Понятие, признаки и юридическое значение правового акта управления

В теории административного права институт правового акта управления (административного акта) является одним из цен­тральных, ибо в его рамках осуществляются все важнейшие функции государственного управления (или публичного управ­ления вообще). Решения и действия соответствующих органов и должностных лиц оформляются, как правило, в виде право­вых актов, которые могут носить нормативный или ненорма­тивный характер.

Правовые акты управления составляют важнейшую право­вую форму реализации управленческих действий по достиже­нию целей и решению задач публичного управления. Акты управления издаются органами исполнительной власти, однако они также принимаются и государственными органами, отно­сящимися к другим ветвям государственной власти, - органа­ми законодательной и судебной властей. В последнем случае акты управления (приказы, распоряжения, регламенты) на­правлены на разрешение внутриорганизационных проблем и вопросов в системе самих этих органов. К ним относятся акты руководителей органов законодательной власти, прокуроров, председателей судов. Судьи выносят также постановления по делам об административных правонарушениях.

В настоящее время назрела необходимость создания в выс­ших учебных заведениях специального учебного курса по про­блеме административных правовых актов1. Традиционно в учебниках отечественного административного права используется термин «правовые акты управления», реже - «админист­ративные акты».

Правовой акт управления в настоящее время получил широ­кую нормативную основу, т. е. порядок издания таких актов ус­тановлен в законодательных и иных нормативных актах. На­пример, Конституция РФ определяет, что Правительство РФ издает пост

ановления и распоряжения. В ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» определяется, что орга­ны местного самоуправления и должностные лица местного са­моуправления по вопросам местного значения принимают му­ниципальные правовые акты, под которыми законодатель понимает решения по вопросам местного значения или по во­просам осуществления отдельных государственных полномо­чий, переданных органам местного самоуправления федераль­ными законами и законами субъектов РФ, принятые населени­ем муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местно­го самоуправления, документально оформленные, обязатель­ные для исполнения на территории муниципального образова­ния, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Глава 7 указанного Закона устанавливает систему муници­пальных правовых актов, порядок их подготовки, вступления в силу, отмены и приостановления их действия. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должност­ных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, сво­боды и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Под правовыми актами органов исполнительной власти и местной администрации понимаются односторонние юридиче­ски властные предписания, влекущие юридически значимые последствия и обязательные к исполнению. Правовые акты управления являются наиболее распространенной юридической (административно-правовой) формой реализации задач, целей и функций исполнительной власти, публичного управления (государственного управления и местного самоуправления).

Административный акт (правовой акт управления) - право­вой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (спор), устанавли­вающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) в целях достижения целей управле­ния, решения его задач и осуществления управленческих функ­ций.

Важнейшими нормативными правовыми актами, устанавли­вающими порядок подготовки и принятия нормативных право­вых актов органами публичного управления, являются: Консти­туция РФ; Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»; Федераль­ный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации»; Рег­ламент Правительства РФ, утвержденный постановлением Пра­вительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260; Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов феде­ральных органов исполнительной власти»; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452; Типовой регламент взаимодействия фе­деральных органов исполнительной власти, утвержденный по­становлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30; Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистра­ции, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 ав­густа 1997 г. № Ю09 соответствующие нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти в субъек­тах Российской Федерации.

Правовому акту управления (административному акту) при­сущи следующие характерные признаки.

Правовой акт представляет собой управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных за­дач управления и реализации управленческих функций. Само управленческое решение является результатом спланированных и предпринятых действий со стороны уполномоченных субъек­тов публичного управления.

Правовой акт издается уполномоченным субъектом публич­ного управления (органом государственного управления, орга­ном местного самоуправления, должностными лицами) в пре­делах предоставленной законом и иными нормативными акта­ми компетенции.

Правовой акт управления принимается в одностороннем порядке, т. е. специальным органом публичного управления или должностным лицом, которые также контролируют его испол­нение. Те субъекты, которым адресован правовой акт управле­ния, не имеют возможности воздействовать на волеизъявление властвующего субъекта. Вместе с тем лица или организации, в отношении которых был вынесен акт, могут в процессе его действия пытаться выяснить степень его обоснованности и за­конности (например, путем оспаривания в суде). Правовой акт управления может быть в установленном законодательством ад­министративном и судебном порядке оспорен или признан не­действующим, т. е. незаконным или недействительным.

Правовой акт управления - юридически властное волеизъ­явление органа публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные полномочия. Волеизъявление субъекта обнаруживается в акте управления как юридическом документе, который служит формой данного волеизъявления. Правовой акт управления носит государственно-властный ха­рактер. Это означает, что его появление обусловлено общест­венными и государственными интересами (публичными инте­ресами) и направлено на урегулирование конкретных отноше­ний, установление общеобязательных правил поведения или решение единичного вопроса, а также спора, возникающего в системе функционирования исполнительной власти и всего публичного управления.

