Державний борг: сутність та соціально-економічні наслідки.

Неминучим і закономірним наслідком застосування державного кредиту є державний борг. З’ясування суті та економічної природи державного боргу має важливе теоретичне й практичне значення. Ще донедавна поняття “дер­жавний борг” у вітчизняній фінансовій науці трактувалося однозначно як “не­гативне явище", притаманне лише капіталістичній економіці, з негативними наслідками для країн, що брали у борг. Переконливий досвід багатьох країн світу свідчить про те, що бюджетний дефіцит, державний кредит і державний борг у певних допустимих межах не продукують негативних наслідків для еко­номіки. Разом з тим, надмірний державний борг може призвести до серйозних небажаних наслідків, що супроводжуються виплатою значних сум відсотків, а відповідно, скороченням заощаджень, витісненням приватних інвестицій дер­жавними запозиченнями, що уповільнює економічне зростання і призводить до зменшення доходів населення. Саме тому, незважаючи на тривалу історію, державний кредит і державний борг і нині інтерпретують у категоріях добра і зла. то як запоруку процвітання, то як загрозу національним інтересам, а став­лення науковців до боргів держави було і залишається неоднозначним.

У сучасному науковому лексиконі державний борг — така сама загально­визнана економічна категорія, як фінанси, бюджет, податки; відіграє не менш важливу роль в економічному житті суспільства та вимагає чіткої концепту­альної, законодавчої й організаційно-правової регламентації, перш за все, з позицій необхідності забезпечення ефективного управління ним.

Державний борг — сума прямих договірних зобов’язань органів державно­го управління перед економічними суб’єктами інших секторів економіки (ре­зидентами) і зарубіжними кредиторами.

Державний борг виникає у результаті запозичень у грошовій формі, випус­ку боргових зобов’язань, прийняття боргів інших економічних суб’єктів, без­готівкового випуску боргових зобов’язань. Іншими словами, державний борг сума усіх випущених і непогашених боргових зобов’язань держави перед внутрішніми і зовнішніми кредиторами, а також відсотків за ними (включаю­чи гарантії за кредитами, що надаються іноземними позичальниками держав­ним підприємствам).

Розрізняють первинний борг_у який дорівнює сумі основного боргу без нара­хованих відсотків і непогашений борг, який складається із основної суми боргу і нарахованих відсотків.

З наукового погляду, важливо усвідомити семантичну різницю між термі­нами “борг” і “заборгованість”. Передусім етимологічно борг (сіеЬі) — грошова сума, що взята в позику на строк на певних умовах і підлягає поверненню. Вар­то наголосити, що борг — поняття статичне, фіксований параметр, який визначає запаси грошових коштів на певну дату (останній день місяця чи фі­нансового року). Заборгованість— сума приростів чистої забор­гованості за минулі періоди плюс початковий стан заборгованості.

На відміну від боргу, заборгованість визначає не запаси грошових коштів, а потоки, що мають схильність до постійної зміни у часі. Динаміка заборгова­ності залежить від величини чистих потоків, що є різницею між отриманими новими кредитами і платежами щодо обслугову­вання боргу які у свою чергу є сумою виплати основної частини боргу і відсотків; а також від запасів, тобто вели­чини існуючого боргу.

Різницю між боргом і заборгованістю у державному (бюджетному) секторі економіки можна трактувати так: державний борг, досягнувши певної вели­чини, перетворюється у мультиплікатор власноручного збільшення. У результаті зростання державної заборгованості сума на виплату відсотків збільшуєть­ся набагато швидше, ніж зростає сам борг.

Враховуючи часовий горизонт і відсоткові зобов’язання, динаміку зростан­ня фінансової заборгованості (мова йде про класичну заборгованість, яка вини­кає у результаті покриття бюджетного дефіциту шляхом державних позик можна відобразити формулою

D`(t) = G`(t)-Т(t)+iD(t),

де D`(t) — реальні “чисті” державні видатки, пов’язані з наданням благ, по­слуг та із трансфертами; Т (І) — державні доходи (від податків, зборів і т. ін.); iD(t) — реальні витрати за відсотковими платежами (нарахування відсотків здійснюється на реальний борг (D) за реальною відсотковою ставкою (t).

