Предоставление агремана (agnation)

§ 226. Чтобы избежать неприятностей, связанных с отказом, принято заблаговременно сообщать фамилию лица, намеченного к назначению на дипломатический пост, главе государства, в котором предполагается это лицо аккредитовать. Как правило, это делается конфиденциально, чаще всего через отзываемого дипломатического представителя той страны, которая запрашивает согласия на новое назначение, или через ее временного поверенного в делах. Иногда сам министр иностранных дел обращается с таким запросом к дипломатическому представителю государства, в котором дипломат должен быть аккредитован. Когда папе предстояло назначить нунция или легата в Испанию (в прежнее время они посылались также {134} ко дворам Австро-Венгрии, Франции и Португалии), то он посылал туда список из трех имен (так называемые «terna») монарху, который затем и выбирал одного из кандидатов по своему усмотрению. Если при этом у монарха не было особых причин для осуществления права выбора, то обычно выбиралось имя, значившееся в списке первым. В 1819 году французский министр иностранных дел Дессоль послал Нессельроде список четырех кандидатов, любого из которых король готов был назначить послом в Санкт-Петербург, причем особенно рекомендовался первый по списку кандидат. Однако Александр выбрал ля Ферронё, который стоял в списке вторым¹.

§ 227. Должен ли отказ в согласии на предлагаемое назначение сопровождаться указанием причин отказа, — вопрос спорный. Но если в этом случае государство, которому отказано, запрашивает о причинах и не получает ответа или если правительство, кандидат которого не принят, полагает, что причины, на которые сослалась другая сторона, недостаточны, то это государство может отказаться вообще от назначения представителя и предпочесть оставить свое дипломатическое представительство в руках поверенного в делах.

Тем не менее Панамериканская конвенция, подписанная 20 февраля 1928 г. в Гаване, устанавливает для подписавших ее государств следующие правила: «Статья 8. Ни одно государство не может аккредитовать своих дипломатических представителей в других государствах без предварительного соглашения с последними. Государства вправе отказаться принять представителя другого государства или, уже приняв его, вправе потребовать его отозвания, не будучи обязаны сообщать мотивы такого решения».,

§ 228. В литературе приводится ряд примеров таких отказов, а из практики известны и другие случаи, не попавшие в печать. Один из самых известных случаев —это отказ российского императора Николая I принять сэра Стрэтфорда-Каннинга в 1832 году на том основании, что его назначение состоялось якобы без предварительного уведомления, поскольку Пальмерстон упомянул о нем в беседе с российским послом в Лондоне только через десять дней после того, как оно было официально опубликовано. Предполагали, что возражение императора против Каннинга было основано на мотивах личного характера, и, хотя британское правительство утверждало, что правительство свободно в выборе своих представителей при иностранных дворах, император отказался принять его, и нормальные отношения между двумя дворами были восстановлены только в 1835 году, когда послом был назначен лорд Дерхем.

§ 229. В прошлом случаи отказа принять дипломатического представителя могли иметь место по таким, например, причинам. Швеция отказалась в 1757 году принять британского посланника Гудрича потому, что он уже после своего назначения посетил монарха, с которым Швеция находилась в состоянии войны; в результате Великобритания порвала дипломатические сношения с {135} Швецией¹. В 1820 году сардинский король отказался принять прусского посланника барона фон Мартенса, так как он был женат на дочери цареубийцы. В 1847 Году ганноверский король отказался принять графа фон Вестфалена потому, что тот был католиком.

§ 230. В настоящее время практика предварительного запроса признана как вполне обоснованная большинством государств, если не считать того, что Соединенные Штаты, соблюдавшие практику предварительного запроса о приемлемости лиц, назначаемых послами, твердо держались, по крайней мере до недавнего времени, того принципа, что в отношении посланников и дипломатических представителей низшего ранга в этом нет необходимости. Но, по-видимому, принцип этот подвергся некоторым изменениям, поскольку цитированная выше ст. 8 Панамериканской конвенции от 20 февраля 1928 г. между Соединенными Штатами и большинством американских стран предписывает, что ни одно государство не может аккредитовать своих дипломатических представителей в другие государства без предварительного соглашения с этими последними.

