Тема 4 Конституционные основы законодательного процесса в Кыргызской Республике

 

Цель лекции: Определить конституционные основы и выявить особенности законодательного процесса в Кыргызской Республике, а также ознакомить с понятием и элементами законодательной техники.

 

Основные задачи данной темы:

· определить понятие законодательного процесса

· обозначить субъекты законодательной инициативы в Кыргызской Республике;

· ознакомиться со стадиями законодательного процесса;

· ознакомиться с порядком вступления закона в силу и опубликования;

· выявить особенности законодательной техники

 

1. Процесс законотворчества составляет более половины времени работы парламента. Законодательный процесс представляет собой сово­купность методов и действий, посредством которых реализуются законодательные полномочия парламента. Обычно законодательный процесс состоит из нескольких стадий: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона, промульгация и издание закона (удостоверение, подписание, санкционирование и опубликование главой государства с указанием исполнять закон.

1. Внесение законопроекта. Любое физическое или юридическое лицо может составить свой законопроект и предложить его. Но парламент не обязан принимать к рассмотрению такой текст. В обязанности парламента входит рассмотрение только тех проектов, которые вносятся органами и должностными лицами, пользующимися по конституции правом законодательной инициативы. Правом законодательной инициативы именуютправо управомоченного юридического или физичес­кого лица на официальное внесение в парламент законопроекта (зако­нопредложения), соответствующее обязанности парламента принять его к рассмотрению. Право законодательной инициативы не означает, что парламент должен принять положительное решение по предложенному проекту. Он обязан лишь выразить свое отношение к нему.

Субъектами права законодательной инициативы обычно являются: глава государства; правительст­во; группы депутатов и отдельные депутаты; палаты парламента и их постоянные комитеты и комиссии; отдельные государственные органы и органы и учреждения, примыкающие к парламенту; религиозные и иные общественные объединения; группы избирателей. Данное право закрепляется чаще всего конституционно,

В одних стра­нах круг субъектов права законодательной инициативы бывает очень широким, в других очень узким. В США, к примеру, этим правом обладают только парла­ментарии, лишь проект бюджета вносится Президентом. В других демократически развитых странах подавляющее большинст­во законопроектов вносит правительство, хотя и парламентарии, и осо­бенно их группы могут играть здесь немалую роль. Так, в ФРГ законопроекты выдвигаются в нижней палате (Бундестаге) одной из фракций или пятью процентами всех членов этой палаты. В ряде стран (например, в Италии, Испании, Румынии, Бразилии, Колумбии, Кубе и др.) законодательная инициатива признается и непосредственно за более или менее большими группами избирателей (народная инициа­тива).

Обсуждение законопроекта проводится как в постоянных комитетах (комиссиях), так и на пленарных заседаниях палат (парла­мента). На пленарных заседаниях обсуждение законопроекта обычно проходит три стадии (законопроект по бюджету иногда — четыре стадии), они называются чтениями. «При первом чтении решается принципиальный вопрос о необходимости соответствующего закона и способности предложенной в законопроекте общей идеи (концепции) стать основой обсуждения и принятия данного закона. Если палата приходит к отрицательному заключению хотя бы по одному из этих вопросов, то законопроект снимается с дальнейшего обсуждения; а если к положительному на оба указанных вопроса, то законопроект принимается в первом чтении и передается в соответствующий профильный комитет (комиссию) для дальнейшей разработки. Внесенный законопроект может сразу передаваться в комитет до рассмотрения на пленарном заседании палаты. Во втором чтении на основе докладов авторов законопроекта и соответствующего комитета (комиссии) зако­нопроект обсуждается по существу. На этой стадии подробно рассмат­ривается и голосуется каждая часть, каждая статья законопроекта, вно­сятся, обсуждаются и голосуются поправки. После одобрения законо­проекта во втором чтении он вновь передается в комитет (комиссию) для редакционной доработки. В третьем чтении законопроект обсуж­дается и голосуется в целом. При этом новые поправки не допускаются, за исключением редакционных. Но это не значит, что законопроект не может быть отклонен при третьем чтении. На этом же этапе руководи­тели фракций палаты (парламента) получают возможность выступить с заявлениями по мотивам голосования» [4].

