Привилегии дипломатических представителей

§ 305. Привилегии дипломатических представителей составляют исключение из правила, гласящего, что все лица и имущества, находящиеся в пределах суверенного государства, подлежат его юрисдикции. Гуго Гроций говорит¹:

«Общее правило, что тот, кто находится на чужой территории, подчиняется законам этой территории, имеет, с общего согласия наций, исключение в отношении послов; поскольку послы, в силу известной условности, замещают тех, кто их послал (М. Туллий говорит о некоем после, что «он олицетворял сенат и авторитет республики»); они в силу подобной же условности находятся как бы вне территории (extra territorium) и тем самым не связаны гражданскими законами (civili jure) того народа, среди которого они живут».

§ 306. Обязательство изъять дипломатических представителей из подчинения местной юрисдикции является неизбежным следствием тех условий, на которых они посылаются и принимаются, а именно как представители суверенных государств они не обязаны верностью тому государству, при котором они аккредитованы. Если они совершат нарушение законов этого государства, то претензии могут быть принесены только их правительству. И без согласия последнего против них не может быть возбуждено дело в местных судах.

«То самое международное право, которое обязывает нации принимать иностранных посланников, очевидно, обязывает нации также принимать их со всеми правами, им необходимыми, и со всеми привилегиями, обеспечивающими им выполнение их функций. Легко понять, что одной из этих привилегий должна быть независимость... Важно, чтобы посланнику не приходилось опасаться козней и чтобы никакое злоупотребление правом не было в состоянии отвлечь его от выполнения его обязанностей»².

«Международное право требует, чтобы государи посылали друг другу послов, и здравый смысл, вытекающий из природы вещей, не допускает, чтобы эти послы зависели ни от монарха, к которому они посланы, ни от его судов. Они — голос того государя, который их посылает, и этот голос должен быть свободен»³. {170}

«Привилегированное положение дипломата, личность которого объявляется священной и свободной от ареста, предоставляется ему не ради его самого, а в силу значения тех, кого он представляет; такое положение неизбежно вытекает из того факта, что нации, как и частные лица, могут вести друг с другом сношения через посредство представителей, когда они не могут встретиться лично» (лорд-канцлер Тэлбот по делу Барбюи)¹.

«В намерения монарха, вручающего защиту интересов своей страны перед другой державой лицу, которое он избрал для этой цели, не может входить, чтобы его представитель был в какой бы то ни было степени подчинен этой державе; поэтому согласие принять это лицо влечет за собой согласие и на предоставление ему привилегий, которые его суверен намерен сохранить за ним, а именно тех привилегий, которых требуют достоинство его суверена и те обязанности, которые на него возложены» (главный судья Маршалл по делу Биржи против Макфэддона, в Верховном суде Соединенных Штатов Америки)².

§ 307. Эти привилегии основаны на общепринятом обычае и молчаливом согласии; они необходимы для поддержания отношений между независимыми, суверенными государствами; они предоставляются одной стороной и предполагается, что будут в порядке взаимности предоставлены и другой стороной и что их нарушение каким-либо государством поведет к протесту со стороны дипломатического корпуса, пребывающего в этом государстве, и отрицательно отразится на его собственных дипломатических представителях за границей³.

§ 308. Термин «экстерриториальность» или «экстратерриториальность» употребляется для обозначения привилегий, предоставляемых иностранным монархам, дипломатическим представителям, их семьям и сотрудникам, а также иностранным гражданам в некоторых нехристианских странах в силу постановлений специального договора. Этим термином (как и термином «дипломатия») стали пользоваться значительно позже, чем началось применение самого принципа. Слово «extraterritorialitas» (латинское) было введено Вольфом в 1749 году, а Г. Ф. де Мартене, писавший в конце XVIII века, превратил его во французское «exterritorialite» и в немецкое «Exterritorialitat»⁴. Хотя этот термин применим к дипломатическому представителю во всей полноте его представительных функций, но современному положению более соответствует понимание его в том смысле, что дипломатический представитель не подчинен власти или юрисдикции государства, в котором он аккредитован.

«Итак, с великими принципами международного права вполне согласуется и отвечает обязанностям наций тот факт, что посол или посланник в силу обычая и с согласия всех наций в настоящее время абсолютно независим от какой бы то ни было юрисдикции государства, где он пребывает»⁵.