На основі G`(t) і Т(t) можна визначити первинний бюджет (без урахування виплат з обслуговування державного боргу). Якщо різниця G^г (t)-Т(t) пози­тивна, то первинний бюджет є дефіцитним, якщо негативна — профіцитним. Із цього порівняно простого рівняння випливає важлива закономірність: на­віть якщо первинний бюджет збалансований, за наявності початкового боргу D(t) > 0 рівень заборгованості зростає на суму відсоткових виплат.

Ґрунтуючись на наведених вище положеннях, можна зробити такі узагаль­нення. Перш за все вихідною категорією є категорія “борг” як результат позич­кових операцій. Першопричиною боргує позики в умовах нестачі або дефіциту коштів, а вже після формування первинного боргу виникає проблема заборго­ваності, на величину якої впливає динаміка норми відсотка та низка інших факторів.

Таким чином, заборгованість — явище похідне від боргу, відрізняється ку­мулятивним ефектом, тобто виступає результатом нагромадження боргів та платежів на їх обслуговування. Іншими словами, заборгованість — це почат­кова сума боргу із нагромадженою сумою приросту відсоткових грошей та чис­тої поточної величини знову залученого боргу. У кінцевому результаті прослідковується взаємозв’язок і трансформація різних за природою категорій: позика (кредит) — борг — заборгованість, які у свою чергу породжують з позицій боржників і кредиторів спільні проблеми: позичок, боргів та боргової залеж­ності.

Розрізняють поточний і капітальний державний борг. Поточний борг — сума основного боргу, що підлягає погашенню в поточному році, й належних до сплати у цей період відсотків за усіма випущеними на цей момент позика­ми. Капітальний борг — загальна сума боргу й відсотків, що мають бути спла­чені за позиками.

Державний борг поділяється на внутрішній і зовнішній. Разом з тим, дис­кусійним залишається питання щодо визначення ознаки класифікації боргу на внутрішній і зовнішній. У світовій практиці відомі такі класифікаційні ознаки:

Ø резидентність кредитора;

Ø валюта позики;

Ø місце запозичення;

Ø тип боргового зобов’язання;

Ø поєднання кількох ознак.

Наприклад, у Британській енциклопедії подано таке трактування зовніш­нього боргу: Зовнішній борг, у загальному і цілому, визначається як борг, що знаходиться у власності нерезидентів, іноземних кредиторів чи держав. Дуже часто, однак, різниця між зовнішнім і внутрішнім боргом базується на валюті, в якій борг виражений

Формально зовнішніми позиками можна вважати практично усі позики в іноземній валюті. І це буде справедливо майже для усіх країн в сучасних умо­вах фінансової глобалізації, яка веде до послаблення валютних перспектив країн периферії. Зокрема, у сучасних умовах, використовується механізм на­дання зовнішніх позик у твердих валютах (американському доларі, євро об’єднаної Європи і японській єні). Суть цього механізму полягає в тому, що "добрий борг ” той, що наданий у твердій валюті. Відповідно для країн пери­ферії цей борг автоматично є зовнішнім боргом, вираженим в іноземній валюті. З високою точністю ймовірності можна припустити, що валютний критерій зможе ігноруватися лише у випадку, коли національні валюти країн-боржників будуть як мінімум виступати лише технічним представником світових ва­лют а як максимум будуть повністю витіснені із обігу і замінені, наприклад, американським доларом чи іншою твердою валю­тою (за умови моновалютності), або за умови повної конвертованості націо­нальних грошових одиниць країн-боржників.

