Модели построения государственной службы

Веберовская концепция бюрократии. Впервые научно-обоснованные подходы к деятельности чиновников были даны М.Вебером. М. Вебер разработал так называемый идеальный тип административной организации, обозначенный им термином «рациональная бюрократия».

Основные ее характеристики таковы.

1. Вся деятельность по организации управления расчленяется на элементарные простейшие операции. Каждое звено этой организации имеет строго и формально отработанные обязанности.

_: 2. Организация строится на принципе иерархичности власти, т.е. каждый нижестоящий служащий или каждое нижестоящее подразделение подчиняется вышестоящему. Каждый служащий в административной иерархии отвечает перед вышестоящим лицом за решения и действия не только свои, но и всех подчиненных ему лиц. Для того, чтобы нести ответственность за работу последних, он должен иметь авторитет, власть над ними, давать приказания, которым они должны подчиняться. Эта власть строго ограничивается областью официальной деятельности организации; ее расширение противоречит принци­пу «бюрократического авторитета»¹.

3.Деятельность организации регулируется «последовательной системой абстрактных правил» и состоит в применении этих правил к частным случаям. Система стандартов и общих г правил обеспечивает однообразие в осуществлении управлен­ческой деятельности, независимо от числа лиц, занятых ее выполнением. Четкие правила и инструкции определяют ответ­ственность каждого члена организации в координации их ин­дивидуальной деятельности. Из этого, однако, не следует, пре­дупреждает Вебер, что бюрократические обязанности неизбеж­но являются простыми и рутинными. Строгое следование общим стандартам при решении специфических вопросов элими­нирует возможные отклонения при выполнении заданий, вы­зываемые индивидуальными различиями.

4.Идеальный руководитель управляет своим аппаратом в
духе формалистической безличности, без гнева и пристрастия, а следовательно, не проявляя никаких чувств и никакого энтузиазма.

Следовательно, безличность административной деятельнос­ти и эмоциональная нейтральность отношений, складывающихся между функционерами, устранение личных соображений в слу­жебных делах являются необходимой предпосылкой высокой эффективности аппарата.

5.Служба в бюрократической организации основывается на
соответствии профессиональной квалификации занимаемой должности, а следующие должны быть ограждены от произвольно
го увольнения. Служба — это карьера. При этом под понятием «карьера» подразумевается предоставляемая данному лицу возможности поступления на государственную службу в начале его профессиональной деятельности и (если он того пожелает) пребывание на ней до пенсионного возраста. Карьера включает в себя перспективу прогрессирующего возрастания — профес­сионального статуса, окладов и ответственности. Существует система продвижения в соответствии со старшинством или ус­пешной деятельностью, или тем и другим вместе. Такая поли­тика в отношении кадров призвана развивать «корпоративный дух», воспитывать у служащих высокую степень лояльности к организации.

М. Вебер описывает рациональную бюрократию как «Совокупность штаба управления состо­ит из отдельных чиновников, которые:

1) лично свободны и подчиняются только деловому служебному долгу;

2) имеют ус­тойчивую служебную иерархию;

3) имеют твердо определенную служебную компетенцию;

4) работают в силу контракта, следо­вательно, принципиально на основе свободного выбора;

5) в со­ответствии со специальной квалификацией;

6) вознаграждаются постоянными денежными окладами;

7) рассматривают свою служ­бу как единственную или главную профессию; 8) предвидят свою карьеру: «повышение» или в соответствии со старшинством по службе, или в соответствии со способностями, независимо от суждения начальника;

9) работают в полном «отрыве от средств управления» и без присвоения служебных мест;

10) подлежат строгой единой служебной дисциплине и контролю».

Модель «Научного управления». Сложившийся к настоящему времени на западе образ государственной службы и соответствующий ему тип государственного служащего вписывается в модель «научного управления». Обобщенно основные черты этой модели выглядят следующим образом:

1. Неукоснительное соблюдение принципа отбора и про­движения кадров на основе объективной оценки их професси­ональной пригодности. Стабильность основных «правил игры» в отношении продвижения и вознаграждения, позволяющая служащим планировать карьеру, активно заниматься повы­шением своей квалификации и созданием положительного имиджа.

2. Обеспечение государственным служащим оплаты труда и набора социальных льгот, в достаточной мере стимулирующих усердный труд и гарантирующих высокую престижность поло­жения государственного чиновника.

3.Систему надзора и контроля за действиями чиновниче­ства аппарата, способность пресекать возможные нарушения и злоупотребления.

Таким образом, более чем за 100 лет в теории государствен­ного и административного управления разработаны не только общие принципы рациональной бюрократии, но и построено несколько базовых моделей, которые могут быть адаптированы к различным уровням развития общества, идущего по пути демократизации. Данные концептуальные представления ши­роко используются при организационном построении государ­ственного управления и в разработке стандартов и норм его правового обеспечения.

