Президент Российской Федерации и исполнительная власть

Конституция РФ определяет статус Президента РФ как гла­вы государства. Президент РФ осуществляет государственную власть, «возвышаясь» над всеми тремя ветвями государствен­ной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Президент, выполняя важнейшие государственные функции, не входит в систему какой-либо ветви государственной власти. Президент РФ имеет законодательно установленные полномо­чия, взаимодействует со всеми ветвями власти, принимает уча­стие в организации деятельности федеральных органов государ­ственной власти, но не является главой ни одной из трех ветвей государственной власти1.

Президент РФ, не будучи главой исполнительной власти, иг­рает тем не менее весьма значительную роль в сфере ее органи­зации (т. е. формирования системы органов исполнительной власти) и функционирования (т. е. практического осуществле­ния функций, компетенции, полномочий).

Президент РФ как глава государства имеет множество важ­нейших полномочий, которые связаны с организацией и дея­тельностью государственных органов исполнительной власти:

гарантирует права и свободы человека и гражданина, ко­торые реализуются чаще всего в области организации и функ­ционирования государственного управления;

формирует Правительство РФ;

предлагает для одобрения Государственной Думе Феде­рального Собрания кандидатуру Председателя Правительст­ва РФ. (В конечном счете Президент РФ может назначить на эту должность свою кандидатуру.);

обеспечивает согласованное функционирование и взаи­модействие органов государственной власти РФ;

вправе принимать или отклонять отставку Правительст­ва РФ;

justify;">определяет внутреннюю и внешнюю политику Россий­ской Федерации (тем самым он оказывает огромное влияние на содержание деятельности высшего органа исполнительной вла­сти в стране);

вправе приостанавливать действие актов органов испол­нительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих ак­тов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина, но только до решения данного вопроса соответ­ствующим судом. Поэтому такое право ограничивается во вре­мени и контролируется по содержанию;

вправе использовать согласительные процедуры для разре­шения разногласий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ как по своей инициативе, так и по инициативе органа исполнительной власти. В случае недостижения согласо­ванного решения Президент РФ может передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда: так, ряд споров о компетенции разрешается Конституционным Судом РФ. Предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ может стать отказ одной из сторон вести переговоры по заключению соглашения, в то время как другая сторона выступила с инициа­тивой несогласия с отдельными пунктами соглашения; отказ в подписании соглашения в целом и т. п.;

представляет Государственной Думе Федерального Собра­ния кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от должности;

по предложению Председателя Правительства РФ назна­чает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров;

представляет Совету Федерации Федерального Собрания кандидатуры для назначения на высшие судебные должности, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ;

формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ;

формирует и осуществляет руководство Администрацией Президента РФ;

утверждает военную доктрину Российской Федерации;

назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в российских регионах;

назначает и отзывает дипломатических представите­лей РФ в иностранных государствах и международных органи­зациях.

По представлению Председателя Правительства РФ Прези­дент РФ утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в них изменения и дополнения. Он имеет право вносить изменения в состав Правительства РФ, упразднять, объединять или преобразовывать федеральные ор­ганы исполнительной власти.

Президент РФ может вводить на территории РФ или в ее от­дельных местностях военное положение в случае агрессии про­тив России или непосредственной угрозы такой агрессии. При обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, Президент РФ вводит повсеместно либо в отдельных местностях России чрезвычайное положение.

Реализуя свои полномочия, Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей террито­рии РФ. Акты Президента РФ не должны противоречить Кон­ституции РФ, федеральным конституционным законам и феде­ральным законам. В сфере организации и функционирования государственных органов исполнительной власти действует множество указов и распоряжений Президента РФ.

Высшие должностные лица субъектов РФ - краев, облас­тей, городов федерального значения, автономной области и ав­тономных округов - подчиняются Президенту РФ по предме­там ведения Российской Федерации и осуществления полномо­чий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Важные функции исполнительной власти и государственно­го управления выполняет Администрация Президента РФ, кото­рая является государственным органом, координирующим дея­тельность всех органов и структурных образований, подчинен­ных Президенту РФ. Правовое положение Администрации

Президента РФ устанавливается Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490, которым было утверждено Положение об Администрации Президента Российской Федерации, а также другими указами Президента РФ.