Найчастіше ознаку класифікації використовують резидентність кредитора (або джерело запозичення). Тобто внутрішній борг — зобов’язання, що вини­кають перед внутрішніми кредиторами (резидентами); тоді як зовнішній борг зобов’язання, що виникають перед іноземними кредиторами (нерезидента­ми). Останній формується сумарними зобов’язаннями, що знаходяться у ру­ках іноземців-кредиторів, незалежно від валюти вираження і місця придбан­ня. Цей момент заслуговує уваги і передбачає можливість формальної трансформації внутрішньої позики у зовнішню, і навпаки. У такому контексті важливо наголосити на матеріальній стороні доцільності чіткої класифікації боргу на внутрішній і зовнішній за ознакою резидентності. Науково обґрунто­вано, що внутрішній борг, як правило, є більш вигідним і менш небезпечним, ніж зовнішній, оскільки сплата відсотків за внутрішнім боргом залишається в межах своєї країни, а в умовах помірних відсоткових ставок і суттєвого залу­чення коштів населення він не є тягарем для майбутніх поколінь. Фактично (у випадку внутрішнього боргу) населення різних вікових груп позичає один в одного грошові ресурси. У результаті рівень споживання в країні не змен­шується, а відбувається лише перерозподіл доходу. Дещо іншої оцінки заслу­говують зовнішні позики, які перебувають у власності нерезидентів, і сума відсоткових платежів за якими вивозиться за кордон, надовго обтяжуючи платіжний баланс та створюючи залежність країни-боржника від країни-кре- дитора.

Кожна держава має право самостійно визначити класифікаційну ознаку і законодавчо її закріпити. В Україні, зокрема, у Бюджетному кодексі (ст. 12 “Класифікація боргу) законодавчо закріплено, що борг класифікується за типом кредитора (мова іде про категорію кредитора або власника боргових зобов'язань) та за типом боргового зобов’язання (відповідно до засобів, що ви­користовуються для фінансування бюджетного дефіциту).

Окрім цього, в Україні борг класифікується у фінансовій та статистичній звітності на: державний прямий (внутрішній і зовнішній) та державний гаран тований (внутрішній і зовнішній). Згідно з прийнятою в світі методологією гарантії оплати боргів підприємств такі борги, а також інші умовні зобов’язання не враховуються до того моменту, поки державні органи не вимушені розпоча­ти виплати з метою погашення боргу. У цьому контексті в англомовній термі­нології для більш чіткого розмежування державного боргу в розрізі боргів ор­ганів центрального державного управління та боргів державного сектору господарства використовують поняття: (суспільний борг) і (національний борг). При цьому національний борг формують лише бор­ги центрального уряду, як зовнішні, так і внутрішні. Суспільний борг (у віт­чизняній термінології — “державний”) формується шляхом симбіозу націо­нального боргу і боргу державного сектору господарства.

Борг, гарантований державою, під яким розуміють боргові зобов’язання ре­зидентів в особі державних органів та державних підприємств і організацій, а також сукупність боргів приватних фірм, виконання яких гарантовано держа­вою, має неоднозначну оцінку у фахівців. З одного боку, платежі щодо обслуго­вування такого боргу здійснюються із власних ресурсів позичальника, а з іншо­го — у випадку неплатоспроможності позичальника — це додатковий тягар на державний бюджет. З цієї позиції заслуговує уваги трактування державного боргу (воиеттепі сіеЬі) як сукупності прямих зобов’язань уряду перед внут­рішньою економікою і зовнішнім сектором, акумульованих у результаті бю­джетних операцій у минулому, котрі мають бути покриті за рахунок бюджету у майбутньому. З цього погляду в поняття державного боргу доцільно включати лише борг, що визнається урядом і реально до нього належить. Натомість га­рантований урядом борг не є боргом уряду. Тобто у такому випадку державним (урядовим) боргом вважається лише борг, нагромаджений тими структурними елементами уряду, витрати і доходи яких відображаються у державному бю­джеті. Ллє на практиці у більшості випадків держава не несе відповідальності лише за тією частиною боргу, за якою вона не давала спеціальних гарантій.

Немає також однозначної позиції щодо меж статистичного охоплення та кількісного відображення в офіційній звітності сумарної величини державної заборгованості. Скажімо, в Україні фактично є два типи державного боргу:

Ø офіційно визнаний державний борг;

Ø заборгованість, що в складі державного боргу не враховується, проте за економічною природою є державною.

Офіційно визнаний державний борг (іншими словами борг класичного типу) борг, оформлений кредитними угодами або держаними цінними паперами, що передбачає погашення основної суми боргу та виплату відсотків у чітко ви­значені строки. До офіційного державного боргу належить заборгованість перед юридичними особами за внутрішніми державними позиками, заборгованість перед Національним банком України за прямими кредитами, зовнішня забор­гованість за кредитами міжнародних фінансових інституцій (окрім позик МВФ) та урядів іноземних держав, за товарними поставками країн СНД, за­боргованість за позиками іноземних комерційних банків, за міждержавними кредитними лініями та за облігаціями зовнішньої державної позики.

