Особенности государственной службы как социально-нравственного института

Под социальным институтом понимается совокупность формальных и неформальных принципов, норм, правил, традиций, ценностей, установок, регулирующих определенные формы человеческой деятельности и организующих их в систему статусов и ролей, образующих социальную структуру.

Государственная служба как социальный институт представляет собой особый вид социальной практики, нацеленной в конечном итоге на обеспечение законных прав и свобод граждан, на создание благоприятных условий для их безопасности и достойной жизни. Он выступает и как функция особого социального слоя людей – государственных служащих, которым присущи свои корпоративные интересы и запросы, и как срез общественных отношений, складывающихся в процессе выполнения государственным аппаратом функций по обеспечению органической связи государства и гражданского общества. Наряду с этим государственная служба является не только правовой, но и этической системой: формируя правосознание граждан, она вместе с тем выступает носителем должной морали, моральных ценностей, ориентирует государственных служащих и граждан на соблюдение моральных норм, правил человеческого общежития.

Социальный характер государственной службы проявляется на трех уровнях: на уровне общества (природа социального института, его цели, функции); на уровне социального слоя государственных служащих (ценности, традиции, нормы); на уровне отдельного государственного служащего (социальный статус, престиж, имидж, рейтинг). На каждом из них наблюдается своеобразие процесса реализации нравственных принципов и норм в рамках государственной службы.

На уровне общества социальный характер государственной службы определяется прежде всего тем, что она функционирует в интересах каждого гражданина Российской Федерации и гражданского общества в целом. Проявлению этой функции государственной службы способствует, как это записано в Конституции, социальных характер самого российского государства: оно призвано заботиться о трудовом устройстве населения, правах человека, развивать системы здравоохранения, образования, социального обеспечения, поддерживать малоимущие слои населения, бороться с преступностью, предотвращать социальные конфликты и т.д.

Основной задачей государственной службы как социального института является, следовательно, ориентация на защиту интересов общества, государства. Эти интересы выступают высшим принципом профессиональной этики и конечной целью деятельности государственных служащих. Исходя из данного принципа, формируются конкретные нравственные нормы: приоритет общественных интересов над частным интересом индивидов и социальных групп; забота об авторитете государства при совершении тех или иных действий; лояльность по отношению к ветвям власти, государственным институтам, политике правящей партии и другие нормы и принципы, подробно рассматриваемые в соответствующих главах данного учебного пособия.

Государственная служба тесно связана с другими социальными институтами общества, реализующими социальную политику государства: семьей, системой здравоохранения, средствами массовой информации, с общественными и предпринимательскими структурами и др. Воздействие государственной службы на эти структуры гражданского общества проявляется через ее кадры, способные действовать на основе таких нравственных принципов, как справедливость, уважение человеческого достоинства каждого и т.д.

Недооценка государственными служащими интересов общества сказывается на отношении к ним самого населения. Направленность этого отношения, как уже выше было рассмотрено, впрямую зависит от процесса совершенствования организации государственной службы и возрождения доверия к ней со стороны населения.

Наряду с принимаемыми по решению этой проблемы мерами со стороны государства в государственной службе как социальном явлении происходит и саморегулирование. Оно обеспечивается механизмом гомеостазиса – эволюционно выработанной способностью системы сохранять постоянство внутренней среды под воздействием дестабилизирующих внутрисистемных или внешних переменных. К наиболее надежным социальным регуляторам относятся моральны, подробно проанализированные в гл. 1.1. учебного пособия.

Представляет интерес второй уровень проявления государственной службы как социально-нравственного института – уровень самой государственной службы. Здесь особое значение имеют нормы внутриаппаратного поведения или этосные нормы (законность, самоограничение прав и свобод, коммуникабельность, умение хранить государственную и служебную тайну, добросовестное исполнение служебных обязанностей, цивилизованность и т.д.). Эти нормы выражают компромисс между реально возможным и идеально желаемым уровнем нравственной жизни государственных служащих как социального слоя. Нравственность смягчает отношения иерархии, господства и подчинения, лежащие в основе организации отношений между государственными служащими. Мораль дает им сознание своего достоинства, требует уважительного отношения к себе и другим.