«Юридическим основанием экстерриториальности является, с одной стороны, отказ от осуществления территориальной власти (изъятие в пользу {171} посла), с другой — обеспечение осуществления экстерриториальной власти (подданство посла). Согласие государств может быть или ясно выраженным, или молчаливым. Принятие посла (если ни одна из сторон не заявила при этом никакого особого требования) является одновременно: для государства, которое его принимает, молчаливым отказом от осуществления своей власти над послом, а для государства, его посылающего,— молчаливым согласием на осуществление его власти над ним. Эта презумпция экстерриториальности основана на признании того, что без ее поддержки посол не может выполнить лежащую на нем задачу; указанная презумпция для него является conditio sine qua non¹.

§ 309. Неприкосновенность и другие привилегии дипломатических представителей включают освобождение их от уголовной, гражданской, полицейской, фискальной и церковной юрисдикции. Рассматривать их, однако, лучше всего по отдельным категориям, из. которых самыми главными являются: неприкосновенность, свобода сообщений и изъятие из подчинения местной юрисдикции. Остальные привилегии будут охарактеризованы ниже в настоящей главе и в следующих главах.

НЕПРИКОСНОВЕННОСТЬ

§ 310. Этот термин подразумевает, что личности дипломатического представителя и всему, что тесно с ним связано, оказывается защита в более высокой степени, чем та, которая оказывается частному лицу. Она распространяется на его семью, сотрудников, прислугу, дома, экипажи, имущество, архивы, всякого рода документы и официальную корреспонденцию, перевозимую его курьерами или посыльными.

Сэр Сесиль Херст (Hurst) говорит²: «К сожалению, в литературе по государственному праву слово «экстерриториальность» в связи с дипломатическими привилегиями употреблялось для изложения выдвинутой Гроцием теории, согласно которой основание дипломатических привилегий заложено в том принципиальном положении, что хотя физически дипломатический представитель находится на территории страны, где он аккредитован, но со всех точек зрения [он признается] остающимся на территории страны, которую представляет.

Хотя популярное изложение такой теории и может быть использована в тех или иных целях, но в действительности теория эта неправильна, приводит к абсурдным выводам и в настоящее время окончательно отвергнута новейшими авторами и решениями судов».

§ 311. Обязанностью правительства, при котором аккредитованы дипломатические представители, является принятие всех необходимых мер к охране их неприкосновенности и к защите их от любого насильственного или оскорбительного действия. Если такое действие совершено лицом, состоящим на государственной службе, то от правительства страны пребывания может быть потребовано соответствующее возмещение; особенно серьезные случаи такого рода иногда имели серьезные последствия. Один из наиболее известных {172} примеров — арест российского посла в Лондоне в 1708 году. Этот случай привел к изданию королевой Анной акта «О предотвращении на будущее время подобных дерзостей»¹ (акт 7-года царствования, гл. 12).

В 1708 году г-н Матвеев, российский посол, который должен был в скором времени вручить свои отзывные грамоты, был арестован, с применением некоторого насилия, на одной из улиц Лондона, по настоянию каких-то купцов, с целью заставить его заплатить долги. Вскоре он был освобожден под залог, внесенный его друзьями. Когда об этом случае было доведено до сведения королевы, она приказала статс-секретарю выразить сожаление послу и сообщить ему, что провинившиеся будут привлечены к суду и наказаны по всей строгости закона. Однако посол не был ни в какой мере удовлетворен этим извинением и поспешно покинул Англию, не вручив своих отзывных грамот и не воспользовавшись ни одной из тех привилегий, какие ему предоставлялись. Для того чтобы уладить дело, лорд Уайтворт, британский дипломатический представитель в Санкт-Петербурге, был назначен чрезвычайным послом, для того чтобы на публичной аудиенции выразить Петру Великому сожаления королевы по поводу оскорбления, нанесенного его послу. В протоколе было записано, что царские стольник и кравчий в придворной карете проследовали в резиденцию посла, чтобы доставить его на аудиенцию, в сопровождении двадцати других карет, в которых ехали придворные чины и джентльмены, состоящие при посольстве².

В 1915 году, в период когда народное возбуждение в Турции достигло большого размаха, греческий морской атташе в Константинополе был публично оскорблен турецким полицейским агентом. Официальное извинение за эту обиду принес лично префект турецкой полиции; оскорбивший посла полицейский агент был уволен и наказан, а турецкое правительство опубликовало сообщение о мерах, принятых им, чтобы дать удовлетворение греческому правительству³.