Другий тип боргу включає невиконані фінансові зобов’язання держави пе­ред суб’єктами економіки (неоплачені державні замовлення, заборгованість із заробітної плати перед працівниками бюджетної сфери, невідшкодований по­даток на додану вартість і найбільшою мірою, гарантії держави щодо компен­сації знецінених заощаджень громадян в установах Ощадного банку). Іншими словам и, це прийняті державою певні зобов’ зання без документального оформлення строків їх погашення, які формують заборгованість, що в складі офіцій­но визнаної державної не враховується, проте є державною за внутрішньою природою та економічним змістом.

Констатація факту існування державного боргу не дає чіткої оцінки реаль­ного фінансово-економічного стану держави та ефективності її фінансової політики у тому числі боргової. Поява і зростання державного боргу — складне явище, зумовлене низкою факторів, яке в умовах окремої держави може мати свою специфіку.

Слід зазначити, що боргова політика давно вже не зводиться тільки до проб­леми пошуку і залучення коштів, яких бракує. Державний борг є одним із важ­ливих інструментів макроекономічної та фіскальної політики держави. Ще у ЗО—60-ті роки XX ст. під впливом розвитку державно-монополістичного капі­талізму в основу фінансової політики більшості країн світу було закладено кейн- сіанські та неокейнсіанські доктрини. Цілком протилежна класичній фінан­сова концепція Дж. Кейнса, заперечуючи саморегулювання економіки, основним інструментом державного регулювання вбачала бюджетну політику. Основним інструментом урядового впливу на циклічний розвиток і подолання криз передбачалися державні видатки. Власне їх формування, структуру і зрос­тання Дж. Кейнс вважав достатньо важливим фактором досягнення ефектив­ного попиту. Урядовий попит, забезпечений податками і позиками, має “ожи­вити” підприємницьку діяльність і зумовити зростання національного доходу і зайнятості. Особливої уваги заслуговує запропоноване Дж. Кейнсом у теорії дер­жавних фінансів положення про необхідність збільшення державних витрат, які фінансувалися б за допомогою позик. Послідовники Дж. Кейнса назвали його принципом дефіцитного фінансування, а сам підхід отримав назву компенсаційних боргових фінансів. На думку Дж. Кейнса, державні інвестиції і поточні витрати можна фінансувати у борг. Урядові інвестиції, акумульовані шляхом позик, призведуть до розширення “схильності до інвестування”, а фі­нансування поточних витрат збільшить схильність до споживання. Кейнсіансь- ка доктрина покінчила із концепцією “здорових фінансів”, а гіпотеза про обов’язкове збалансування бюджетних видатків і доходів вважалася у той час свого роду анархізмом. Ринок позикових капіталів став одним із інструментів досягнення ефективного попиту, а дефіцит державного бюджету перетворився в один із методів державного регулювання. Таким чином, Дж. Кейнс розробив принципово нову теорію фінансів, спрямовану на регулювання економіки.

У розвиток цієї концепції значний внесок зробили: американський еконо­міст Г. Моультон (розробивши так звану теорію “нової філософії державного боргу”, висунув гіпотезу про те, що у ситуації, коли запозичення для покриття бюджетних дефіцитів використовуються на кредитну підтримку державних інвестицій, то вони здійснюють на економіку мультиплікаційний ефект) та Р. Масгрейв (висунув гіпотезу про оптимальний розподіл боргового тягаря між поколіннями за умови еквівалентного нагромадження боргу і зростання інвес­тицій публічного сектору. Паралельно з цим він розширив сферу боргового фі­нансування і на видатки соціального характеру, аргументуючи тим, що насе­лення країн, особливо тих, що переживають економічні труднощі, потребує насамперед задоволення нагальних соціальних і побутових потреб як умови подальшого розвитку). Інший представник “нової ортодоксії, один із найви­значніших теоретиків державних фінансів А. Пігу, вказуючи на обмежені ре­гулюючі можливості ринкової конкуренції, вважає за необхідне доповнити її державним регулюванням. При цьому в ролі ринкових регуляторів він розгля­дає податки і позики. А. Пігу в основу “здорових фінансів” закладає принцип співіснування податків і позик, вказуючи на необхідність чіткого розмежуван­ня видатків на поточні (соціальні виплати, адміністративні затрати і т. ін.), які мають фінансуватися лише за рахунок податків; разом із тим, застосуван­ня позик він виправдовує лише в екстраординарних обставинах.

