Представительство на конгрессах и конференциях

§ 211. Помимо дипломатических представителей, формально аккредитованных при главах иностранных государств, часто назначаются специальные представители для участия в конгрессах или конференциях, обсуждающих и решающих вопросы международного значения, и для ведения переговоров, и для подписания договоров по таким вопросам или же для пересмотра договоров, заключенных ранее между соответствующими государствами. Такие специальные представители обычно снабжаются полномочиями от их монарха или правительства (см. § 363, 531).

Иногда назначаются также уполномоченные для урегулирования пограничных вопросов или для выполнения других заданий, требующих улаживания, которые не входят в компетенцию постоянного дипломатического представителя (см. § 364, 367).

 

 

{125}

Глава XII

ПОДБОР ДИПЛОМАТИЧЕСКИХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ

§ 212. Теоретически выбор глав миссий должен определяться только абсолютной пригодностью того или иного лица для данного поста. В большинстве европейских стран дипломатические назначения, по крайней мере на должности ниже посла, производятся из ограниченного круга подготовленных людей, начавших карьеру с низшей ступени служебной лестницы и постепенно по ней восходящих; в настоящее время такой порядок распространен и в ряде американских стран. В некоторых странах собственно дипломатические кадры объединены с кадрами работников иностранного ведомства, а иногда также с кадрами высших рангов консульской службы. В Соединенном Королевстве, где иностранная служба охватывает в настоящее время министерство иностранных дел, дипломатическую и консульскую службы как одно целое, из которого уже не исключаются и женщины, главы миссий редко назначаются из лиц, не принадлежащих к иностранной службе; иногда, но также редко, они назначаются из числа тех, кто в прошлом был политическим деятелем, принадлежал к политической партии, находившейся у власти, и вышел в отставку при смене правительства. Такое же объединение иностранного ведомства и дипломатической службы существовало, по-видимому, в Австро-Венгрии, Франции, Германии, Италии, России и Испании. Во всех этих странах не редкостью было перемещение с поста министра иностранных дел на пост посла, но в Соединенном Королевстве за последнее время было только два таких примера: граф Галифакс был послом в Вашингтоне с 1941 по 1946 год, а виконт Темплвуд, занимавший пост министра иностранных дел в 1935 году, был с 1940 по 1944 год послом в Испании. Можно также упомянуть о специальных миссиях в Соединенные Штаты графа Бальфура в 1917 году, виконта Рэдинга в 1918 году и виконта Грея оф Фаллодон в 1919 году.

§ 213. Если дипломат, которого предполагают назначить послом или посланником, женат, то светские способности, характер, религия, прежнее или первоначальное подданство его жены могут {126} оказать существенное влияние на решение вопроса о его назначении.

§ 214. Согласно действующим правилам британской дипломатической службы:

«В отношении всех без исключения служебных назначений статс-секретарь свободно осуществляет, под свою ответственность, тот выбор, какой он признает правильным, не будучи связан никакими притязаниями, основанными на старшинстве или на служебном стаже».

§ 215. В Соединенных Штатах ст. II, разд. 2,2, конституции устанавливает, что «президент будет выбирать и, по совету и с согласия сената, назначать послов, посланников и консулов». В прежнее время дипломатические назначения в миссии всех разрядов доставались, как правило, почти не знавшее исключений, сторонникам той политической партии, кандидат которой избран президентом; но в 1924 году были установлены кадры дипломатической службы, из среды которых с тех пор и производились многие назначения. Характерной чертой этого нового порядка является возможность перемещения любых представителей дипломатической и консульской служб с одной службы на другую. Однако главы миссий, само собой разумеется, и теперь официально подают в отставку, когда избран новый президент.

В Японии имело место несколько случаев перемещений с должности министра иностранных дел на пост посла.