§ 231. В 1885 году Кейли был назначен посланником Соединенных Штатов в Риме. Итальянское правительство заявило просьбу выбрать другое лицо, не приводя, однако, никаких мотивов. Но представлялось очевидным, что основанием для отказа принять Кейли послужила речь, произнесенная им на публичном собрании католиков, где был заявлен протест против аннексий Папской области Итальянским королевством. Государственный секретарь Соединенных Штатов Бэйярд признал «полное и суверенное право короля Италии решать вопрос о личной для него приемлемости посланника», и Кейли, поставленный в известность об отказе итальянского правительства, сам отказался от своего назначения.

§ 232. После этого Кейли был назначен в Вену; но так как здесь, как и в Риме, это назначение вызвало серьезные сомнения, то австро-венгерскому посланнику в Вашингтоне было поручено обратить самым дружественным образом внимание правительства Соединенных Штатов на то, что согласно существующей дипломатической практике принято до назначения любого посланника за границу запрашивать согласие (agremant — «агреман») от правительства, при котором он будет аккредитован. К этому было добавлено, что «положение иностранного посланника, женатого гражданским браком на еврейке, было бы в Вене нежелательно и невыносимо». Такая мотивировка дала. Бэйярду возможность возразить, что единственная приводимая причина отказа — это ссылка на вероисповедание г-жи Кейли и что он с негодованием отвергает эту ссылку в качестве обоснования отказа, хотя и признает

«не подлежащее сомнению право каждого правительства самому решать, приемлема или неприемлема для него личность кандидата, представляемого ему в качестве посланника другого государства, и, в порядке осуществления своего высокого и дружественного усмотрения, принять или не принять лицо, представляемое в указанном качестве». {136}

Позднее Бэйярд занялся рассмотрением вопроса, было ли необходимо предварительно запрашивать согласие правительства, при котором предполагалось аккредитовать посланника. Соединенные Штаты прежде никогда этого не делали потому, что в стране периодически повторяются выборы и может случиться, что новое правительство не получит согласия иностранного правительства на назначение представителей, взгляды которых совпадают с новым вотумом общественного мнения, если новое правительство придет на смену такому, политика которого более согласовалась с политикой соответствующего иностранного правительства. Впоследствии австро-венгерское правительство объясняло свой отказ тем, что против Кейли возражало итальянское правительство и что точка зрения последнего нашла весьма серьезные отклики в Вене после того, как президент назначил Кейли в Австро-Венгрию; тот факт, что жена Кейли еврейка, не оказал влияния на решение правительства; но оно не в состоянии изменять сложившиеся в обществе обычаи, хотя бы они были неблаговидны с его точки зрения. Главным мотивом возражения был не образ действий Италии, а публичные высказывания Кейли, носившие неприятный для австро-венгерского правительства характер. В конце концов это правительство решительно отказалось принять Кейли, и он подал в отставку. Президент воздержался от назначения другого лица, и руководство миссией было оставлено за секретарем в качестве поверенного в делах¹.

§ 233. В 1891 году Соединенные Штаты назначили посланником в Китае Г. У. Блэра. В то время как он находился на пути туда, китайское министерство иностранных дел телеграммой заявила протест против его назначения на том основании, что в 1882 и 1888 годах он «жестоко оскорблял Китай в сенате» и «обращал на себя внимание особой активностью в проведении тиранического акта о запрещении въезда китайцев в Соединенные Штаты». В ответ на просьбу о пересмотре вопроса китайское министерство иностранных дел сообщило, что «г-н Блэр не пользуется в Китае популярностью», но что если президент может что-нибудь сделать для отмены акта о запрещении 1888 года, то «положение в Китае могло бы сильно измениться, и тогда уже не имело бы большого значения, что говорил Блэр, и он был бы принят, если бы президент просил об этом». Около трех месяцев спустя президент сообщил Блэру, что принимает его отставку. В то же время аккредитованному в Китае посланнику было поручено заявить, что ссылка на те суждения о китайском народе, которые поддерживались и высказывались Блэром в прениях по законопроекту, не может считаться достаточной.

«Если г-н Блэр не может быть принят в качестве посла, пока не отменен этот закон (1888 г.), и потому именно, что этот закон существует, то трудно примирить эту позицию с тем фактом, что в Пекине продолжают оказывать дружественный прием нынешнему посланнику Соединенных Штатов. С этой точки зрения, как и со всякой другой, занятая Китаем позиция неуместна и неприемлема». {137}

В деятельности дипломатического представительства США в Пекине перерыва в этом случае не произошло¹.