Боргова політика є важливою складовою фіскальної політики уряду, а тому використання державних позик пов’язано з певними тактичними та стратегіч­ними завданнями податкового та бюджетного регулювання економіки, фі­нансування бюджетного дефіциту та управління державним боргом. На стадії залучення державні позики за своєю природою здійснюють макроекономічну функцію регулювання податкового навантаження на суспільство, що особливо важливо у період реформ, які супроводжуються пошуком фінансових джерел для постійно зростаючих державних витрат, зумовлених необхідністю соціаль­ного прогресу суспільства та поліпшення якісної сторони суспільних благ, що продукуються державою. У цьому випадку державний борг і податки розгля­даються як своєрідна, економічна система альтернативного вибору при вирі­шенні дилеми: збільшувати податковий тягар чи залучати державні позики. У поточному бюджетному періоді зазвичай надають перевагу борговому фінансу­ванню видатків, послаблюючи навантаження на податкові та інші доходні джерела. Іншими словами, у короткостроковому періоді інтерес фіскальної політики може полягати в тому, щоб з метою збільшення програмних видатків бюджету залучити якнайбільший обсяг фінансових ресурсів за мінімальною вартістю. При цьому американський економіст Р. Барро у теоремі нейтраль­ності доводить, іцо внутрішні (але не зовнішні!) позики — рівноцінний подат­кам спосіб залучення коштів без реального перенесення тягаря бюджетних ви­датків поточного періоду на платників податків у майбутньому. Разом з тим, такий вибір перешкоджає різкому падінню сукупного попиту у поточному пе­ріоді, слугуючи цілям стабілізації економіки, а також дає змогу більш гнучко маневрувати на всіх стадіях бюджетного процесу.

Для державного бюджету у триланковому циклі “ залучення —> використан­ня —> погашення негативні наслідки боргової політики в основному виявля­ються на стадії обслуговування і погашення державного боргу. Наявність дер­жавного боргу потребує здійснення щорічних відсоткових платежів, які фінансуються за рахунок доходів бюджету, зазвичай, податкових надходжень. Відповідно, у довгостроковому періоді зростання боргу порушує збалансо­ваність бюджету і провокує бюджетний дефіцит із його негативними економіч­ними, соціальними і фінансовими наслідками. Небезпека великих боргових виплат полягає у тому, що за їх здійснення звужуються джерела внутрішнього інвестування і зменшуються можливості для підтримання внутрішнього спо­живання, а це врешті-решт може призвести до боргової кризи держав.

За стрімкого зростання видатків, пов’язаних із обслуговуванням заборгова­ності, держава змушена компенсувати їх або за рахунок скорочення інших ви­датків, що, як правило, підвищує соціальну напруженість в суспільстві та за­гострює економічні проблеми або збільшувати свої доходи. Збільшення доходів бюджету можна досягнути за рахунок встановлення нових податків та інших обов’язкових платежів чи підвищення чинних податкових ставок. Найімовір­ніше, посилення податкового тягаря підірве стимули до економічної актив­ності й сприятиме розширенню тіньового сектору економіки. Окремого розгляду заслуговує питання соціально економічних наслідків зовнішнього державного боргу. Так, зовнішні державні позики у поточному періоді пом’якшують вплив змін бюджетно-податкової політики на рівень спо­живчих витрат, заощадження та інвестиції, розширюючи цим самим фінансо­вий потенціал економічного зростання. Водночас держава, що залучає інозем­ний компенсаційний капітал, стає боржником інших країн. А це означає, що у довгостроковій перспективі обсяг національного продукту так чи інакше змен шиться, а частка у ньому зовнішнього боргу зросте. Необхідність обслугову­вання зовнішнього боргу призведе до прямого зменшення національного дохо­ду країни-боржника. Цей аспект інтелектуально відобразився у теоретичних концепціях американського економіста А. Лернера, який практично вперше провів диференціацію між внутрішнім і зовнішнім боргом, вказуючи на те, що внутрішній державний борг не покладає фінансового тягаря на майбутні по­коління, оскільки внутрішній державний борг є суспільним активом, а випла­ти відсоткових платежів — суто трансферна проблема: одні члени суспільства сплачують податки, інші — отримують цю суму грошей у вигляді відсоткових платежів. Одночасно шляхом зовнішніх державних позик можна перенести борговий тягар на майбутні покоління, оскільки за залучення зовнішніх кре­дитів відмова від споживання відбувається за кордоном, у країні-кредиторі, однак у майбутньому виникає тягар для країни-боржника, у зв’язку із випла­тою суми основного боргу і відсоткових платежів. Отже, згідно з “новою орто­доксією” А. Лернера є альтернатива вибору не між податками і позиками, а між внутрішнім і зовнішнім боргом.