Правовой акт управления определяет обязательные прави­ла поведения, нормы права в сфере публичного управления либо регламентирует конкретные (единичные) управленческие отно­шения. Правовой акт содержит обязательное юридически вла­стное предписание, подлежит безусловному исполнению, он императивен. Таким образом, с одной стороны, администра­тивный акт может регламентировать абстрактные правовые от­ношения, т. е. вводить общеобязательные правила поведения для неограниченного круга физических и юридических лиц (так называемое абстрактное правовое регулирование), а с дру­гой - разрешать возникший в управленческой практике спор или административное дело (так называемое индивидуальное правовое регулирование). В последнем случае путем издания ад­министративного акта орган исполнительной власти или долж­ностное лицо решает общий либо конкретный вопрос, возни­кающий в процессе его деятельности по осуществлению испол­нительно-распорядительных властных полномочий.

Правовой акт управления определяет границы должного поведения субъектов в сфере государственного управления. Он создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом, который непосредственно поро­ждает, изменяет, прекращает такие правоотношения.

Законность (правомерность или подзаконность) правового акта управления. Правовой акт управления подзаконен, т. е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, федеральными за­конами, международными договорами и другими законодатель­ными актами, указами Президента РФ, постановлениями Пра­вительства РФ, законодательными и иными нормативными ак­тами субъектов РФ (уставами субъектов РФ, их законами), нормативными актами вышестоящих звеньев исполнительной власти в интересах обеспечения и исполнения содержащихся в них предписаний. Административный акт принимается на ос­нове законов в порядке, установленном нормативными актами (управленческий процесс), и для исполнения или применения законов.

Правовой акт управления представляет собой разновид­ность юридически значимых документов, используемых в про­цессе деятельности органов управления (должностных лиц) и представляющих собой справки, заключения, докладные запис­ки, протоколы, акты ревизий, инвентаризаций, проверок и т. д., которые фиксируют определенные обстоятельства, имеют юридическую значимость, но не содержат (в отличие от право­вых актов) односторонние государственно-властные обязатель­ные к исполнению предписания;

Правовой акт управления имеет специальную форму и поря­док принятия (утверждения). Обычно он издается в письменной форме с соблюдением официально установленных процедур, предусматривающих порядок подготовки, согласования, обсуж­дения, экспертизы проекта акта управления, его утверждения, регистрации и опубликования. Для некоторых актов управле­ния (например, актов федеральных органов исполнительной власти) установлены правила подготовки, принятия, государственной регистрации и опубликования. Отдельные положения порядка принятия актов управления содержатся, например, в регламенте заседаний Правительства РФ, в регламентах прове­дения заседания администраций субъектов РФ, ведомственных инструкциях отдельных министерств, государственных комите­тов, федеральных служб и других органах федеральной испол­нительной власти. Однако общие правила подготовки и утвер­ждения правового акта пока не получили законодательного ус­тановления.

Юридическое значение административных актов заключается в том, чтобы показать их правовую роль в юридической прак­тике не только органов государственного управления и местно­го самоуправления, но и органов законодательной (представи­тельной) и судебной властей. Раскрытие юридического значе­ния актов управления позволит ответить, например, на вопросы о том, для чего нужны акты управления в системе практического управления, могут ли они содействовать улучше­нию механизма правового регулирования и др. В результате можно будет выделить следующие аспекты юридического зна­чения административных актов, которые:

выступают в качестве юридических фактов, т. е. являются фактическими основаниями для формирования новых правоот­ношений, изменения или отмены старых отношений, создания нового правового статуса различных субъектов права (издание приказа о назначении на должность государственной службы представляет собой реальное основание для формирования но­вого статуса - правового статуса государственного служащего);

будучи нормативными актами, устанавливают, изменяют или отменяют нормы права, регулируют одинаковым образом для неограниченного круга лиц общественные отношения, оп­ределяют порядок управления, возможность назначения адми­нистративных наказаний. Нормативные или индивидуальные акты управления могут регламентировать поведение того или иного субъекта, причем часто возлагая на него конкретные обя­занности или предоставляя определенные права (или же уста­навливая и то и другое);

могут служить правовым и фактическим основанием для подготовки и издания других административных актов (поста­новление Правительства РФ является основанием для издания федеральным министерством или различными ведомствами конкретизирующих административных актов);

могут выступать и в качестве юридических документов -доказательств в юридическом процессе (при возбуждении или рассмотрении судом гражданского, уголовного или иного дру­гого дела);

могут стать важнейшим условием для осуществления тех или иных действий, а также для реального действия других пра­вовых актов и реализации прав и свобод физических и юриди­ческих лиц (например, выдача местной администрацией реше­ния о государственной регистрации юридического лица дает возможность ему участвовать в различных гражданско-право­вых и административно-правовых отношениях);

являются правовыми средствами: осуществления совре­менной правовой политики в административно-правовой сфе­ре; проведения административной реформы; достижения целей государственного управления; осуществления позитивного функционирования органов исполнительной власти, должност­ных лиц, государственных и муниципальных служащих; юриди­ческой защиты прав и свобод граждан; улучшения качества многообразной российской правовой жизни.