Основные подходы к изучению административно-правовой теории

В данном параграфе мы коснемся лишь самых основных под­ходов, задающих последовательность изучения административ­ного права. Один из подходов использует аксиому о различии правовых отраслей по предмету и методам правового регулиро­вания. Предметом правового регулирования является система однородных общественных отношений, которые регулирует та или иная отрасль права. Под методами правового регулирования понимается система приемов и способов юридического воздей­ствия на конкретную сферу общественных отношений в целях их упорядочения и защиты.

Однако прежде чем приступить к анализу предмета адми­нистративного права и методов его правового регулирования, целесообразно рассмотреть «практическую основу» админист­ративного права, которая обусловливает важнейшие черты регулируемых административным правом общественных отноше­ний, т. е. систему государственно-управленческих отношений. С данной точки зрения административное право можно оха­рактеризовать как управленческое право, право управления, так как оно регулирует общественные отношения, складываю­щиеся при организации и функционировании исполнительной власти, отношения в сфере государственного (публичного) управления.

Административному праву принадлежит особая роль в меха­низме правового воздействия. Оно неразрывно связано с пуб­личным (государственным) управлением и является необходи­мым и важным инструментом управления социальными про­цессами.

Рассмотрению главнейших понятий административного права (сущность, административно-правовые нормы и отноше­ния, материальное и процессуальное административное право, его субъекты, органы государственного управления, государст­венная служба, административное принуждение)

предшествует анализ таких категорий, как управление, социальное и государ­ственное управлении, разделение властей и исполнительная власть. Теории управления и социального управления составля­ют основу для выявления характерных признаков государствен­ного управления как вида социального управления. Указанные понятия в совокупности формируют базовый подход к анализу теории административного права и его институтов. Следова­тельно, управление вообще и государственное управление в ча­стности - это «организационная сущность» и «содержательная основа» административно-правовой теории; данные категории обусловливают логику рассмотрения административно-право­вого материала.

Действие административного права весьма масштабно. Не­посредственное административно-правовое воздействие рас­пространяется на две большие сферы общественных отноше­ний:

1) деятельность органов государственной власти и уполно­моченных должностных лиц (органов исполнительной власти, государственных и муниципальных служащих) по реализации функций государственного управления и местного самоуправ­ления. Административно-правовой режим подобной деятельно­сти в различных областях (например, в государственной службе (служебном праве), милицейском праве, муниципальном праве, строительном праве, школьном и таможенном праве) устанавливается отраслевыми правовыми средствами и методами. Это так называемое управленческое право (включающее управление в отраслях и межотраслевых сферах), которое посредством ре­гулятивной функции защищает права и свободы граждан, обес­печивает административное нормотворчество и устанавливает ответственность в государственном управлении;

2) обеспечение общественного порядка и безопасности, борьба с правонарушениями, совершенными в сфере, подкон­трольной органам исполнительной власти (строительство, ста­тистика, торговля, налогообложение, таможенное дело и т. д.). Это так называемое административно-деликтное право, осуще­ствляющее административно-юрисдикционные функции и контрольно-надзорные полномочия.

Административное право изучает административное законо­дательство (т. е. законодательство, действующее в сфере госу­дарственного управления), регулирующее деятельность органов государственной исполнительной власти и других субъектов права, причастных к осуществлению функций государственно­го управления.

Итак, содержание административного права раскрывается в анализе таких понятий, как управление, социальное управле­ние, государственное управление. Подробное рассмотрение данных вопросов целесообразно предварить кратким изложени­ем теории разделения властей и исполнительной власти.

Принцип разделения властей

Сущность исполнительной власти постигается в изучении теории государственной власти и теории разделения властей. Исполнительная власть, государственная власть и теория разде­ления властей, будучи тесно взаимосвязаны, обеспечивают на практике процесс демократического государственного управле­ния.

Государственная власть - это система особых обществен­ных отношений и деятельность государственных органов, осу­ществляемая посредством установленных законом форм и ме­тодов и направленная на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обес­печение эффективного государственного управления и контро­ля. Это власть государства, имеющего конкретные цели, функ­ции и правовые средства воздействия на общественные отно­шения. Разнообразные и многочисленные функции государства обусловливает наличие как специальных органов государства, так и применяемых ими специальных форм и методов воздей­ствия на общество, на само государство, на граждан, благопо­лучие и безопасность которых составляют основную цель госу­дарственной деятельности.

Эффективность и демократизм государственной деятельно­сти достигается посредством разделения государственной вла­сти на три ветви: законодательную, исполнительную и судеб­ную. Едва ли стоит задаваться вопросом: какая из этих ветвей является главной. Все они выполняют предписанные им функ­ции, и отсутствие одной из них повлечет за собой нарушение принципов демократии. Однако исполнительной власти тради­ционно отводится более значимая роль.

Принцип разделения властей является сегодня одним из ос­новных конституционных принципов всех демократических го­сударств. Однако это не означает, что он имеет конституцион­но-правовое установление, т. е. он может не упоминаться в тек­сте конституции того или иного го

сударства. Главное, чтобы он находил реальное отражение в практике построения механизма осуществления государственной власти.