О каждом структурном подразделении Администрации Пре­зидента РФ указом Президента РФ утверждается соответствую­щее положение, которое включает в себя, как правило, следую­щие основные части: общие положения; основные функции управления; основные задачи управления; обеспечение деятель­ности управления; руководство управления (например, Поло­жение о Государственно-правовом управлении Президента Рос­сийской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 28 мая 2004 г. № 699; Положение о Контрольном управлении Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Пре­зидента РФ от 8 июня 2004 г. № 729; Положение об Управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конститу­ционных прав граждан, утвержденное Указом Президента РФ от 22 мая 2004 г № 662) Все самостоятельные подразделения Администрации Президента РФ руководствуются в своей дея­тельности Конституцией РФ федеральными законами указами и распоряжениями Президента РФ Положением об Админист­рации Президента РФ и соответствующими положениями о конкретном подразделении Администрации Президента РФ которые утверждаются Президентом РФ по представлению Ру­ководителя Администрации Президента РФ

Администрация Президента РФ в целях обеспечения его деятельности осуществляет следующие функции:

организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу Федерального Соб­рания РФ в порядке законодательной инициативы;

подготовка проектов заключений на законопроекты, приня­тые Государственной Думой;

подготовка предложений о подписании Президентом РФ федеральных законов либо об их отклонении;

подготовка, согласование и представление Президенту РФ проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Пре­зидента РФ, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту документов;

обеспечение деятельности Совета Безопасности РФ, Госу­дарственного совета РФ и других совещательных и консульта­тивных органов при Президенте РФ;

осуществление контроля за исполнением федеральных зако­нов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента РФ;

подготовка предложений Президенту РФ об обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

обеспечение взаимодействия Президента РФ с политически­ми партиями, общественными и религиозными объединения­ми, профессиональными союзами, организациями предприни­мателей и торгово-промышленными палатами;

обеспечение диалога со структурами гражданского общест­ва, содействие их развитию и укреплению;

обеспечение взаимодействия Президента РФ с государствен­ными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными политическими и об­щественными деятелями, с международными и иностранными организациями;

содействие Президенту РФ в реализации его полномочий по кадровым вопросам;

сбор, обработка и анализ информации о социально-эконо­мических и политических процессах в стране и за рубежом;

учет и анализ обращений граждан, предложений обществен­ных объединений и органов местного самоуправления, пред­ставление соответствующих докладов Президенту РФ.

Общее руководство Администрацией осуществляет Прези­дент РФ. Президенту РФ в Администрации непосредственно подчиняются: Руководитель Администрации, Секретарь Совета Безопасности РФ, заместители Руководителя Администрации, помощники Президента РФ, пресс-секретарь, руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Прези­дента РФ в федеральных округах, советники Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в Совете Федера­ции Федерального Собрания РФ, Государственной Думе Феде­рального Собрания РФ, Конституционном Суде РФ, старшие референты и референты Президента РФ.

Начиная административную реформу, Президент РФ своим Указом от 13 мая 2000 г. № 849 утвердил Положение о полно­мочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе. В России образовано семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Образование округов даст возможность более эффективно осуще­ствлять федеральный контроль на уровне нескольких субъек­тов РФ, позволит своевременно разрешать возникающие споры и конфликты между органами региональной государственной власти и территориальными органами федеральной исполни­тельной власти.

Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 было утверждено Положение о Государственном совете Российской Федерации, который является совещательным органом, содей­ствующим реализации полномочий главы государства по вопро­сам обеспечения согласованного функционирования и взаимо­действия органов государственной власти. Одними из основных задач Государственного совета РФ, возглавляемого Президен­том РФ, являются: обсуждение имеющих особое государствен­ное значение проблем, касающихся взаимоотношений Россий­ской Федерации и субъектов РФ, важнейших вопросов государ­ственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту РФ; обсужде­ние вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) органами государственной власти и местного самоуправления, их долж­ностными лицами Конституции РФ, федеральных законов, ука­зов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоря­жений Правительства РФ; обсуждение основных вопросов кад­ровой политики в стране. Государственный совет формируется в составе председателя Государственного совета (им является Президент РФ) и его членов - высшие должностные лица (ру­ководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ; все они участвуют в работе Государствен­ного совета на общественных началах. Для решения оператив­ных вопросов формируется президиум Государственного совета в составе семи членов Государственного совета, которые не вправе делегировать свои полномочия другим лицам. Заседания Государственного совета проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца. Решения Государственного сове­та оформляются протоколом который подписывает секретарь Государственного совета При необходимости решения Госу­дарственного совета оформляются указами распоряжениями или поручениями Президента РФ

Указом Президента РФ от 21 октября 2005 г. № 1226 было ут­верждено Положение о Совете при Президенте Российской Фе­дерации по реализации приоритетных национальных проектов. Этот Совет является совещательным органом при Президенте РФ, способствующим взаимодействию между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, об­щественными объединениями, научными и другими организа­циями при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов.