ПРИНЯТИЕ СОБСТВЕННОГО ПОДДАННОГО СТРАНЫ
В КАЧЕСТВЕ ДИПЛОМАТИЧЕСКОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЯ

§ 234. Случаи, когда подданный какого-либо государства является представителем иностранного государства в своей собственной стране, встречаются не часто. Для того чтобы выступить в такой роли, этот подданный должен предварительно испросить на то одобрение от своего государя или правительства.

§ 235. Во Франции в течение определенного периода имело, по-видимому, в силу конституционного принципа то правило, что французские граждане не принимаются в Париже в качестве иностранных послов или посланников. И почти столетие тому назад британское правительство отказалось принимать британских подданных в качестве глав иностранных миссий.

§ 236. В 1878 году М. Гопкинс, пожелавший за отсутствием гавайского посланника в Соединенном Королевстве, чтобы его признали поверенным в делах, был поставлен в известность, что он, как британский подданный, не может быть принят в этом качестве, причем ему напомнили о таком же ответе по существу данного вопроса, сообщенном ему еще в 1859 году. А в 1886 году А. Гофнунг, аккредитованный в качестве гавайского поверенного в делах, был принят в этом качестве лишь после того, как натурализовался в Гавайях и таким образом перестал быть британским подданным. Его племянник С. Гофнунг таким же путем отказался от британского подданства и получил право действовать как временный (ad interim) поверенный в делах в отсутствие главы миссии.

§ 237: В Соединенном Королевстве давно уже установлен принцип, что ни один британский подданный, принадлежащий к составу иностранного посольства или миссии; кроме прислуги, не имеет права на защиту, оказываемую дипломатическому корпусу в силу статута 7-го года царствования королевы Анны (гл. 12). 8 июля 1786 г. в «London Gasette» было опубликовано следующее извещение:

«Ввиду того что за последнее время имели место неоднократные обращения людей всякого звания к иностранным посланникам в Англии с просьбой назначить их секретарями тех или иных из упомянутых иностранных посланников с целью воспользоваться защитой, какая предоставляется лицам, занимающим указанную должность, против нормального порядка судопроизводства в разного рода делах и поскольку такая привилегия может повести ко многим злоупотреблениям, Его Величеству благоугодно, чтобы отныне статс-секретарь не давал ни одному подданному Его Величества разрешения числиться в канцелярии шерифа в списке тех, за кем признается право на защиту со стороны какого-либо иностранного посланника, за,исключением тех только лиц, какие могут состоять при упомянутом иностранном посланнике в качестве личной прислуги.

Кармартен.

{138}

27 августа 1952 г. опубликовано положение об исключении британских подданных из числа лиц, имеющих право на защиту, предоставляемую сотрудникам иностранных миссий, прислуге.

§ 238. Впрочем, в отношении должности секретаря некоторых восточных миссий в Англии указанное выше запрещение приема британских Подданных в число сотрудников иностранных миссий-не применялось. Китайская, японская и сиамская миссии время от времени принимали на эту должность британских подданных, и эта практика, по-видимому, существовала и в некоторых других миссиях. Но при этом ставится условие, что за такими лицами не будет признаваться право на дипломатические привилегии и их имена не будут заноситься в тот список лиц, пользующихся указанным правом, который передается шерифам Лондона и графства Миддлсекс.

§ 239. Государство может заранее объявить те условия, на которых оно соглашается принять кого бы то ни было из своих подданных в качестве иностранного дипломатического представителя или сотрудника штата при таком представителе. Но если этот подданный принимается без такого предварительного соглашения, то он пользуется всеми присвоенными дипломату правами (jus legationis)¹.

Когда иностранный посланник в виде исключения является подданным того государства, в котором он аккредитован, и его принципал не возражает против того, чтобы он продолжал считаться таковым, то он подлежит юрисдикции этого государства по всем делам, не связанным с его дипломатической миссией; но и оставаясь-подданным двора, при котором он пребывает, он должен, поскольку дело идет о возложенных на него функциях дипломатического представителя, пользоваться независимостью и всеми другими привилегиями и прерогативами, вытекающими из той должности, которую он/занимает, в течение всего периода действия его миссии, если только его монарх, изъявляя согласие принять его, не сделал ясно выраженной оговорки о том, что он будет по-прежнему рассматриваться как подданный этого монарха².