Классически теория разделения властей предполагает созда­ние независимых государственных органов, осуществляющих государственную законодательную, исполнительную и судеб­ную власть в целях выполнения задач и функций государства, обеспечения демократического развития общества, соблюдения прав и свобод граждан; все ветви власти при этом уравновеши­вают и взаимно контролируют друг друга. Для этой теории ха­рактерны следующие общие признаки:

распределение власти между различными органами;

рассредоточение практических функций государственной власти по различным государственным служащим;

обеспечение взаимного равновесия органов власти;

установленное законом равенство органов власти;

самостоятельность органов законодательной, исполни­тельной и судебной власти в осуществлении специальных госу­дарственных функций и специальной компетенции.

Взаимное сдерживание ветвей власти обеспечивается раз­личными способами:

функционально, т. е. при использовании таких инстру­ментов, как право вето, право контроля, право участия в общей государственной деятельности (например, участие президента и правительства в подготовке проекта конкретного законодательного акта; одобрение парламентом межгосударственных дого­воров; неподписание президентом принятого парламентом за­кона; судебный контроль за действиями и решениями органов управления и должностных лиц);

государственно-служебная деятельность высших долж­ностных лиц государства как фактор сдерживания дает возмож­ность руководителю одной ветви власти участвовать как в фор­мировании, так и в ликвидации органов других ветвей власти (например, избрание парламентом некоторых стран президента и назначение на должность председателя правительства, рос­пуск президентом парламента, назначение судей президентом);

посредством собственно разделения властей, т. е. в тех случаях, когда государственная деятельность осуществляется не одним, а несколькими не подчиненными друг другу и в опреде­ленном смысле независимыми органами, а решаемые ими госу­дарственные задачи считаются общими для всех органов госу­дарства. Таким образом и возникают элементы сдерживания и сбалансирования всех ветвей государственной власти.

Принцип разделения властей нацелен на то, чтобы предот­вратить возвышение одной из ветвей государственной власти, утверждение авторитаризма и диктаторского режима в общест­ве. Он обеспечивает систему «сдержек и противовесов», при­званную свести к минимуму возможные ошибки в управлении, преодолеть односторонний подход к решаемым вопросам.

В Конституции РФ устанавливается, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе раз­деления на законодательную, исполнительную и судебную. Ор­ганы законодательной, исполнительной и судебной власти са­мостоятельны. Государственную власть в Российской Федера­ции осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ.

Законодательный орган - Федеральное Собрание - при­нимает законы, определяет нормативную базу деятельности органов государственной власти, участвует в формировании Правительства РФ, влияет парламентскими способами на дея­тельность исполнительной власти (например, имеет право по­становки вопроса о доверии Правительству РФ), участвует в создании судебных органов Российской Федерации. Контроль­ные функции законодательной власти на федеральном уровне исчерпываются контролем за исполнением бюджета и правом

Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительст­ву. Основное средство воздействия законодательной власти на функционирование власти исполнительной - принятие зако­нов и других правовых актов, которые обязательны для ука­занных органов.

Правительство РФ осуществляет исполнительную власть, возглавляет и обеспечивает согласованную деятельность систе­мы органов исполнительной власти, состоящей из федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной вла­сти (ведомств), многие из которых образуют в субъектах РФ свои территориальные органы. Правительство РФ организует исполнение законов, различными способами влияет на законо­дательный процесс (имеет право законодательной инициативы; представляет свои заключения на законопроекты требующие привлечения дополнительных федеральных средств).

Возможность выражения недоверия Правительству РФ урав­новешена правом Президента РФ на роспуск Государственной Думы. Исполнительная власть должна быть авторитетной, ак­тивной и продуктивной, иметь широкое поле деятельности для самостоятельности и инициативы, иначе управляемость обще­ства снизится и государство окажется не в состоянии быстро и эффективно реагировать на изменения в общественной жизни.

Правосудие в Российской Федерации осуществляют суды; сама судебная власть реализуется посредством конституцион­ного, гражданского, административного и уголовного судопро­изводства.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», а также нормативные правовые акты о федеральных министерствах, государственных комитетах, фе­деральных службах органах исполнительной власти субъек­тов РФ позволяют оптимально разграничить их полномочия и функции от полномочий и функций Администрации Президен­та РФ. Необходимость такого разграничения становится еще более очевидной, если учесть, что Президент РФ не только яв­ляется политическим арбитром и обладает значительными пол­номочиями в законотворческой деятельности, но и наделен верховной исполнительной властью.

Государственную власть в субъектах РФ осуществляют обра­зуемые ими органы исполнительной власти. Конституции рес­публик - субъектов РФ устанавливают принцип разделения за­конодательной, исполнительной и судебной власти. Что касается состава высших законодательных и исполнительных органов и определения их правового статуса, то здесь наблюдается зна­чительное многообразие.

Реализация принципа разделения властей не только на уров­не федеральной государственной власти, но и в субъектах РФ обеспечена ст. 11 Конституции РФ, которая устанавливает принцип разграничения предметов ведения и полномочий меж­ду Российской Федерацией и ее субъектами - республиками, краями, областями, городами федерального значения, автоном­ной областью, автономными округами и местным самоуправле­нием. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государствен­ной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предме­тов ведения и полномочий.