Новейший этап административной реформы в России был начат в сентябре 2004 г. В специальном обращении к народу Президента РФ В. В. Путина 4 сентября 2004 г. говорилось о подготовке комплекса мер, направленных на укрепление един­ства страны; были высказаны предложения главным образом по изменению порядка формирования исполнительной власти в субъектах РФ.

13 сентября 2004 г. на расширенном заседании Правительст­ва РФ Президент РФ изложил идею изменения порядка избра­ния высших должностных лиц субъектов РФ развернуто. Речь шла о вопросах обеспечения единства страны, укреплении го­сударственных структур, повышении доверия к власти, созда­нии эффективной системы внутренней безопасности. Был сде­лан вывод о том, что целесообразно совместное участие Феде­рации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в регионах; высшие должностные лица субъектов РФ должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства Вторым важнейшим по­литическим заявлением Президента РФ стало предложение о целесообразности введения пропорциональной системы выбо­ров в Государственную Думу

По предложению президента в стране создана Обществен­ная палата, которая осуществляет общественный контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов мест­ного самоуправления, а также обеспечивает общественную экспертизу важнейших законопроектов и подзаконных актов. Порядок формирования и деятельности Общественной палаты устанавливается Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации». Этот Закон определяет правовые возможности осуществления контроля гражданским обществом за деятельностью государства. Уста­новлено что Общественная палата призвана обеспечить согла­сование общественно значимых интересов граждан РФ, обще­ственных объединений органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспече­ния национальной безопасности, защиты прав и свобод граж­дан РФ, конституционного строя РФ и демократических принципов развития гражданского общества.

Логику президентских предложений по укреплению «верти­кали власти» и единства правового пространства в системном виде можно представить следующим образом: 1) 2000 г. - укре­пление единства правового пространства Российской Федера­ции (реформирование порядка формирования Совета Федера­ции, создание Государственного совета, появление полномоч­ных представителей Президента РФ в федеральных округах; законодательное оформление мер, направленных на приведе­ние законодательства субъектов РФ в соответствие с Конститу­цией РФ и федеральными законами; установление правил фе­деративного управления и вмешательства в деятельность субъ­ектов РФ; проведение органами юстиции (как на уровне Федерации так и в ее субъектах) юридической экспертизы и регистрации нормативных правовых актов); 2) 2001-2003 гг -подготовка предложений по осуществлению административной реформы и ее практическое начало (нормативное закрепление плана административных преобразований; внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах ор­ганизации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»); 3) март - май 2004 г - издание указов Прези­дента РФ устанавливающих систему и структуру федераль­ных органов исполнительной власти 4) сентябрь - декабрь 2004 г - обоснование предложений по изменению порядка формирования региональных органов исполнительной государ­ственной власти (избрание высшего должностного лица субъек­та РФ органом законодательной власти субъекта РФ по предло­жению Президента РФ) порядка избрания депутатов Государ­ственной Думы а также нормативное установление многих положений в Федеральном законе от 11 декаЗ 2004 г.

Гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должност­ного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительно­го органа государственной власти субъекта РФ) по представ­лению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в порядке, преду­смотренном Федеральным законом «Об общих принципах ор­ганизации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и конституцией (уставом) субъекта РФ. Решение о наделении гражданина РФ по представлению Президента РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (ру­ководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) оформляется постановлением законода­тельного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации.

Президент РФ имеет право в соответствующих случаях распустить законодательный (представительный) орган госу­дарственной власти субъекта РФ. Например, если после пред­ставления в третий раз кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего ис­полнительного органа государственной власти субъекта РФ) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации принял решение о ее отклонении либо не принял решение об отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), Президент РФ вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации.

Если соответствующим судом установлено, что законода­тельным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ приняты конституция (устав), закон субъекта РФ или иной нормативный правовой акт, противоречащие Консти­туции РФ, федеральным конституционным законам и феде­ральным законам, а законодательный (представительный) ор­ган государственной власти субъекта РФ в течение шести меся­цев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил норма­тивный правовой акт, признанный судом противоречащим фе­деральному закону и недействующим, и после истечения дан­ного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации установленных Конституцией РФ, федеральны­ми законами полномочий федеральных органов государствен­ной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит своим ука­зом предупреждение законодательному (представительному) ор­гану государственной власти субъекта РФ.

Президент РФ вправе распустить законодательный (предста­вительный) орган государственной власти субъекта РФ, если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ пре­дупреждения законодательному (представительному) органу го­сударственной власти субъекта РФ указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения су­да. В этом случае его полномочия прекращаются со дня вступ­ления в силу решения Президента РФ о роспуске указанного органа.

Срок, в течение которого Президент РФ вправе вынести предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда.