Отношения внутри содружества

§ 693. Статус. Имперская конференция 1926 года определила следующим образом статус «группы самоуправляющихся государств (communities), состоящей из Соединенного Королевства и доминионов»:

Они являются автономными государствами внутри Британской империи, равными по положению, не подчиненными одно другому в отношении каких-либо своих внутренних дел или внешних сношений, связанными общей верностью Короне и находящимися в свободном союзе между собой как члены Британского содружества наций.

§ 694. Позднее, в 1949 году, конференция премьер-министров затронула вопрос о конституционном значении решения Индии стать республикой. По окончании этой конференции была выпущена декларация, в которой говорилось, что «Правительство Индии довело до сведения других правительств Содружества о желании индийского народа, чтобы согласно новой конституции, которая должна быть принята в ближайшем будущем, Индия стала суверенной, независим мой республикой. При этом, однако, Правительство Индии заявляет и подтверждает желание Индии продолжать оставаться полноправным членом Содружества Наций и признавать Короля как символ свободного объединения независимых членов наций Содружества и как главу Содружества. Правительства других стран Содружества, основание членства которых не изменилось, принимают и признают продолжающееся членство Индии согласно условиям настоящей Декларации».

В соответствии с этим упоминание в дальнейшем изложении членов Содружества может считаться включающим также Индию наравне с другими членами Содружества, если не будет оговорено иное¹. (Пакистан предпринял такие же шаги. См. § 736). {368}

§ 695. Королевские звания и титулы, В результате ряда законодательных актов, принятых в различное время, титул королевы при вступлении на престол, единый для всего Содружества, был следующий: «Елизавета Вторая, милостью Божией Королева Великобритании, Ирландии и заморских Британских доминионов, Защитница веры».

Форма королевского титула подверглась рассмотрению на совещании премьер-министров и других представителей в Лондоне в декабре 1952 года. В результате обсуждения было признано, что существующий титул не соответствует сложившимся конституционным отношениям внутри Содружества и что на настоящей стадии их развития установившемуся конституционному положению соответствовало бы употребление каждой страной — членом Содружества в своей сфере такого титула, который удовлетворял бы ее особым условиям, но при этом сохранялся бы существенный и общий для всех признак. Были согласованы следующие формы королевского титула:

 

Соединенное Королевство. Елизавета Вторая, милостью Божией Королева Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и Ее других Государств и Территорий, Глава Содружества, Защитница веры.

Канада. Елизавета Вторая, милостью Божией Королева Соединенного Королевства, Канады и Ее других Государств и Территорий, Глава Содружества, Защитница веры.

Австралия. Елизавета Вторая, милостью Божией Королева Соединенного Королевства, Австралии и Ее других Государств и Территорий, Глава Содружества, Защитница веры.

Новая Зеландия. Елизавета Вторая, милостью Божией Королева Соединенного Королевства и Новой Зеландии и Ее других Государств и Территорий, Глава Содружества, Защитница веры.

Южная Африка. Елизавета Вторая, Королева Южной Африки и Ее других Государств и Территорий, Глава Содружества.

Пакистан. Елизавета Вторая, Королева Соединенного Королевства и Ее других Государств и Территорий, Глава Содружества.

Цейлон. Елизавета Вторая, Королева Цейлона и Ее других Государств и Территорий, Глава Содружества.

 

Все вышеуказанные страны утвердили соответствующие королевские титулы в обычном законодательном порядке, кроме Пакистана, где прохождение этого вопроса через парламент было признано ненужным; после этого 28 мая 1953 г. были изданы прокламации, устанавливавшие новые тексты королевских титулов. Для Соединенного Королевства, Канады, Австралии, Новой Зеландии и Цейлона прокламации были изданы от имени королевы, а в отношении Южной Африки и Пакистана — генерал-губернаторами.

§ 696. В Индии, как республике, не возникало вопроса о применении королевского титула. В Федерации Родезии и Ньясаленда и Южной Родезии применяется титул, принятый и применяемый в Соединенном Королевстве.

§ 697. Генерал-губернаторы. Во всех странах — членах Содружества, кроме Соединенного Королевства (за исключением Индии и Пакистана как республик, не связанных верностью Короне), {369} представителями королевы являются генерал-губернаторы, несущие многие — но не все — функции, которые в Великобритании и Северной Ирландии выполняются лично сувереном, как, например, созыв, пролонгирование и роспуск парламента, королевское утверждение законопроектов, назначение министров кабинета и судей. Имперская конференция 1926 года зафиксировала, что «генерал-губернатор в доминионе является представителем Короны, занимающим по всем основным вопросам такое же положение в области управления государственными делами в доминионе, какое присвоено Его Величеству Королю в Великобритании и что он, генерал-губернатор, не является представителем либо агентом правительства Его Величества в Великобритании или какого-либо ведомства этого правительства». На имперской конференции 1930 года было принято, что генерал-губернатор назначается по представлению министров соответствующего доминиона, а не министров Соединенного Королевства, как это было ранее. В Индии, как республике, такое назначение не имеет места, и главой государства является выборный президент.