Еще Аристотель заметил тесную взаимосвязь морали и государственных дел. Современная трактовка государственной службы как профессиональной управленческой деятельности неразрывно «сплетается» с нравственной категорией «добродетель». Источник ее находится в профессионализме, в глубоких управленческих знаниях, что требует преодоления невежества как источника зла в действиях государственных служащих. Государственные служащие активно участвуют в осуществлении центральной функции управления – в разработке и реализации законов, указов, постановлений государственных органов и т.д.

Отличительным признаком государственной службы как социально-нравственного института является и то, что многие ценности административной этики официально признаны в нормативных актах о государственной службе, однако они не могут навязываться служащим, поскольку свой выбор они должны делать сами, а затем отвечать за свои действия и поступки. В связи с этим возрастает значение воспитания в государственных служащих доброй воли, личностного морального самосознания, понимания норм, традиций и правил, регулирующих их деятельность и поведение.

Как совокупность людей государственные служащие образуют особую социальную группу, отличающуюся своей спецификой. Они имеют свои корпоративные (групповые) потребности, интересы, цели, которые нуждаются в соответствующем удовлетворении со стороны государства. Когда государство об этом забывает, служащие порой удовлетворяют такого рода интересы за счет граждан, прибегая в этих целях к коррупции. В настоящее время заметен приоритет групповых интересов над общественными. По результатам специальных исследований, государственные служащие отмечают как очень важные ценности стабильность своего положения в организации; социальную защищенность, т.е. ценности, отражающие корпоративные интересы. Эти позиции отметили почти в два раза больше опрошенных государственных служащих (соответственно 64,6 и 67,3%), чем такую общественную ценность, как гласность в осуществлении деятельности органов власти (35% ответов).

Существенной особенностью государственной службы как социального института являются более суровые требования к государственным служащим, чем к членам других институтов, наличие специфической категории «ограничения», касающейся конституционных прав служащих. Так, законом установлены ограничения, связанные с государственной службой: нельзя заниматься другой оплачиваемой деятельностью (кроме педагогической, научной и иной творческой), предпринимательством (лично или через посредников), использовать материально-технические, финансовые и информационные средства в неслужебных целях и др.

Государственная служба характеризуется вполне определенными жесткими нормами, предъявляемыми к соблюдению правил и ролей административной структуры, что находит отражение в критериях оценки их деятельности. По данным исследований 45,2% опрошенных государственных служащих соблюдение дисциплины и порядка ценят выше таких критериев, как реальная польза для организации (24,7%), строгое соблюдение правил (22,9%), творчество, инициатива (30,8%). Высокий рейтинг дисциплины и порядка был превышен лишь добросовестным отношением к работе (70,7%) и качеством работы (56,5% ответов). Эти данные свидетельствуют о том, что социальный институт государственной службы еще находится на достаточно низкой стадии своего развития, поскольку в нем слабо поощряются не только соблюдение правил, но и творчество, инициатива, т.е. свобода выбора – важнейшее требование морали.

В процессе институционализации государственной службы происходит замена спонтанных, непредсказуемых действий и поведения людей упорядоченными, организованными, регулируемыми не только путем нормативного закрепления социальных статусов и ролей, организации контроля, но и расширения сферы влияния нравственных ценностей и норм. Важное место в этом процессе отводится самоорганизации и самореализации государственных служащих, которые способствуют раскрытию и обогащению их творческого потенциала. Особое значение здесь приобретают умения осваивать опыт других, поддержка предложений служащих, развитие их творчества, инициативы, самостоятельности.

В современной государственной службе как социальном институте еще велика доля аномического, т.е. не подчиняющегося нормативному порядку, образцам поведения. В связи с этим актуализируется проблема закрепления позитивных норм, регулируемых моралью. Вполне очевидно, что в российской государственной службе назрела необходимость решения многих задач с опорой на такие ценности, как профессиональная честь, неподкупность, нейтральность, добрая репутация и т.д.

Государство и общество в состоянии решить свои основные задачи лишь при условии целенаправленной, высокопрофессиональной и энергичной деятельности государственного аппарата. Поэтому в сферу государственной службы важно привлекать морально благонадежных людей, преданных Отечеству и народу, профессионально подготовленных и компетентных. В связи с этим в российских условиях по-прежнему актуальна концепция «рациональной бюрократии» М. Вебера, в которой значительную роль играет нравственная составляющая. Основные ее положения: личная свобода служащего; четкое определение должностных функций; договорные отношения государства и служащего; подбор кадров по профессиональной квалификации; требование, чтобы должность государственной службы стала единственным занятием служащего; право служащего на карьеру и наличие соответствующих правил; запрет на присвоение доходов от должности.