У цілому стратегічні цілі боргової політики держави полягають у створенні умов для довгострокового розвитку внутрішнього фінансового ринку, що дав би можливість на ринкових засадах здійснювати запозичення в обсягах, за вартістю та у строки, необхідні, з одного боку, для безперебійного фінансуван­ня виваженого дефіциту державного сектору, а з іншого — достатні для фінансування недержавного сектору економіки. При цьому ефективна боргова політика держави забезпечує перерозподіл податкового тягаря у часі, забезпе­чуючи податковій системі статус надійного партнера не лише держави, а й бізнесу, здатного у перспективі збільшити фінансові можливості держави.

Проте довгостроковим економічним наслідком функціонування накопичу­вальної системи боргоутворення виступає загальне суттєве звуження інвести­ційних можливостей економіки, а міжнародний досвід свідчить, що наявність надмірного зовнішнього державного боргу гальмує економічне зростання. Він унеможливлює проведення економічної політики, яка б враховувала націо­нальні інтереси, виснажує бюджет та економіку держави здійсненням значних виплат іноземним кредиторам. Кінцевим соціальним підсумком системи перерозподілу доходів через ін­струменти державного боргу є те, що життя сучасного покоління покращить­ся, але тягар наслідків поточного бюджетного дефіциту ляже в основному “на плечі майбутніх поколінь вони будуть народжені громадянами країни з меншими потенційними можливостями нагромадження капіталу і великим державним боргом.

Таким чином, державний борг, його розміри, методи розміщення і погашен­ня прямо чи опосередковано впливають майже на всі процеси економічного життя держави: економічне зростання і розподіл доходів, бюджетний дефіцит і розмір грошової маси в обігу (що тісно пов’язано з темпами інфляції), зву­ження чи розширення сукупного попиту і пропозиції, рівень споживання і на­громадження, баланс поточних зовнішніх рахунків, міжнародну плато­спроможність та кредитний рейтинг держави. Тому держава не повинна категорично відмовлятися від залучення державного боргу як макроекономічного інструменту у процес реформ. Однак при його використанні доцільно пам’ятати, що, як будь-який економічний інструмент, державний борг може здійснювати як позитивний, так і негативний вплив на економіку. Залучення зовнішніх позик означає надходження додаткових ресурсів, що можуть дати поштовх економічному зростанню, а зовнішня заборгованість дає можливість країні здійснювати більші сукупні витрати, ніж вироблений національних до­хід та фінансувати інвестиції, що не забезпечуються внутрішніми заощаджен­нями. Проте поруч із надмірними державними витратами, незбалансованістю бюджету, неефективною податковою політикою, помилками у валютній полі­тиці, зовнішній борг може спровокувати надзвичайно важкі фінансові кризи, обмежити інвестиційну активність у державі. Таким чином, державний борг може виступати як засіб забезпечення безпеки або, навпаки, як фактор поси­лення загроз і ризиків. Тому лише застосування ефективної стратегії управ­ління державним боргом сприятиме ефективному використанню запозичень і створить необхідні умови для оптимізації боргового навантаження.