§ 698. В Федерации Родезии и Ньясаленда представителем суверена является генерал-губернатор, а в Южной Родезии и в каждом австралийском штате — губернатор, функции которого в основном сходны с описанными выше функциями генерал-губернатора, но который назначается по представлению министров Соединенного Королевства, а не министров данной страны.

§ 699. Наименования правительств. До 1926 года единственным правительством Содружества, официально носившим титул «Правительства Его Величества», было правительство в Лондоне. По издании упомянутой выше декларации о равном статусе установилась практика наименования правительства Соединенного Королевства как «Правительства Его (Ее) Величества в Соединенном Королевстве», а правительств других стран-членов как «Правительство Его (Ее) Величества в Канаде» и др. Поскольку Индия и Пакистан, как республики, не связаны верностью короне, правильным наименованием для них является «Правительство Индии» или «Правительство Пакистана». Правительства Федерации Родезии и Ньясаленда, Южной Родезии и австралийских штатов именуются не «Правительствами Ее Величества в (данной стране)», а «Правительствами (данной страны)».

§ 700. Законодательные права. Согласно Вестминстерскому статуту 1931 года, принятому парламентом Соединенного Королевства, были отменены некоторые ограничения законодательных прав доминионов. Так, статутом, между прочим, предусматривается следующее:

 

1. Парламенты доминионов обладают полными законодательными правомочиями, с экстерриториальным действием принятых ими законов.

2. Закон о действительности колониальных законов 1865 года не подлежит применению ни к каким законам, принимаемым парламентами доминионов. {370}

3. Законы, которые будут приняты в дальнейшем парламентами доминионов, не будут признаваться не имеющими силы и недействительными на том основании, что они противоречат английскому праву или положениям какого-либо закона парламента или указу, предписанию либо постановлениям, принятым на основании этого закона, причем правомочия парламентов доминионов будут включать правомочия на отмену или применение такого закона, указа или постановления в той мере, в какой они являются частью права доминионов.

4. Действие любого закона, принятого после вступления в силу настоящего закона парламентом Соединенного Королевства, не будет распространяться на доминион как часть права этого доминиона, если только в таком законе не будет специально оговорено, что этот доминион требовал и согласился на принятие этого закона.

 

§ 701. Приведенные выше постановления применялись сначала к Канаде, Южно-Африканскому Союзу и Свободному Государству Ирландия. Они не подлежали распространению на Австралийский Союз, Новую Зеландию и Ньюфаундленд, пока не были приняты этими странами. Австралия приняла их в 1942 году, Новая Зеландия — в 1947 году.

Подобные же предписания общего характера содержались в Законе 1947 года о независимости Индии (для Индии и Пакистана) и в Законе 1947 года о независимости Цейлона.

§ 702. Право сношений с монархом. Прежде министры доминионов имели право входить с представлениями к генерал-губернатору как к представителю монарха; делать представления лично монарху могли только министры Соединенного Королевства. Начиная с 1931 года было признано также право министров других стран — членов Содружества непосредственных сношений с монархом, как и министров Соединенного Королевства; в настоящее время для министров этих стран является обычной практикой делать представление непосредственно королеве, обычно через генерал-губернатора как ее представителя, без обращения к министрам Соединенного Королевства.

§ 703. Министры Федерации Родезии и Ньясаленда, Южной Родезии и австралийских штатов не обладают таким правом непосредственных сношений, и представления лично королеве (в отличие от представлений генерал-губернатору или губернатору) по делам этих стран могут делаться только министрами Соединенного Королевства. В отношении Индии вопрос о вхождении министров Индии с представлениями к королеве, разумеется, не возникает.

§ 704. Контрассигнование актов. Ряд официальных документов, подписываемых монархом, требует контрассигнования (скрепления документа подписью) ответственным министром. Первоначально все такие документы контрассигновались министром Соединенного Королевства, независимо от того, к какой части империи относился данный документ. В настоящее время установился порядок, в силу которого документ, относящийся к какой-либо стране — члену Содружества, контрассигнуется только министром этой страны.