Воспользовавшись марксистскими негативными оценками бюрократии (формализм, карьеризм, злоупотребление служебным положением, чванство и т.д. – как неотъемлемых основных качеств государственных служащих), некоторые критики современной государственной службы оценивают ее только с позиции «абсолютного зла», очерняя тем самым работу сотен тысяч преданных реформам и обществу добросовестных работников, возлагая при этом на государственную службу вину за просчеты политиков. Такая критика не способствует укреплению и развитию этой сферы в нужном гражданскому обществу направлении. Помимо прочего, все еще живучи такие традиции, как постоянные «экзамены на лояльность» служащих власти, ограниченность перспектив карьеры, финансовая зависимость служащих от граждан, особенно разбогатевших в ходе приватизации государственной собственности, отсутствие гарантий против произвольных увольнений, «личная система» назначений руководителями на должности государственной службы лиц, относящихся к «карьерным» служащим и др. Это также сковывает их свободную волю как важное условие высоконравственного поведения.

Третий уровень проявления государственной службы как социально-нравственного института – сам государственный служащий. Реализация моральных принципов и норм государственным служащим тесно связана с его личным пониманием своего особого социального статуса, своего положения в системе государственного управления и обществе в целом. При этом мораль государственного служащего, в отличие от других граждан, не может основываться только на его собственном представлении о добре и зле, поскольку связана с общественными потребностями.

Важным элементом функционирования государственной службы как социально-нравственного института является обеспечение, поддержание соответствующего социального статуса государственного служащего. Под социальным статусом понимается устойчивое положение внутри системы по отношению к другим индивидам и группам, связанное с определенными правами, обязанностями, ожиданиями. Понятие социальный статус является самостоятельной ценностью, источником поощрения социальной активности, свободы мобильности. Социальный статус ориентирует на занятие более высокого положения в обществе, продвижение по службе, достижение баланса прав, свобод, обязанностей, ограничений, ответственности. При этом возникает немало нравственных проблем, поскольку показателями социального статуса являются такие «соблазны», как власть, престиж, имидж, ранг, репутация, авторитет и т.д.

В последнее время наблюдается значительное повышение социального статуса государственных служащих. Во многих предшествующих системах государственной службы, особенно в системе «рациональной бюрократии» М. Вебера, служащий рассматривался «винтиком» в бюрократической машине, хотя и лично свободным. В «патриархальной» системе он был лично зависим от фактических субъектов управления государственной службой (монархов, графов, герцогов, бояр и т.д.). В российской исторической традиции была и остается весьма большой зависимость государственных служащих от вышестоящих руководителей, а также от влиятельных и состоятельных граждан.

Однако во второй половине XX в. в ряде стран объективные обстоятельства, прежде всего переход к постиндустриальному, информационному обществу, потребовали коренным образом изменить отношение к государственному служащему. Он становится главным действующим лицом всей системы государственной службы. Причем данная метаморфоза осуществлена отнюдь не ради удовлетворения личных интересов государственных служащих, а, главным образом, в интересах самого общества. Соответственно возникли новые условия и для проявления нравственных качеств служащего. Вот почему такое важное значение приобретает уяснение самого понятия «служба» в социальном смысле этого слова.

Оно имеет несколько значений: вид общественной деятельности людей; работа, занятие служащего, место его работы; волевое, интеллектуальное, психическое, физическое и иное напряжение человека; ведомственное подразделение; самостоятельное ведомство, организация и т.д. Служба – не просто какой-то вид работы или деятельности. Она связана с такими понятиями и ценностями, как «польза», «жизнь для других», «услуга», «полезное дело» и т.д. Служить – значит быть пригодным, годиться, пригождаться, быть полезным обществу, быть орудием и средством для достижения цели, готовым к делу, быть нужным, надобным. Таким образом, под службой понимаются отношения долга, верности, преданности, готовности исполнения дела, оказания услуг, защиты интересов, т.е. высоконравственное поведение.

В условиях реформирования системы государственной службы России важно определить те ценности, которые при любых административных преобразованиях «работали» бы на возвышение государственной службы, на укрепление ее общественного социального статуса и престижа, усиление практического влияния на сознание, поведение и деятельность персонала государственного аппарата.