Закон принимается путем голосования на пленарном заседании палаты (парламента), а в двухпалатных парламентах — на пленарных заседаниях каждой из палат. Голосование может произво­диться в целом по законопроекту, либо сначала по статьям и главам, а затем по законопроекту в целом. Голосование при этом может быть тайным и открытым, поименным и обычным. Чтобы законопроект был принят, чаще всего необходимо получение большинства голо­сов либо от числа присутствующих, либо от списочного состава палаты (парламента). Изредка для принятия обыкновенных законов тре­буется получение квалифицированного большинства. Для принятия же конституционного закона такое большинство необходи­мо.

Промульгация и издание закона производится обычно главой государства после принятия закона парламентом. Промульгация (от лат. promulgatio - объявление, обнародование) представляет собой своего рода официальное представление и удостоверение закона, его подписа­ние и указание об опубликовании закона. В странах, где глава государства обладает правом вето, он может и не подписать закон, который поэтому не вступает в силу. В случае же отлагательного вето законопроект возвращается в парламент на новое рассмотрение. Парламент имеет возможность преодолеть такое вето. Закон вступает в силу с момен­та опубликования, либо с момента опубликования начинается исчисление срока вступления его в силу.

Законодательный процесс, предусмотренный в Конститу­ции Кыргызской Республики, законах и регламенте Жо­горку Кенеша также состоит из указанных стадий.

2. Стадии законодательного процесса в КР в целом аналогичны мировому опыту:

1. Внесение законопроекта в Жогорку Кенеш.

Законодательная инициатива - заключа­ется во внесении в установленном порядке на рассмотрение Жогорку Кенеша законопроекта.

В соответствии с Конституцией Кыргызской Республики право законодательной инициативы принадлежит (статья 79):

- 10 тысячам избирателей (народная инициатива);

- депутату ЖК КР;

- Правительству Кыргызской Республики.

Согласно пункта 1 статьи 80 Конституции законопроекты представляются Жогорку Кенешу.

Необходимым условием внесения законопроекта в Жогорку Кенеш является представление:

- текста законопроекта на государственном и русском языке;

- обоснования необходимости его принятия, включающего развернутую характеристику законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноз социально-экономических и иных последствий его принятия;

- справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования;

- перечня законов и иных нормативных правовых актов, от мены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данного законопроекта;

- предложений о разработке нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона;

- финансово-экономического обоснования, если реализация закона потребует дополнительных материальных и иных затрат.

Законопроекты о введении или отмене налогов, освобожде­нии от их уплаты, выпуске государственных займов, изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правитель­ства Кыргызской Республики.

2. Предварительное рассмотрение законопро­ектов в Жогорку Кенеше (комитетах и комиссиях). Известно, что согласно статьи 76 Жогорку Кенеш из числа депутатов образует комитеты, а также временные комиссии; формирует их составы (п.1 ст. 76). Данная же статья устанавливает, что законы, нормативные правовые акты Жогорку Кенеша принимаются после предварительного рассмотрения их проектов соответствующими комитетами Жогорку Кенеша (п.3 ст. 76).

3. Рассмотрение законопроекта на пленарном заседании Жогорку Кенеша и принятие.Согласно п. 2 ст. 80 з аконопроекты, определенные Правительством как неотложные, рассматриваются Жогорку Кенешем во внеочередном порядке. Конституция также определяет, что проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет государственного бюджета, могут быть приняты Жогорку Кенешем после определения Правительством источника финансирования. Законы принимаются Жогорку Кенешем в трех чтениях.

Законы, решения Жогорку Кенеша принимаются большинством от числа присутствующих депутатов, но не менее чем 50 голосами депутатов Жогорку Кенеша, если иное не предусмотрено в Конституции.