§ 240. В 1890 году в деле Макартни против Гарбетта и др. истец, сэр Г. Макартни, британский подданный и английский секретарь китайской миссии в Лондоне, требовал возмещения ему суммы в 118 ф. ст., которую он уплатил в принудительном порядке, чтобы избежать наложения ареста на мебель в его доме в обеспечение взноса приходских сборов, причитавшихся с него в пользу церкви Сент-Мэрилебон. Судом было признано, что, поскольку его имя было сообщено в обычном порядке министерству иностранных дел и занимаемое им положение сотрудника китайской миссии признавалось без каких-либо оговорок или условий, он, несомненно, имеет право на привилегии дипломатического корпуса, из чего следует, что его личное имущество освобождено от ареста. Его права полностью ограждены тем местным актом (35 года царствования Георга III, гл. 73), на основании которого взимались приходские сборы. Сверка с трудами по международному праву подтвердила то мнение, что для возможности обойти закон об изъятии существует только один способ,— принимая дипломатического представителя, обязать его признать, что он должен будет подчиняться местной юрисдикции. Дело по иску сэра Г. Макартни было решено в его пользу, с присуждением ему и судебных издержек³.

§ 241. Вот некоторые примеры из прошлого:

В 1714 году испанским посланником в Лондоне был сэр Патрик {139} Лоулес, а с 1748 по 1762 год — генерал Уолл; оба они были ирландцами по рождению. Известен также случай, когда уроженец Соединенных Штатов Бенджамен Томпсон поступил на службу к Баварскому курфюрсту, который в 1798 году назначил его посланником в Великобританию. Но британское правительство отказалось его принять на том основании, что он был британским подданным; положение усугублялось еще тем обстоятельством, что раньше (в 1780 г.) он занимал пост помощника статс-секретаря по американскому или колониальному департаменту. Некоторые мелкие германские государства были представлены в Вене австрийцами; до 1855 года поверенным в делах ганзейских городов в Лондоне был британский подданный. Представителем герцога Люнебургского в Гааге состоял Викфорт, хотя он был голландским подданным и уроженцем Амстердама.

§ 242. «Законы Соединенных Штатов запрещают использовать на дипломатической службе лиц, не являющихся гражданами Соединенных Штатов. Государственным департаментом США принято также за правило, что ни один гражданин Соединенных Штатов не будет приниматься в качестве дипломатического представителя иностранного правительства; однако на практике допускаются и отклонения от этого правила. Энсон Берлингэм, действовавший в течение нескольких лет в качестве американского посланника в Китае, вышел в отставку, чтобы принять от китайского правительства пост специального посла в Соединенных Штатах и при некоторых европейских правительствах. В этом качестве он был принят в Вашингтоне, и государственный секретарь Фиш вел с ним и с его коллегами переговоры по важному договору»¹.

«Г-н Камачо, уроженец Венесуэлы, но натурализованный гражданин Соединенных Штатов, был принят в качестве посланника Венесуэлы в 1880 году, по возобновлении сношений с этой страной, прерванных в течение некоторого времени. Между тем когда генерал О'Бейрн, видный гражданин Нью-Йорка, был аккредитован в Соединенных Штатах в качестве дипломатического представителя Трансваальской республики в начале военных действий между нею и Великобританией, то государственный секретарь, применяя упомянутое правило, отказался принять его, сославшись на его американское гражданство, и таким образом обошел вопрос о принятии дипломатического представителя страны, которая, по утверждению британского правительства, не была суверенным государством.

В последние годы сложилась практика добиваться занесения в ежемесячно публикуемый государственным департаментом Дипломатический список живущих в Вашингтоне адвокатов в качестве юрисконсультов миссий некоторых менее значительных стран. Главная цель такого внесения в список заключалась в том, чтобы обеспечить этим лицам и их женам приглашения на приемы и на «чай» в Белом доме. Когда на эту практику было обращено внимание государственного секретаря Рута, то он дал указание прекратить ее, исходя из приведенного выше правила, что на американского гражданина не могут быть возложены функции дипломатического характера в Вашингтоне»².

§ 243. Панамериканская конвенция, подписанная в Гаване 20 февраля 1928 г., устанавливает для подписавших ее государств следующее правило: «Статья 7. Государства свободны в выборе своих дипломатических представителей, но не могут возлагать дипломатические функции на подданных государства, в котором должна действовать миссия, без согласия этого государства».

 

 

{140}

Глава XIV