§ 705. Документы, относящиеся к Федерации Родезии и Ньясаленда, Южной Родезии и штатам Австралийского Союза, до сего {371} времени контрассигнуются министром Соединенного Королевства.

§ 706. Печать. Большая часть подписываемых монархом официальных документов, независимо от того, контрассигнуются ли они каким-либо министром, требует приложения печати—Большой печати Королевства, которая находится на хранении у лорда-канцлера, или Печатки, хранение которой поручается государственным секретарям королевства. В 1931 году король Георг V утвердил представление правительства Свободного Государства Ирландии об установлении новой Большой печати Свободного Государства Ирландии и новой Печатки для наложения на подписываемые королем документы, касающиеся только Свободного Государства. В 1934 году парламентом Южно-Африканского Союза был принят закон об установлении королевской Большой печати Союза и королевской Печатки. В 1939 году Канада провела закон, на основании которого документы, которые в обычном порядке требуют приложения Большой печати Королевства или Печатки, могут быть снабжены Большой печатью Канады, то есть печатью, которая хранится у генерал-губернатора и употребляется для приложения к подписываемым им актам.

§ 707. Австралия, Новая Зеландия, Пакистан и Цейлон еще не предприняли шагов в этом направлении, но с особого разрешения королевы королевская прокламация, установившая новую формулу королевских званий и титула для Австралии, была снабжена печатью генерал-губернатора Австралийского Союза.

§ 708. Сношения между членами Содружества. Сношения между правительствами членов Содружества могут осуществляться либо непосредственно между правительствами (т. е. фактически, поскольку это касается Соединенного Королевства, между государственным секретарем по делам Содружества и министром кабинета соответствующей страны) или же через посредство официального представителя заинтересованного правительства — верховного комиссара (см. ниже). Этот прямой путь сношений отличается от порядка сношений с иностранными правительствами, при котором используются общепризнанные дипломатические каналы в лице дипломатического представителя одного правительства в столице другого.

§ 709. Кроме этого, нередки случаи личных встреч министров различных правительств и обсуждения ими дел на официальных конференциях или на менее официальных совещаниях. Наиболее старой формой таких совещаний были имперские конференции, возникшие согласно резолюции Конференции по делам колоний в 1907 году. Эта резолюция гласила, что «в интересах Империи было бы созвать Конференцию, которая называлась бы Имперской конференцией и собиралась раз в четыре года; на ней обсуждались бы и рассматривались правительством Его Величества и Его правительствами заморских самоуправляющихся доминионов вопросы, имеющие общий интерес. Премьер-министр Соединенного Королевства должен быть ex-officio председателем этой Конференции, а премьер-министры {372} самоуправляющихся доминионов — ex-officio ее членами. Государственный секретарь по делам колоний должен быть ex-officio членом Конференции и председательствовать на ней в отсутствие председателя. Он должен созывать такие имперские конференции по согласовании с премьер-министрами соответствующих доминионов». Индия была допущена на Конференцию резолюцией Имперской военной конференции 1917 года, а Свободному Государству Ирландии впервые это право было предоставлено Имперской конференцией 1923 года.

§ 710. Заседания имперской конференции происходили в 1911, 1917 и 1918 годах (под наименованием Имперская военная конференция), в 1923, 1926, 1930, 1932 (в Оттаве для обсуждения экономических вопросов) и в 1937 годах. Эти конференции рассмотрели широкий круг вопросов; по окончании каждой из них были опубликованы официальные отчеты и обзоры работ. В 1917 и 1918 годах имели место особые совещания так называемого имперского военного кабинета для обсуждения насущных вопросов имперской политики в области ведения войны 1914—1918 годов и заключения мирного договора. Официальный отчет о его деятельности не был составлен. В 1921 году состоялось совещание, названное Конференцией премьер-министров и представителей Соединенного Королевства, доминионов и Индии; некоторые части отчета об ее деятельности были опубликованы. В 1935 году было созвано частное неофициальное совещание премьер-министров, присутствовавших на праздновании серебряного юбилея короля Георга V. Официальный отчет о подвергнутых обсуждению вопросах не был опубликован.