В постсоветской России в силу прежде всего субъективных обстоятельств потеряли свою значимость некоторые прежние ценности, нормы морали, поддерживаемые в большей мере идеологическим воздействием, которые регулировали поведение государственных служащих. В значительной мере именно они были блокаторами злоупотреблений, коррупции, произвола в органах государственного управления. Новые принципы и правила служебного поведения, нормы профессиональной этики государственных служащих и законодательные механизмы их реализации пока еще в стадии формирования, разработки.

Касаясь нравственных ценностей, каждую личность, образно говоря, можно представить в виде своеобразной «матрешки»[4]. Самая маленькая – набор базовых ценностей, сходных для всех людей – это здоровье, уважение и любовь близких и друзей, теплота и доверие в отношениях с ними, материальное благосостояние, ощущение осмысленности жизни. Следующая «матрешка» – набор ценностей, сформированных в данной цивилизации. Пример тому – приоритет личности в западной цивилизации и принцип коллективизма, характерный для восточной. Затем идет «матрешка», содержащая набор социокультурных ценностей, которые порождаются условиями страны. И, наконец, «матрешка», включающая профессиональные ценности, которые часто фиксируются в виде формальных предписаний или этических кодексов. Подробно конкретные ценностные ориентации государственных служащих будут рассмотрены в соответствующих главах учебного пособия. Здесь же проанализированы только некоторые, наиболее существенные общие положения этой проблемы.

Служение интересам государства и гражданского общества, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина, выступая как основные ценности государственной службы России, находят свое отражение в конкретных принципах, определяющих взаимодействие государственной службы и структур гражданского общества. К ним, прежде всего, относятся такие принципы:

- ясность процедуры принятия государственными органами решений, затрагивающих права и законные интересы граждан Российской Федерации;

- объективное информирование граждан России и всех организаций гражданского общества о деятельности государственных органов и государственных служащих;

- подконтрольность системы государственной службы государству и гражданскому обществу.

Следующая группа ценностей – это ценности в сфере демократии, в составе которой приоритетными являются:

- неоспоримое достоинство личности;

- осуществление социальной и правовой защиты граждан России как в стране, так и за ее пределами;

- равенство всех людей перед законом;

- неотъемлемое и реальное право на справедливость;

- открытость государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;

- дебюрократизация отношений между государственными служащими, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества;

- федерализм, обеспечивающий единство государства, системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения полномочий.

Ряд этих принципов обусловлен направленностью политических ценностей государственного служащего.

Следует подчеркнуть, что в последнее десятилетие XX столетия все большее значение приобретала проблема взаимосвязи общечеловеческих ценностей и ценностей политических. Причины противоречивости этих связей обусловлены рядом факторов: формальное утверждение в обществе общегуманных идеалов; своекорыстие партий, политических движений и общественных групп; откровенное соперничество между лидерами и группами в борьбе за власть, особенно в период выборных кампаний и др.

Политические ценности призваны содействовать интеграции социальной группы как части более широкой социальной целостности; способствовать формированию общественно важных критериев оценки каждого конкретного действия и его последствий; определять иерархию как самих целей политики, так и методов их достижения, попутно производя отбор приемлемых и блокирование неприемлемых (по крайней мере, для данных условий) целей; ориентировать каждого из участников политического процесса (класс, партию, общественную организацию, институт, личность) по отношении к остальным его составляющим. Отсюда вытекает значимость этих ценностей для профессиональной деятельности государственных служащих.

В свое время Рональд Аманн, генеральный директор Центра по исследованиям проблем менеджмента и политики Аппарата Кабинета Великобритании, характеризуя перспективы реформирования государственной службы своей страны, отметил: «Кардинальные реформы … имели своей целью заложить основу такой государственной службы, которая была бы политически беспристрастна и высшие представители которой назначались бы на конкурсной основе по личным качествам. С политическим патронажем и коррупцией было в основном покончено, сформировалась твердая традиция честного и неподкупного служения обществу и государству. Эти традиционные ценности во многом являются тем бриллиантом в короне британской государственной службы, с которым мы должны обращаться бережно и трепетно, боясь его повредить»[5].