Необходимо отметить, что Основной закон государства устанавливает некоторые ограничения в принятии закона. Согласно п. 5 ст.80 Конституционные законы, законы об изменении государственной границы принимаются Жогорку Кенешем после проведения не менее чем в трех чтениях большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша.

Запрещается принятие конституционного закона, закона об изменении границы во время чрезвычайного и военного положения. внесение изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики и конституционные законы во время чрезвычайного и военного положения (п.6 ст.80).

4. Заключительная стадия- подписание закона и его обна­родование. Согласно ст. 81 К. КР принятый Жогорку Кенешем закон в течение 14 дней направляется Президенту для подписания.

Президент не позднее одного месяца со дня получения закона подписывает или возвращает его со своими возражениями в Жогорку Кенеш для повторного рассмотрения. Законы о республиканском бюджете, налогах подлежат обязательному подписанию.

5. Вступление в силу закона. Закон вступает в силу по истечении 10 дней со дня официального опубликования в официальном печатном органе, если иной срок не предусмотрен в самом законе или в законе о порядке введения его в действие (ст. 82 Конституции КР).

3. Наложение вето Президентом на закон, принятый ЖК КР. Преодоление вето Жогорку Кенешем КР.

Нормы Конституции Кырыгзской Республики предполагают возможность отлагательного вето, иначе говоря, Президент может, не подписав, возвращать парламенту законопроекты со своими возражениями. Это указано в п.2 ст. 81: Президент не позднее одного месяца со дня получения закона подписывает или возвращает его со своими возражениями в Жогорку Кенеш для повторного рассмотрения. Вместе с тем нормы Конституции устанавливают возможность преодоления Жогорку Кенешем права отлагательного вето Президента. Так п.3 ст. 81 гласит: Если при повторном рассмотрении конституционный закон или закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша, такой закон подлежит подписанию Президентом в течение 14 дней со дня поступления. В случае неподписания в установленный срок конституционного закона или закона, одобренного в ранее принятой редакции, такой закон подписывается Торага Жогорку Кенеша не позднее 10 дней и подлежит опубликованию (ст. 81).

4. Перед представлением законопроекта в парламент необходимо привести в соответствие его текст. Для этого обращаются к законодательной технике.

Законодательную технику можно определить как систему приемов, методов, способов и принципов создания и изменения системы нормативных правовых актов. Если к этим приемам и средствам присовокупить правила, средства и приемы формулирования, выяснения и обработки индивидуальных правовых актов, можно получить юридическую технику. Некоторые ее требования такие как, целесообразность, законность, грамотность, правильная форма, рациональная структура, наличие внешних атрибутов и т.п. являются общими как для нормативных, так и для индивидуальных актов.

В структуре законодательной техники можно выделить три подсистемы:

- технику законотворческого познания – наиболее связанную с общетеоретическими правовыми науками, такими как теория государства и права, философия права, методологии осознания объективной социальной необходимости, лежащей в основе правового регулирования, установления фактов несовершенства системы нормативно-правовых актов и возможностей ее совершенствования;

-технику нормотворчества – систему приемов и способов создания конкретных нормативно-правовых актов, процедур по их официальному принятию и утверждению, а также объединения их в систему (систематизации);

-технику анализа результатов законотворчества – технику оценки соответствия результатов законотворчества изначальным целям процесса.

Уровень юридической техники в первую очередь свидетельствует о юридической культуре, во многом обусловливает и соблюдение законности, и эффективности права. При издании правовых норм важно изложить и сформулировать их так, чтобы воля законодателя стала ясной и доступной, чтобы истинный смысл ее не расходился с текстуальными формулировками, чтобы не было двусмысленности и пробельности актов.