Системные аномалии — структурно-функциональные расстройства системы государственной и муниципальной службы

Системные аномалии — структурно-функциональные расстройства системы государственной службы. Проявлениями этих аномалий являются:

- Смещение цели государственной (муниципальной) службы, когда она переключается на обслуживание социально непродуктивной элиты в политической и экономической сферах, обеспечивая ее жизнеспособность и благополучие в ущерб интересам общества;

- Неадекватность структуры государственных органов (органов местного самоуправления) задачам и функциям социально-организационной практики;

- Нарушение субординационных (властная вертикаль) и координационных внутриструктурных связей, рассогласование деятельности "ветвей" и уровней государственной власти;

- Социальная агнозия - расстройство информационно-аналитической функции, проявляющееся в неспособности сбора и анализа информации о социальных процессах или избирательном, социально непродуктивном ее использовании;

- Нормотворческая дисфункция, проявляющаяся в неоперативности и несовершенстве разрабатываемых проектов государственных решений или расхождениях между социально обоснованными предложениями и политическими установками;

- Правоприменительная несостоятельность — неспособность обеспечить исполнение принимаемых органами государственной власти решений, проявляющаяся в распространенных правонарушениях в управленческой деятельности и общества.

Локальные аномалии

Локальные (поведенческие) аномалии - отклонения в поведении государственных и муниципальных служащих и их неформальных групп от норм, принятых в служебной деятельности. Их основные проявления — социальное равнодушие, консерватизм, формализм, волокита, низкая исполнительность, конформизм или конфликтность, злоупотребление служебным положением в корыстных личных целях, предательство интересов службы и т. д.

Перечисленные разноуровневые аномалии взаимопроизводны. Так, общие расстройства государственно-общественных отношений могут быть обусловлены аномалиями на системном и локальном уровнях и, наоборот, метасистемные деструкции и дисфункции продуцируют внутрисистемные аномалии и влияют на поведение служащих.

Бюрократизм, карьеризм, коррупция, консерватизм, кризис легитимности власти – являются проявлением аномалий государственной и муниципальной власти.

Бюрократизм. В точном смысле слова бюрократизм означает власть "бюро", т.е. письменного стола, — не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции. Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть. Система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодовлеющую машину.

Современный толковый словарь русского языка» (2004 г.) дает более развернутое толкование этому явле­нию и различает несколько смыслов (значений): «1. Ие­рархически организованная система управления, при ко­торой деятельность руководящих органов направлена преимущественно на обеспечение ведомственных интере­сов в ущерб интересов общества. 2. Формализм в ведении дел, приводящий к медленному затрудненному прохожде­нию необходимых или очевидных решений (Пренебре­жение существом дела ради соблюдения формально­стей).

В социально-политическом плане сущность бюрократизма состоит в отрыве аппарата управления от общества, в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые он всячески культивирует и обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами.

Ведь практических возможностей для реализации своих групповых интересов у аппарата — в силу его места в структуре управления обществом — пожалуй, больше, чем у какой-либо иной общественной группы. При этом проблема не сводится к злостному, своекорыстному бюрократизму. Она вытекает из самой логики социальной структуры и общественного разделения труда: в любом обществе неизбежно существуют не только общие, но еще и особые интересы, в частности групповые. И для тех, кто имеет большие возможности для обеспечения приоритета этих интересов, естественно, больше соблазн их использовать.

Чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным исполнителем, как полагал Вебер, он склонен использовать свое положение для собственной выгоды. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу свой собственный интерес как якобы всеобщий. Другой объективной основой для перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из мнимой монополии чиновника на компетентность, оставляющей за "простыми" людьми лишь роль просителей, ходатаев.

И с организационно-технической точки зрения бюрократическая модель управления тоже содержит предпосылки для развития бюрократизма. Во-первых, поскольку первая задача чиновника — обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то постепенно эта задача превращается в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания проблем, встающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими. Таким образом, для бюрократа задачи государственные превращаются, по Марксу, в задачи канцелярские. Всю сложность и многообразие реальных общественных дел он стремится втиснуть в рамки набора неких стандартных ситуаций, пытается подогнать действительность под свое ограниченное понимание и приспособить для удобства своего с ней обращения.

Далее, очень важен для понимания логики бюрократической машины небезызвестный "закон Паркинсона", согласно которому бюрократическая организация стремится к расширению своего влияния, к саморазрастанию. При этом отнюдь не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел, скорее даже наоборот. Максимизация масштабов и сферы своего контроля при минимизации ответственности — вот бюрократический идеал.

Итак, бюрократизм включает в себя следующие компоненты: в политическом плане — чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти; в социальном — отчуждение этой власти от народа; в организационном — канцеляристская подмена содержания формой; в морально-психологическом —бюрократическая деформация сознания.