§ 216. В Союзе Советских Социалистических Республик назначения глав миссий производятся, по-видимому, по политическим мотивам. Декретом от 22 мая—4 июня 1918 г. звания «посла», «посланника» и т. п. были упразднены, и была установлена единая категория «полномочных представителей». Но необходимость указать ранг этих представителей при аккредитовании их в иностранных государствах побудила в дальнейшем внести изменение, и верительные грамоты, титулуя всех представителей «полномочными представителями»у добавляют к этому обозначению слова «на правах чрезвычайного и полномочного посла» (a titre d'ambassa-deur extraordinaire et plenipotentiaire) или дают другое пояснение, в соответствии с тем рангом, какой должен быть присвоен этим представителям в странах их пребывания¹.

§ 217. В 1914 году Британская королевская комиссия по гражданской службе представила доклад, содержавший ряд рекомендаций по вопросам организации и комплектования дипломатической службы. Одна из этих рекомендаций состояла в том, что дипломатический штат министерства иностранных дел и кадры дипломатов, состоящих на заграничной службе, должны быть слиты, вплоть до постов помощника заместителя статс-секретаря и посланника младших рангов. Другая рекомендация предлагала отменить {127} существующий имущественный ценз (обладание частным доходом в размере 400 ф. ст. в год) и назначить сотрудникам, работающим за границей, соответствующие их положению оклады. Эти рекомендации были в принципе приняты. Было бы утомительно, да и бесполезно описывать во всех подробностях все те организационные формы, какие сменяли друг друга в ходе развития со времени одобрения указанных положений. Что же касается ныне действующих условий поступления на дипломатическую службу, то о них легко можно получить официальную справку от Комиссии по гражданской службе. Поскольку, однако, вся система продвижения по этой службе подверглась со времени войны 1939—1945 годов реорганизации, мы считаем полезным предложить вниманию читателей приводимые ниже систематизированные данные.

Британская дипломатическая служба разделяется на четыре категории. Это:

Категория «Л», или высшая категория. Она делится на девять рангов и охватывает должностных лиц, действующих на основании королевских патентов и принадлежащих как к довоенному министерству иностранных дел, так и к дипломатической и консульской службам. Эта категория включает: высшие должности в самом министерстве иностранных дел и большую часть должностей в штатах политических департаментов министерства; послов, посланников, советников и секретарей в дипломатических миссиях за границей; торговых советников и секретарей при миссиях; генеральных консулов, многих из консулов и вице-консулов в консульствах и из чиновников информационной службы в заморских пунктах. Общее число служебных постов, занимаемых чиновниками категории «А», составляет 780, в том числе 260 — в иностранном ведомстве и остальные 520 — за границей.

Доступ к должностям категории «А» обусловливается сдачей открытого конкурсного экзамена, проводимого Комиссией по гражданской службе для мужчин и женщин в возрасте от 20¹/₂ до 24 лет (свободных от обязательной службы в вооруженных силах ее величества) и удовлетворяющих определенным условиям в отношении подданства, образования и здоровья. Экзамен состоит из краткого письменного испытания по избираемой профессий (более разносторонний письменный экзамен сдается теми кандидатами, которые не получили от официально признанного университета ученого звания не ниже второй степени), за которым следует испытание по иностранным языкам, ряд испытаний, выполняемых Бюро отбора для гражданской службы, и собеседование в присутствии членов Бюро окончательного отбора.

 

Перспективы

 

Лица, вступающие в категорию «А» путем нормального конкурса, зачисляются на службу в качестве третьих секретарей и в течение трех лет считаются стажерами. Если они пройдут стажировку успешно, то получают королевский патент и зачисляются в штат.

 

Продвижение

 

Продвижение с должности третьего секретаря на должность второго секретаря производится при условии успешной стажировки через пять лет после поступления на службу. В дальнейшем продвижение до ранга первого секретаря определяется старшинством. Выше ранга первого секретаря оно определяется заслугами и пригодностью для того или иного назначения на более высокие посты.