§ 711. С начала войны, с 1939 года, имперская конференция ни разу не собиралась. Вместо нее происходили совещания премьер-министров для неофициального обсуждения вопросов первостепенной важности, главным образом в области внешней политики и государственной обороны; созывались также совещания ad hoc министров или должностных лиц различных правительств для рассмотрения тех или иных частных вопросов. Совещания премьер-министров происходили в 1944, 1946, 1948, 1949 (по вопросу о будущем конституционном устройстве Индии), 1951, 1953 и 1956 годах. В 1952 году была созвана Финансовая и экономическая конференция Содружества, на которой присутствовали некоторые премьер-министры. Отчеты об этих совещаниях и конференциях не были опубликованы, но по окончании их выпускались согласованные коммюнике с краткой сводкой результатов обсуждения. Что касается других конференций, то можно особо отметить Конференцию 1947 года в Канберре, явившуюся подготовкой к Международной конференции о заключении мирного договора с Японией, Конференцию министров иностранных дел в Коломбо 1950 года и совещания министров финансов, происходившие в 1949, 1950 и 1952 годах.

§ 712. Кроме того, имеется несколько постоянных органов, в состав которых входят представители различных правительств и которые рассматривают специальные вопросы неполитического характеpa {373} и представляют по ним доклады правительствам. Для обсуждения тех или иных вопросов специального характера могут быть образованы органы ad hoc. Так, в 1952 году королева, по представлению соответствующих правительств, назначила комиссию по делам ее коронации в составе представителей стран — членов Содружества, кроме Индии, для обсуждения различных вопросов, касающихся коронации и представляющих общий интерес.

§ 713. Верховные комиссары. В Соединенном Королевстве все члены Содружества и Южная Родезия были в течение ряда лет представлены должностными лицами, носившими звание верховных комиссаров, а правительство Соединенного Королевства содержало таких же должностных лиц в соответствующих странах. (Ввиду образования Федерации Родезии и Ньясаленда Федерация заняла в этом отношении место Южной Родезии). Члены Содружества, за некоторыми исключениями, обладают подобным же представительством в столицах друг у друга.

§ 714. В 1948 году король Георг VI утвердил положение о том, что верховным комиссарам (представляющим страны — члены" Содружества) на всех официальных церемониях должно предоставляться старшинство наравне с послами иностранных государств, с присвоением им равного послам ранга, считая со дня вступления их в должность. Это правило подлежит применению как в Лондоне, так и в столицах прочих государств. Министры короны другой страны — члена Содружества во время их пребывания в Соединенном Королевстве, как правило, предшествуют по старшинству соответствующему верховному комиссару. Возможность выступления какого-либо верховного комиссара в качестве старшины дипломатического корпуса в Лондоне не предусматривается, но в Канаде, Австралии, Индии, Пакистане и Цейлоне считается, что верховные комиссары могут претендовать на этот пост.

§ 715. Верховный комиссар Федерации Родезии и Ньясаленда следует в порядке старшинства непосредственно за государственными секретарями Соединенного Королевства.

Согласно закону о дипломатических иммунитетах (стран Содружества и Республики Ирландии) 1952 года все верховные комиссары в Лондоне, члены их семейств, сотрудники и прислуга пользуются таким же судебным иммунитетом, как дипломатические представители иностранных государств, их семьи и сотрудники. Верховным комиссарам и некоторым их сотрудникам предоставляются также финансовые привилегии, например по налоговому обложению и уплате таможенных пошлин, подобно тем, которыми пользуются иностранные дипломаты, на основании либо специальных законодательных актов, как, например, Закона о подоходном налоге 1952 года, либо путем административного распоряжения.

§ 716. Представителями штатов Австралийского Союза в Лондоне являются не верховные комиссары, а генеральные агенты (agents-general), которые пользуются иммунитетами и привилегиями, в основном сходными с предоставляемыми сотрудникам {374} консульств иностранных государств. Они не обладают правом на какое-либо особое старшинство.

§ 717. Судебный орган Содружества, В 1929 году члены Содружества признали факультативную клаузулу Статута Постоянной палаты международного правосудия, предусматривающую обязательную судебную юрисдикцию Палаты по некоторым категориям споров, причем все они, кроме Свободного Государства Ирландии, сделали оговорки, исключающие из компетенции Палаты споры с другими членами Содружества¹. Имперская конференция 1930 года обсуждала вопрос о создании какого-либо аппарата для разрешения таких споров. Конференция не рекомендовала учреждение какого-либо постоянного судебного органа, она считала, что система третейского разбирательства ad hoc споров между правительствами на основе добровольных соглашений была бы предпочтительнее. Такой третейский суд мыслился в составе пяти членов (один из них председатель) представителей стран Содружества. Порядок их выборов предполагался следующий: каждая сторона в споре выбирает по одному члену суда из числа стран Содружества, не участвующих в данном споре, и по одному из любой страны Содружества. Эти четыре лица выбирают председателя. Ни по одному возникшему с тех пор спору не был дан ход этим рекомендациям.