Важное значение в юридической технике имеет терминология. Термины представляют собой специальные слова и словосочетания, имеющие определенную дефиницию, используемые для выражения воли законодателя. Используются три их вида:

- специальные юридические термины, не употребляемы е в обычном языке и не известные большинству людей. Это термины, используемые для обозначения специфических юридических понятий, например, «франчайзинг» (он же договор коммерческой концессии») – это слово совершенно ни о чем не говорит человеку, незнакомому с действующим гражданским законодательством.

- термины, известные в обиходном языке, но имеющие иное отличное от юридического значение. К примеру, слово «хулиганство», имеющее очень широкое значение в повседневном языке, на котором мы общаемся, и совершенно другое - в законе (в сфере уголовного и административного права)

-специальные неюридические термины, употребляемые в неюридических сферах профессиональной деятельности (технике, экономике, финансах и др.), используемые в тексте закона и также непонятные большинству людей.

Наиболее общими правилами использования терминов являются: единство терминологии, тождественность их употребления в разных правовых актах, использование общепризнанных терминов, стабильность терминологии, устойчивость принятых обозначений.

Использование участниками законотворческой деятельности специальной юридической системы терминов подчинено строго определенным объективно существующим требованиям к языку законодательства. Требования к языку нормативных актов: ясность и понятность, терминологическое однообразие, точность и определенность, краткость, культура.

Кроме терминологии, к средствам юридической техники относятся юридические конструкции. Это построения нормативного материала по особому типу связей составляющих его элементов.

Важная роль в юридической технике отводится средствам и правилам построения правовых актов. Правила требуют включения в нормативный акт только однородного материала. Лучше издать два, три акта, но не издавать разнородного по содержанию акта. Правилами диктуется издание вначале норм материального права, а затем процессуальных; сначала – общих норм, а после – конкретизирующих и т.д.

В качестве средства юридической техники выступает текст документа с его реквизитами (наименованием, датой принятия, подписями и пр.) и структурой. При издании больших кодифицированных актов обычно выделяют общую и особенную части. Определенную нагрузку несет в себе преамбула акта.

Оформление нормативно-правового акта единым текстом нецелесообразно, т.к. в этом случае возникают большие трудности с усвоением смысла его предписаний и механизма его действия. Разбивка нормативно-правового акта на системно-структурные составляющие значительно облегчает пользование им, улучшает и систематизирует его внутреннее построение, делает возможным применение ссылок, помогаем ориентироваться в нормативном материале. Рубрикация нормативно-правового акта делает его более эффективным, упрощает его систематизации, производство ссылок, улучшает внутреннее построение акта, способствует соблюдению требований к его логике и стилю.

При создании нормативных правовых актов в Кыргызстане применяются следующие структурные единицы (по нисходящей): часть, раздел, глава, статья.

Первичной структурой текста является статья с ее подразделениями (абзацами, пунктами, частями). Правила требуют однородности ее содержания. Поэтому статья выражает чаще всего одну правовую норму.

Содержание нормативно-правового акта зависит от его объема, формы и вида, а также от предмета правового регулирования. Они же определяют структуру нормативно-правового акта, который в значительной мере влияет на его регулятивные возможности. Структура законопроекта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования и соответствовать раскрытию его предмет, что очень важно для понимания и усвоения смысла нормативно-правовых актов.

Наиболее оптимальной с точки зрения расположения смысловых составляющих нормативно-правового акта представляется следующим:

1) наименование нормативно-правового акта

2) преамбула, включающая общие положения

3) легальное определение содержащихся в акте терминов

4) изложение конкретных правовых предписаний по регулируемому вопросу

5) определение санкций за нарушение этих предписаний

6) переходные и заключительные положения

7) положения о вступлении акта в законную силу.

Разработка законопроекта не является окончательной стадией подготовки законопроекта. До начала официальной работы по его принятию он подлежит изменениям и усовершенствованиям. Для таких усовершенствований до начала официальной процедуры принятия следует провести его экспертизу.

Экспертиза законопроекта может быть определена как требующее специальных познаний и квалификации исследование проекта нормативно-правового акта, проводимое с целью установления возможности для его усовершенствования и устранения недостатков.