Категория «Б», охватывающая должности исполнительного и канцелярского характера, обязана своим происхождением, как и категории «В» и «Г», реформам» проведенным в 1943 году согласно Приказу в Совете об иностранной {128} службе. До этого времени этот персонал не входил в кадры иностранной службы. Такой персонал или назначался по линии внутренней гражданской службы, или набирался на местах за границей во внештатном порядке. В результате реформ 1943 года иностранная служба стала замкнутой и обособленной службой короны, со своим собственным постоянным штатом, имеющим право на пенсию. При организации каждой из четырех категорий этой службы была предусмотрена служба кадров с особой шкалой продвижения, а также предусматривалась возможность перевода из категории «В» в категорию «Б», а из этой последней — в категорию «А». Категория «Б» делится на шесть рангов; низшие ранги охватывают канцелярских чиновников, работающих в качестве шифровальщиков и клерков, а высшие — ответственных исполнителей, занимающих технические должности в иностранной службе (бухгалтерия, связь и администрация). Сотрудники категории «Б» могут служить на дипломатических постах в качестве секретарей, занимающихся политической, коммерческой или информационной работой, или на консульских постах. Старшие сотрудники этой категории могут получать назначения на консульские посты. Категория «Б» охватывает около 1790 должностей, в том числе 970 — в иностранном ведомстве и 820 — за границей.

Доступ к должностям категории «Б» обусловливается сдачей открытого конкурсного экзамена, проводимого Комиссией по гражданской службе. Занять должность можно или 5-го ранга, соответствующего примерно классу ответственных исполнителей во внутренней гражданской службе, или 6-го ранга, который соответствует классу клерков. Нормальный путь поступления на службу по 5-му рангу это — открытый конкурс, проводимый два раза в год между юношами и девушками в возрасте от 1734 до 19 лет. Для поступления на службу по 6-му рангу проводится аналогичный конкурс между соискателями в возрасте от 16 до 18 лет. Кроме того, ежегодно проводятся: конкурс между лицами, имеющими университетское образование, для назначения на должности 5-го pahra, а также конкурсы для мужчин и женщин, состоявших на регулярной службе в вооруженных силах ее величества, и для юношей, которые отбыли обязательную службу по призыву согласно актам о национальной службе. Кандидаты на должности 5-го ранга подвергаются письменному экзамену и проходят собеседование в соответствующем Бюро. Кандидаты на должности 6-го ранга объявляются выдержавшими конкурс на основании результатов письменного экзамена, но до получения назначения должны путем собеседования в иностранном ведомстве доказать, что и в других отношениях они пригодны для назначения на иностранную службу.

В категории «Б» продвижение из 6-го ранга в 5-й производится путем закрытого конкурса между чиновниками в возрасте от 21 до 28 лет. Чиновники, не выдержавшие этого конкурса успешно, могут считаться кандидатами на продвижение в порядке старшинства по достижении 30-летнего возраста. Продвижение выше 5-го ранга осуществляется, исходя из заслуг, старшинства и пригодности для того или иного назначения высшего ранга.

Чиновники, признанные для того пригодными, могут также рассматриваться в качестве кандидатов на продвижение в категорию «А». Департамент личного состава может назначать отдельных чиновников в возрасте от 25 до 30 лет к участию в ежегодном закрытом конкурсе на продвижение в высшую категорию. Чиновники старше определенного возрастного предела могут рассматриваться как кандидаты на непосредственное продвижение в категорию «А».

Категория «Б». Эта категория охватывает машинисток и стенографисток-машинисток, которые, неся такую же ответственность, как и сотрудники категорий «А» и «Б», служат в Лондоне или в любом месте за границей. Прием в категорию «В» осуществляется путем открытого конкурсного экзамена, проводимого Гражданской службой для всех разрядов машинисток. Сотрудницы этой категории могут продвигаться на инспекторские и секретарские должности, входящие в категорию «Б», а для тех, которые переведены в категорию «Б», предусмотрена также возможность нормального для этой категории продвижения по службе. {129}

Категория «Г» охватывает штатных курьеров канцелярии и является ответственной в заграничных учреждениях Иностранной службы для чиновников, выполняющих обязанности по охране и курьерской связи и по контролю за остальным персоналом, несущим этого рода обязанности. В Соединенном Королевстве сотрудники этой категории не используются. Персонал для этой категории набирается из среды пригодных для таких целей женатых мужчин в возрасте от 25 до 50 лет.