§ 312. Более серьезные нарушения неприкосновенности дипломатических представителей имели место во время так называемого боксерского восстания в 1899 году в Китае, когда китайскими войсками были убиты германский посланник и заведующий канцелярией японского посольства, а иностранные миссии подверглись осаде, а также убийство в 1918 году германского посла в Москве и британского морского атташе в Петрограде. Напомним также об убийстве в Польше в 1927 году г-на Войкова, советского посланника в Варшаве, по поводу которого утверждали, что ему не была обеспечена надежная охрана, хотя в свое время ему была предложена полицейская охрана. К другой категории событий относится случай, когда в Швейцарии в 1923 году был убит г-н Боровский, советский наблюдатель на Лозаннской конференции. Этот инцидент явился предметом серьезного протеста, заявленного Советским правительством швейцарскому правительству, хотя последнее не было официально поставлено в известность о присутствии г-на Воровского в Швейцарии⁴. {173}

§ 313. Правительство должно обеспечить надлежащую возможность наказания за оскорбления, причиненные отдельными лицами дипломатическим представителям. В большинстве стран с этой целью были изданы специальные законы.

«Каждый, кто в нарушение международного права наносит особе иностранного представителя словесное оскорбление с угрозой физическим насилием или наносит ему удар, или ранит, или заключает его в тюрьму, или каким-либо другим образом совершает насилие, подвергается тюремному заключению на срок не больше трех лет и штрафу по усмотрению суда» (пересмотренный Свод законов Соединенных Штатов, § 4062).

§ 314. Если такого специального закона не существует, то применяется обычный порядок уголовного судопроизводства¹.

«Наказание за преступление или правонарушение зависит от норм уголовного права и уголовного процесса, действующих в данной стране. Как правило, исполнительная власть этой страны не может вмешиваться в судебный процесс. Поэтому если в этой стране не существует особого порядка для рассмотрения дел о нарушениях норм международного права, то дела о таких правонарушениях должны передаваться обычным судам. Оскорбленное государство не имеет оснований требовать отступления от нормального порядка судопроизводства и должно будет считать себя получившим удовлетворение, даже если обвиняемый будет оправдан или приговорен к меньшему наказанию, чем то, какое признает справедливым это государство» (Блюнчли)².

§ 315. Изложенное выше, однако, предполагает наличие закона, предусматривающего надлежащие карательные меры, и добросовестное ведение судебного процесса.

«Общепринятый способ возмещения несправедливости, причиненной послу, заключается в том, что ему дают удовлетворения принесением извинений либо ему лично, либо представляемому им государству путем посылки торжественной депутации, уплаты возмещения за ущерб и наказания виновника (разумеется, по местным законам)»³.

§ 316. В 1912 году поверенный в делах Соединенных Штатов на Кубе подвергся оскорблению со стороны репортера кубинской газеты. Оскорбитель был арестован, но освобожден под залог кубинским судом, причем суд пояснил, что для него безразлично, был ли оскорбленный американским дипломатическим представителем или кубинцем, принадлежащим к самым низким слоям общества. Правительство Соединенных Штатов протестовало против такого толкования международного права, и правонарушитель был в конце концов приговорен к двум с половиной годам тюремного заключения⁴.

§ 317. Неприкосновенность, как и другие дипломатические привилегии, имеет силу с того момента, когда дипломатический представитель вступил на территорию страны, куда он послан, если правительство государства, которое принимает этого представителя, было предварительно извещено о его миссии и выразило свое согласие, или по крайней мере с момента, когда он удостоверил дипломатический характер своего прибытия путем предъявления или своего паспорта, или верительных грамот. Срок действия неприкосновенности, поскольку это касается государства, в котором аккредитован {174} дипломатический представитель, распространяется на все время его пребывания в данной стране — с момента прибытия до момента отбытия — в течение необходимого для этого времени. Если истечет срок его верительных грамот по причине смерти его государя или монарха, при котором он аккредитован, за ним сохраняются тем не менее все обычные привилегии в течение периода времени до получения им новых верительных грамот.

Панамериканская конвенция, подписанная в Гаване 20 февраля 1928 г., устанавливает для подписавших ее государств следующие правила:

«Статья 22. Дипломатические представители начинают пользоваться присвоенной им неприкосновенностью с того момента, когда они, перейдя через границу государства, куда они направляются на службу, извещают о своем официальном положении. Действие этой привилегии продолжается до окончания их миссии и даже после того, как она будет закончена, в течение того срока, какой необходим, чтобы представитель был в состоянии удалиться вместе с членами своей миссии».

