются широкими правами для осуществления своей деятельности и могут принимать не противоречащие законодательству решения по всем экономи­ческим, производственным и социальным вопросам. Задачи, возникающие в процессе реализации функций организации, разрешаются путем подготовки, принятия и исполнения ло­кальных актов. В каждой коммерческой организации принима­ется несколько видов локальных актов. Их использование пре­допределяется статусом организации и ее внутренней структу­рой Не случайно локальные акты нередко характеризуются в законодательстве как внутренние документы. Но при этом должна обеспечиваться своеобразная иерархия локальных ак­тов, основным среди которых является устав коммерческой ор­ганизации.

В уставе определяются цели и предмет деятельности ком­мерческой организации; ее структура, компетенция, организа­ция управления; порядок реорганизации и ликвидации и мно­гое другое. В уставе, в частности, закрепляются виды локаль­ных актов, издаваемых организацией, основания их принятия и круг разрешаемых вопросов, органы или должностные лица, принимающие акты.

Традиционно для решения задач, стоящих перед предпри­ятием, принимаются следующие виды локальных актов:

комплексные акты по основным вопросам (целевые ком­плексные программы и т. п.);

положения;

инструкции;

приказы директора (иного руководителя) предприятия;

указания директора (иного руководителя) предприятия, его заместителей, главного инженера;

распоряжения директора (иного руководителя) предпри­ятия, его заместителей, главного инженера;

указания и распоряжения руководителей структурных под­разделений предприятия;

приказы, указания и распоряжения директоров (иных руко­водителей) заводов-филиалов;

совместные решения администраций и общественных орга­низаций;

протоколы совета бригадиров предприятия;

протоколы совета мастеров предприятия;

указания начальников отделов и служб предприятия;

распоряжения начальников цехов;

решения административно-общественных комиссий;

документы, принятые на собрании трудового коллектива;

решения совета трудового коллектива;

договоры (хозяйственные договоры) и др.

Учреждение - это разновидность организации, образован­ной собственником для создания социальных ценностей в ос­новном непроизводственного характера, а также для осуществ­ления управленческих, социально-культурных и администра­тивно-политических функций. К учреждениям, создающим социальные ценности непроизводственного характера, относят­ся учреждения образования, культуры, здравоохранения и др. Учреждения, осуществляющие управленческие функции, - ап­параты законодательных, судебных органов, прокуратуры и т. д.

В зависимости от вида выполняемой ими социально-куль­турной или административно-политической деятельности раз­личаются учреждения:

здравоохранения (поликлиники, больницы, амбулаторные медицинские консультации и др.);

образования (школы, гимназии, лицеи, детские сады, курсы, колледжи, институты, университеты и др.);

культуры (дома и дворцы культуры, дома творчества, театры, кинотеатры, филармонии, концертные залы, библиотеки, му­зеи, выставки и др.);

науки (научно-исследовательские институты, лаборатории, научные центры, экспериментальные и испытательные полиго­ны, опытные производства, научные станции и др.);

иностранных дел (посольства, консульства, торговые пред­ставительства) и др.;

другие виды учреждений.

Как уже отмечалось выше, учреждение представляет собой вид некоммерческой организации. Оно не является собствен­ником имущества и закрепляется за учреждением на праве опе­ративного управления. Различия между предприятиями и учре­ждениями заключаются в результатах их основной деятельно­сти: первые производят материальные блага и получают прибыль; вторые создают ценности в основном непроизводст­венного характера или осуществляют управленческие функции. В реальной действительности такое разделение достаточно ус­ловно, так как нередко деятельности предприятий сопутствует выполнение отдельных функций, характерных для учреждений, и наоборот, учреждения часто выполняют работу, свойствен­ную предприятиям.

Эти обстоятельства делают во многом похожими админист­ративно-правовые статусы предприятий и учреждений. Учреди­тельным документом на создание учреждения являются устав или положение. Так же, как и предприятие, учреждение подле­жит государственной регистрации, а на осуществление некото­рых видов деятельности необходимо получение лицензии (на­пример, на образовательную, медицинскую и др.).

Однако в отличие от предприятий некоторые учреждения подлежат государственной аттестации и аккредитации. Напри­мер, образовательные учреждения проходят аттестацию один раз в пять лет. Для того чтобы образовательное учреждение имело право выдавать своим выпускникам документы государ­ственного образца о соответствующем образовании, оно долж­но иметь от государства (в данном случае от Федерального агентства по образованию) свидетельство о государственной ак­кредитации. Государственная аккредитация гарантирует качест­во образовательных услуг не ниже требований государственно­го стандарта.

Государственные учреждения имеют большую зависимость от государства, чем негосударственные. На работу учреждений, в том числе и негосударственных, влияние государства сильнее, чем на деятельность предприятий. Государство обеспечивает проведение единой политики во всех учреждениях, относящих­ся к той или иной сфере, например в области образования, ме­дицины, культуры и др.

В учреждениях, как правило, издаются следующие акты:

положения;

инструкции;

приказы директора (иного руководителя) учреждения;

указания директора (иного руководителя) учреждения, его заместителей;

распоряжения директора (иного руководителя) учреждения, его заместителей;

указания и распоряжения руководителей структурных под­разделений учреждения;

приказы, указания и распоряжения руководителей филиалов учреждения;

совместные решения администрации и общественных орга­низаций;

документы, принятые на собрании трудового коллектива;

решения совета трудового коллектива;

договоры (хозяйственные договоры и др.).