Приводимая ниже таблица показывает должностные функции по всем рангам каждой категории Иностранной службы.

Категория «А»
Ранг 1.	Постоянный заместитель статс-секретаря, посол или глава одной из постоянных миссий за границей.
Ранг 2.	Посол, глава одной из постоянных миссий за границей или заместитель заместителя статс-секретаря в министерстве иностранных дел.
Ранг 3.	Посол, посланник или заместитель заместителя статс-секретаря в министерстве иностранных дел.
Ранг 4.	Посол, посланник, генеральный консул; заместитель главы миссии или помощник заместителя статс-секретаря в министерстве иностранных дел.
Ранг 5.	Посол, посланник, советник, генеральный консул или инспектор.
Ранг 6.	Советник, генеральный консул или руководитель департамента в министерстве иностранных дел.
Ранг 7.	Первый секретарь, консул или помощник руководителя департамента в министерстве иностранных дел.
Ранг 8.	Второй секретарь или вице-консул.
Ранг 9.	Третий секретарь или вице-консул.
Категория «Б»
Ранг 1.	Руководитель или помощник руководителя департамента в министерстве иностранных дел.
Ранг 2.	Помощник руководителя департамента в министерстве иностранных дел или равнозначные ответственные должности за границей (например, самостоятельно действующий консул).
Ранг 3.	Первый секретарь или консул.
Ранг 4.	Второй секретарь или вице-консул.
Ранг 5.	Бухгалтер, архивариус и пр.
Ранг 6.	Шифровальщик или архивариус.
Ранг 6с.	Личный секретарь помощника (руководителя департамента).
Категория «В»
Ранг 1.	Стенографистка-машинистка.
Ранг 2.	Машинистка.
Категория «Г»
Ранг 1. Ранг 2. Ранг 3.	}	Служащий канцелярии, курьер или служащий охраны.

§ 218. Можно сказать, что для профессии дипломата необходимы некоторые, если не все, из следующих качеств:

«Хорошее настроение, хорошее здоровье и приятная наружность. Умственные способности выше среднего уровня, хотя блестящие дарования иметь не обязательно. Честный характер, свободный от эгоистического честолюбия. Образ мыслей, воспитанный на изучении лучших произведений литературы и истории. Способность оценивать обстановку. Говоря коротко, кандидат должен быть образованным джентльменом. Эти качества нельзя проверить путем письменных экзаменов: такие экзамены могут только доказать {130} наличие уже приобретенных знаний, но не раскрывают существенных черт характера».

Так было сказано в предыдущем издании настоящей книги (1932 г.). Я хотел бы изложить дело иначе: я думаю, что сотрудник иностранной службы должен быть одарен четырьмя существенными качествами: честностью, здравым смыслом, разносторонностью и воображением. К этим свойствам можно не без пользы прибавить многочисленные прикрасы вроде приведенных выше, но без указанных нами четырех качеств никакое сочетание второстепенных достоинств не создаст хорошего дипломата.

§ 219. В большинстве стран к поступающим на дипломатическую службу предъявляется существенное требование о том, чтобы кандидат был подданным или гражданином данной страны.

В Соединенном Королевстве

1. Каждый кандидат должен:

1) быть по рождению британским подданным и

2) быть уроженцем территории Соединенного Королевства или одного из самоуправляющихся доминионов и происходить от родителей, которые также родились оба на территории Соединенного Королевства или одного из самоуправляющихся доминионов.

2. Никакие отступления от этого правила не допускаются без специального разрешения статс-секретаря по иностранным делам, которое дается лишь в исключительных случаях для тех кандидатов, которые являются британскими подданными и удовлетворяют также одному из следующих условий:

1) Если эти кандидаты по рождению британские подданные, то они должны: или

а) происходить от родителей, из которых по крайней мере один является британским подданным или был таковым в момент своей смерти; или

б) проживать во владениях ее величества или состоять в другом месте на службе короны в течение по крайней мере пяти лет, помимо» последних восьми лет, предшествующих дате их назначения.