§ 318. Неприкосновенность дипломатического представителя не теряет силы при наступлении войны между его страной и той страной, в которой он аккредитован¹, В этом случае правительство, при котором он аккредитован, обязано принять все меры к предотвращению оскорблений или актов насилия, направленных против самого представителя и лиц, на которых распространяется его неприкосновенность,— членов его семьи и его сотрудников, а также против его резиденции или имущества. В обязанности этого правительства входит также предоставить представителю возможность выехать за пределы страны вместе с сопровождающими его лицами в условиях полной безопасности. В случае надобности ему должны быть предоставлены бесплатно специальные средства передвижения², а после его отъезда дом посольства с находящимся в нем имуществом должен охраняться.

§ 319. Само собой разумеется, дипломатический представитель со своей стороны будет уважать законы и распоряжения, направленные на поддержание общественного порядка и безопасности в государстве, где ему надлежит пребывать, и будет воздерживаться от всяких действий, могущих потребовать применения принудительных мер для предотвращения правонарушений или причинения кому-либо ущерба или вызвать справедливые жалобы. Корректность поведения самого представителя создаст лучшую гарантию требуемой им неприкосновенности. Хотя он, вообще говоря, изъят из подчинения полицейской юрисдикции, эта привилегия не означает права игнорировать меры, необходимые для общественного благополучия.

«Полицейские правила являются и для посла законом, но законом неполным («lex, sed lex imperfecta»), ибо в отношении посла какое бы то ни было наказание и принуждение должны быть исключены. Если посол считает себя свободным от всякого подчинения мерам полиции, например если он нарушает {175} общественное спокойствие и безопасность, подготавливает заговоры или совершает уголовные преступления, то принявшее его государство не может остаться безучастным к этим действиям, а полиция обязана применить меры предупреждения и пресечения. В этом случае местное правительство обращается с жалобой к правительству государства, назначившего посла»¹.

В 1927 году при рассмотрении кассационным судом Республики Коста-Рика дела о словесном оскорблении, с угрозой физическим насилием, совершенном неким Арайя в отношении перуанского поверенного в делах, суд вынес постановление, что, поскольку этот инцидент представлял собой естественное и логическое последствие поведения самого пострадавшего, который первым оскорбил обвиняемого и угрожал избить его, действия обвиняемого не могут рассматриваться как нарушение дипломатической неприкосновенности².

§ 320. Если, с другой стороны, будет кем-либо совершено правонарушение, направленное против дипломатического представителя, то линия поведения последнего должна заключаться в том, чтобы подать жалобу правительству, при котором он аккредитован, а в случае, если в удовлетворении будет отказано, — обратиться к своему правительству по вопросу о получении удовлетворения.

СВОБОДА СООБЩЕНИЙ

§ 321. Поскольку для успешного выполнения задач своей миссии дипломатический представитель должен иметь возможность свободно и беспрепятственно поддерживать связи по делам, на него возложенным, считается общепризнанным, что курьеры, везущие официальные депеши в миссию и из миссии, изъяты из подчинения местной юрисдикции даже в третьих странах, через которые им приходится проезжать при исполнении своих служебных обязанностей. Разумеется, они должны иметь при себе надлежаще оформленные паспорта, ясно указывающие их служебное положение.

«Для выполнения своих должностных обязанностей и быстрого ведения переговоров дипломатическому представителю необходимо поддерживать непрерывный обмен корреспонденциями со своим двором или правительством. Для этого он пользуется курьерами, которым поручает срочную доставку сообщений своему монарху или своим коллегам при других дворах. Корреспонденция дипломатического представителя, посланная обычной почтой, пользуется при перевозке особой охраной международного права; курьеры, отправленные им к своему двору и vice versa (т. е. следующие в обратном направлении), пользуются в мирное время неприкосновенностью личности, а депеши, перевозимые ими, полной неприкосновенностью даже на территории третьего государства. Они должны... иметь при себе надлежащие паспорта. Этим курьерам должны предоставляться все возможные льготы для успешного осуществления их передвижения»³.

«Для обеспечения сохранности и секретности дипломатических депеш, перевозимых курьерами, им должно быть предоставлено изъятие из гражданской и уголовной юрисдикции и должно оказываться особое покровительство во время исполнения ими своих обязанностей. В этих целях принято снабжать их специальными паспортами. Особенно важно подчеркнуть, что они должны иметь право беспрепятственного проезда через третьи государства и что, по общепринятому обычаю, те части их багажа, в которых находятся {176} дипломатические депеши и которые опечатаны официальной печатью, не должны подвергаться вскрытию и досмотру»¹.

§ 322. В последние годы между некоторыми странами были заключены соглашения, в силу которых мешки с почтой, опечатанные официальными печатями, пересылаются обычной почтой в дипломатические миссии этих стран за границу и обратно и пользуются полной неприкосновенностью.