Экспертиза законопроекта может быть официальной (проводимой специально на то уполномоченными органами государственной власти) и частной (проводимой в неофициальном порядке организациями и частными лицами не в рамках своих прямых служебных обязанностей).

По цели проведения экспертизы законопроектов можно выделить следующие их виды:

1.Правовую экспертизу считают самым сложным и самым важным видом экспертизы. Правовая экспертиза направлена на установление соответствия (или несоответствия) планируемого нормативного правового акта требованиям норм права, общественному интересу, социальным потребностям. Правовая экспертиза предполагает моделирование и анализ последствий воздействия, которое окажет планируемый к принятию акт на общественные отношения, установление его экономической и социальной целесообразности, исполнимости, финансовой обоснованности. Этот вид экспертизы необходим для обеспечения позитивного воздействия законодательства на общественные отношения, правового его характера. В такого рода экспертизах в обязательном порядке должны принимать участие специалисты в регулируемой отрасли общественных отношений: экономисты, финансисты, политологи, возможно, участие специалистов в естественных науках.

2.Техническая экспертиза представляет собой установление факта соблюдения основополагающих принципов законодательной техники. Эту экспертизу могут проводить специалисты в области законодательной техники, например, специальные эксперты Министерства юстиции или правовых подразделений министерств и ведомств. Техническая экспертиза может проводиться и частными лицами, например, исследователями –правоведами, специализирующимися в области законодательной техники.

3.Лингвистическая экспертиза проводится с целью установления значения текста будущего законодательного акта, уяснение истинного смысла содержащихся в нем предписаний, исходя из правил соответствующего языка и традиционного значения употребляемых слов. Лингвистическая экспертиза необходима для установления возможной неясности значения предписаний, возможности их многозначного толкования и преодоления этих возможных несовершенств нормативного правового акта до его принятия.

Этот перечень не исчерпывает всех видов экспертиз, которые могут проводиться в отношении проектов нормативных правовых актов.

Проведение экспертиз проектов нормативных правовых актов и анализ их результатов завершает работу по подготовке этих проектов. Впрочем, экспертизы законопроектов возможны уже в ходе официальных процедур, связанных с принятием нормативных правовых актов.

Выводы:

1.Законодательный процесспредставляет собой сово­купность методов и действий, посредством которых реализуются законодательные полномочия Жогорку Кенеша.

2.Законодательный процесс, предусмотренный в Конститу­ции Кыргызской Республики, законах и регламентах палат Жо­горку Кенеша состоит из нескольких стадий: законодательная инициатива; предварительное рассмотрение законопро­ектов в Жогорку Кенеше (комитетах и комиссиях); рассмотрение законопроекта на пленарном заседании Жогорку Кенеша и принятие; заключительная стадия; вступление в силу закона.

3.Субъекты законодательной инициативы определены Конституцией КР:

10 тысяч избирателей (народная инициатива);

депутат ЖК КР; Правительство Кыргызской Республики.

4. Законодательную технику можно определить как систему приемов, методов, способов и принципов создания и изменения системы нормативных правовых актов. Если к этим приемам и средствам присовокупить правила, средства и приемы формулирования, выяснения и обработки индивидуальных правовых актов, можно получить юридическую технику. Некоторые ее требования такие как, целесообразность, законность, грамотность, правильная форма, рациональная структура, наличие внешних атрибутов и т.п. являются общими как для нормативных, так и для индивидуальных актов.

 

Вопросы к обсуждению:

1. Что такое законодательный процесс?

2. Какие стадии проходит принятие закона?

3. Что называют правом законодательной инициативы?

4. Какие виды законов существуют?

5. Что такое законодательная техника?

6. Какие средства юридической техники вам известны?

7. Что называют юридической экспертизой?

8. Какие вам известны виды экспертиз?

 

Практические задания:

1. Попробуйте подготовить свой проект закона по какому-либо вопросу.

2. Попробуйте провести один из видов экспертизы какого-либо нормативного акта.