2) Если эти кандидаты — натурализованные британские подданные, то они должны проживать во владениях ее величества или состоять в другом месте на службе короны в течение по крайней мере пяти лет, помимо последних восьми лет, предшествующих дате их назначения.

3) Если эти кандидаты не удовлетворяют требованиям абзацев 1) или 2) настоящего параграфа, то они Должны представить Комиссии по гражданской службе доказательства, что они так тесно связаны с владениями ее величества по происхождению, воспитанию или проживанию или по мотивам национальной службы, что для них может быть по справедливости сделано исключение.

§ 220. Предельный возраст для сотрудников британской дипломатической службы был прежде установлен в 70 лет; впрочем, бывали случаи, когда по особым основаниям признавалось желательным продлить срок службы. Но акт 1929 года об увольнении за выслугой лет (на дипломатической службе) распространил на сотрудников дипломатической службы постановления актов об увольнении за выслугой лет, нормирующих права всех вообще гражданских чиновников. Согласно акту об иностранной службе 1943 года, чиновники этой службы могут выходить на пенсию ранее достижения установленного предельного возраста. Во Франции обязательная {131} отставка наступает, как правило, в возрасте 60 лет, но может быть отсрочена до 65. В ряде государств предельный возраст не установлен.

§ 221. Отличительные черты и характеристика искусного дипломата были уже рассмотрены в гл. IX этой книги. К сказанному можно добавить несколько замечаний.

Попытка свести искусство переговоров к ряду (зафиксированных навсегда) правил дело столь же тщетное и бесполезное, как попытка научить искусству держать себя в обществе. Помимо конкретного представления об общем положении международных дел и понимания интересов своей страны в особенности, характерными отличительными чертами искусного дипломата надо считать: такое знание людей, которое дает возможность правильно истолковать выражение лица и взгляда; гибкую манеру держаться, позволяющую добиться своего от слабого партнера с помощью серьезности, а от сильного — с помощью мягкости; способность быстро понять точку зрения оппонента и мастерски опровергнуть его возражения — все это качества, которые можно приобрести только при наличии природной склонности, общения с людьми и практическим знанием дела¹.

§ 222. Кеннеди (Kennedy)² следующим образом характеризует существенные качества искусного дипломата: он сговорчив и тверд; он избегает тех трудностей, которые нельзя преодолеть немедленно с тем, однако, чтобы устранить их при более благоприятных условиях; он учтив и нетороплив; он легко улавливает такую неискренность, которую не всегда замечают люди искренние; у него проницательный и тонкий ум в сочетании с развитым чувством чести; он обладает безошибочной интуицией, отличающей уместное от неуместного, и умеет легко приспособляться к обстоятельствам; в любом обществе он чувствует себя на месте и производит одинаково хорошее впечатление в кабинетах старой дипломатии и на трибунах новой.

§ 223. Ш. де Мартене сказал:

«Для того, чтобы дипломатический представитель внушал доверие, столь необходимое для успеха его деятельности, надо, чтобы он своим поведением, без напускной непринужденности, заставлял верить в его искренность. Всякое подозрение в хитрости вызывает недоверие, от которого страдает ход дел. Но прямота не исключает благоразумия, и от хитрости можно отказаться, оставаясь все же осмотрительным»³.