Одна из главных задач управления персоналом государственной службы – это формирование его ценностных ориентаций, а на их основе – реализация принципов должного организационного поведения в практике профессиональной деятельности государственных служащих. В научной литературе, как правило, выделяют три типа ориентаций: на саму работу как особый вид профессиональной деятельности (государственная служба рассматривается и как институт профессиональной деятельности); на вознаграждение за работу (справедливое, на основе оценки деятельности по конкретным критериям ее результативности в соответствии с достоинствами и реальными заслугами); на карьеру (на основе кадровых технологий, обеспечивающих карьерный рост и препятствующих карьеризму – это подбор и отбор персонала, конкурсное замещение должностей, кадровый резерв, ротация кадров, стажировка, аттестация, квалификационный экзамен).

В перспективном плане, следуя сущности концептуальных основ реформирования системы государственной службы России, таких ценностных ориентаций недостаточно. Для государственного служащего России, независимо от того, гражданская это, правоохранительная, либо военная служба, необходимо формирование такой ценностной ориентации, как служение на основе развитой гражданской культуры, так и определенной совокупности политической и правовой культуры. В данном случае имеется в виду нацеленность в служебной профессиональной деятельности на достижение высокого уровня развития общества, соблюдение и развитие демократических и правовых ценностей, реализуемых в процессе жизнедеятельности граждан своего государства.

Цели реформирования государственной службы можно будет считать достигнутыми, если через формирование должных ценностных ориентаций государственных служащих произойдет осознание ими принципов служебного поведения как нравственных регуляторов отношений в сфере государственного управления. В результате возможна качественная направленность основного состава государственных служащих:

- на переход от процедурной регламентации деятельности к гибкому ситуационному поведению в соответствии с полномочиями, компетенцией и ответственностью;

- с антипатии к риску (инициатива наказуема) на новаторское, инновационное, конструктивное отношение к должностным обязанностям;

- от детального централизованного «страхонаказного контроля» к самостоятельной отчетности по результатам деятельности и общественно значимой, открытой оценки этой отчетности, имеющей мотивационный характер;

- от замкнутости и закрытости во взаимоотношениях с гражданами – к открытым, ориентированным на их нужды отношениям, при которых общество, народ раскрывается как работодатель государственной службы;

- с потребления доставшихся административных ресурсов на развитие собственных профессиональных качеств.

Процесс этот длительный и сложный. Данные принципы организационного поведения государственных служащих формируются и реализуются посредством решения сравнительно новых задач в управлении государственной службой и ее персоналом.

К этим задачам, в приоритетном порядке, следует отнести:

- формирование новых подходов в восприятии профессиональной деятельности государственных служащих, основанных на принципах служения государству, обществу, народу, новаторства, подотчетности и открытости;

- делегирование властных полномочий на основе полного доверия должностным лицам и их подконтрольности обществу;

- установление полноценной обратной связи между высшими должностными лицами и их подчиненными, посредством которых соблюдение принципов организационного поведения государственных служащих трансформируется в оценку результативности их труда;

- укрепление руководящим составом государственной службы уверенности ее персонала в том, что такие качества, как честность, лояльность, профессионализм, патриотизм, будут в первую очередь учитываться в оценке персонала и влиять на прохождение службы.

Итак, государственная служба как социально-нравственный институт включает три крупные группы взаимодействия: государственная служба и общество; кадровый корпус государственных служащих как социальный слой (группа) и общество, государство; государственный служащий и его положение, роль в обществе. Эффективное функционирование государственной службы как социального института зависит от развития и взаимосвязи всех трех подсистем социального института.

В условиях административной реформы в государственной службе усиливается процесс институционализации, т.е. определения и закрепления правовых норм и нравственных правил, социальных статусов и ролей, приведения их в систему, которая способна функционировать для удовлетворения общественной потребности в управлении. Процесс институционализации ведет к определенной замене спонтанного поведения на предсказуемое, которое можно ожидать, моделировать, регулировать с помощью правовых и нравственных норм. Особую роль в этом процессе играют моральные принципы и нормы, значимость которых в системе государственной службы как социального института возрастает, особенно в связи с принятием Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004г.), Указа Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (2002 г.) и разработкой модельного образца закона об Этическом кодексе государственного служащего Российской Федерации. На этой основе наметились позитивные тенденции: гуманизация взаимоотношений государственных служащих и граждан; более жесткие нравственные требования к кадрам государственной службы как социального института, рациональное сочетание ограничений конституционных прав и компенсирующих их гарантий; повышение роли общественного мнения (социального контроля) в оценке государственной службы.