§ 224. Общеизвестная острота сэра Генри Уоттона была использована злыми языками для утверждения, что метод, чаще всего применяемый дипломатами,— это извращение истины. Исаак Уолтон (Izaak Walton) в биографии, предпосланной книге «Reliquiae Wottonianae», пишет:

«Направляясь впервые послом в Италию и проезжая через Германию, он провел несколько дней в Августе (Аугсбург), где, бывая прежде, был хорошо известен многим лицам, славившимся ученостью и остроумием (тем, кто считается vertuosi своей нации). В их обществе он провел вечер в увеселениях, {132} причем Кристофер Флекамор (Christopher Flecamore)¹ обратился к нему с просьбой вписать какое-нибудь изречение в его альбом («Albo» — книга с листами белой бумаги, которую многие из германских мелкопоместных дворян обычно имеют при себе); и сэр Генри Уоттон, уступая этой просьбе, воспользовался случайной фразой из беседы, происходившей в этом обществе, написал шутливое определение посла: «Legatus est vir bonus peregre missus ad mentiendum Reipublicae causa», что сэр Генри Уоттон счел возможным и правильным передать по-английски следующим образом: «An Ambassador is an honest man sent to lie abroad for the good of his country» — что означает: «Посол — это честный человек, посланный за границу, чтобы лгать на благо своей страны».

Однако слово «лгать» (на котором построена эта остроумная фраза) было употреблено в латинском оригинале не в том смысле, какой можно было бы придать (особенно в руках врага) на основании той версии, которую сэр Генри дал своему изречению в английском переводе. В таком виде оно мирно проспало среди других изречений в этом альбоме почти восемь лет, пока случайно не попало в руки Гаспара Шоппе (Jasper Scioppius), юриста-романиста, человека с беспокойной душой и злобным пером, который в своих книгах, направленных против короля Якова, опубликовал это изречение как принцип религии, исповедуемой королем и его тогдашним послом в Венеции сэром Генри Уоттоном; а вскоре затем эти писания появились и в Венеции в особых витринах со злорадным сообщением, что автором изречения является сэр Генри Уоттон.

Когда эти факты дошли до сведения короля Якова, он воспринял их как такую оплошность, такую слабость или даже нечто худшее со стороны сэра Генри Уоттона, что очень на него разгневался; это заставило сэра Генри написать две апологии: одну—адресованную Вельзерусу (Velserus) — одному из правителей Августы, на общепонятном языке, которую он приказал напечатать, раздавать и распространять в наиболее значительных городах Германии и Италии как противоядие против ядовитых [sic] книг Шоппе; а другую апологию — на имя короля Якова; обе эти апологии были так остроумны, так ясны и так изысканно красноречивы, что его величество (который был весьма компетентным судьей в таких вопросах), получив их, не мог не заявить публично, что сэр Генри Уоттон достаточно смягчил бы ими даже больший проступок» (изд. 4, 1685 г.).

В письме к Марку Вельзерусу по поводу своего «шутливого определения» Уоттон заявляет:

«Шутливое определение посла, которое восемь лет тому назад я, находясь проездом у моего друга Кристофера Флекамора, случайно оставил, по германскому обычаю, в дружеском альбоме, гласило буквально: «Legatus est vir bonus, peregre missus ad mentiendum Reipublicae causa». Определение это, пожалуй, настолько обще, что могло бы охватывать даже личных легатов»².

Это представляется нам достаточным опровержением, поскольку дело касается сэра Генри Уоттона.

 

 

{133}

Глава XIII

PERSONA GRATA

§ 225. Каждое государство имеет право отказаться принять того или иного дипломатического представителя по причинам, связанным с его личными качествами или с его прошлым, например в том случае, если известно, что он питал враждебные чувства к государству, в котором предполагается его аккредитовать. Кроме того, дипломатического представителя можно отклонить и из-за характера той миссии, которую предполагается на него возложить, или, как это выразительно и сжато формулируется по-латыни, — ex eo ob quod tnittitur (из-за того, зачем его посылают). Если папа заявит о своем намерении послать своего легата или нунция в какие-либо протестантские страны, то весьма вероятно, что такой представитель не будет принят. Османская Порта в течение долгого времени отклоняла обмен послами с Соединенными Штатами, пока эти последние не послали, наконец, в Константинополь эскадру военных кораблей и под угрозой бомбардировки исторгли у Порты обещание пойти на предложенное ей соглашение¹.