Традиционно с бюрократией отождествляют пять ос­новных проблем: волокиту, конфликты, дублирование, «империализм», расточительство.

Волокита объясняется сложными правилами и про­цедурами, которым надлежит следовать, чтобы что-то сделать.

Конфликты существуют потому, что некоторые ве­домства, как кажется, поступают наперекор другим, пре­следуют ведомственные цели и интересы.

Дублирование случается, когда разные структуры, ор­ганизации, ведомства делают одно и то же.

«Империализм» объясняется тенденцией ведомств разрастаться вширь безотносительно к распределяемым благам или связанным с ними расходам.

Расточительство означает, что расходуется больше, чем необходимо для оплаты товаров или услуг.

Черты бюрократической личности проявляются через установки сознания и через его стереотипы. На уровне социальных установок личности бюрократическому сознанию присуще безразличие к социальному смыслу, назначению и последствиям своей деятельности, подмена государственных интересов частными, отношение к служебной иерархии как к фактору рациональной организации, но как к самостоятельной и даже самодовлеющей ценностью и т.д.

Стереотипы бюрократического сознания – это функциональное сознание, бюрократическая корпоративная этика и психология, доминирование "охранительных" стереотипов поведения, преувеличение служебной роли и перенесение части ее атрибутов на собственную персону. Наиболее злостная форма "барство" и хамство, осознание собственной незаменимости.

Карьеризм. Страстное стремление к власти, реализуемое всеми морально дозволенными и недозволенными способами, порождает грозную аномалию государственной службы – карьеризм, следствием которого является деформация кадровой политики. Моральное состояние карьеристов совместимо с условиями авторитарной морали. Для них нет проблемы выбора, они имманентно готовы ассимилировать служебные аномалии и реализовывать себя именно в аномальной среде, которая для них является в связи этим нормальной. Они слепо воспринимают цель системы, даже если она социально вредна. Они служат этой цели и кормятся службой. Лишенная практики совесть таких служащих глушена, ее протезом является ориентация на мнение формального авторитета. Чувство долга и социальной ответственности подменяется обязанностью службы за содержание (привилегии) и страхом санкций за отступление от этих обязанностей. К власти эти люди стремятся как к самоцели, которая позволяет им компенсировать внутреннюю несвободу и реализовать себя в свободе отношений с подчиненными по службе или иным образом зависимыми людьми. Это потенцирует отчуждение внутри группы (между руководящим составом и исполнителями).

Консерватизм тесно связан с бюрократизмом и карьеризмом. Консерватизм — ориентация на неизменность, устойчивость положения и максимальную подконтрольность каждого нижестоящего на лестнице должностей вышестоящему, на исключение всякого риска и неопределенности. Объективно такая ориентация служила и служит питательной средой для застоя, ибо любое развитие, особенно в современных условиях, невозможно без увеличения у исполнителя "степеней свободы" (разумеется, в пределах закона), без творчества и инициативы и, следовательно, без увеличения элементов неопределенности и риска.

Формируясь таким образом, служебная среда оказывается вне сферы продуктивного социального контроля. Это создает условия для распространения фактов злоупотребления властью, превышения полномочий, безнаказанного бездействия, предательства интересов службы в своекорыстных целях. Эпидемическое распространение этих фактов порождает самую опасную для государства и общества служебную аномалию - коррупцию.

Корпоративность — еще одно необходимое и неиз­бежное свойство бюрократической организации, каковой является государственная служба. Она непосредственно проистекает из политики в отношении кадров и призвана развивать «корпоративный дух» среди служащих, воспи­тывать у них высокую степень лояльности к организации. В результате происходит «отождествление» служащих с организацией.

Корпоративность — это особый вид организационной культуры. Согласно «Современному толковому словарю русского языка», корпоративный означает «узкогруппо­вой, замкнутый в пределах корпорации». При этом корпо­рациярассматривается как «союз, профессиональных интересов».

Корпоративность имеет непосредственное отношение к организационной культуре.

Часто организационная культура трактуется как при­нимаемые большей частью организации философия и идеология управления, предположения, ценностные ори­ентации, верования, ожидания, расположения и нормы, лежащие в основе отношений и взаимодействий как внут­ри организации, так и за ее пределами. Организационная культура проявляется в отношениях между людьми в ор­ганизации. Поэтому разные люди или разные части в ор­ганизации склонны описывать ее культуру в схожих тер­минах.

Организационная культура ориентирована на внут­реннюю среду и проявляется, прежде всего, в организаци­онном поведении сотрудников. Она может быть важным и мощным инструментом при создании настроя персонала на высокое качество в работе.

Основное назначение культуры организации — соз­дать ощущение идентичности всех членов организации, образ коллективного «мы». Являясь сложной и много­функциональной системой, организационная культура вы­полняет разнообразные функции, среди них такие, как: ох­ранная; регулирующая; интеграционная; стабилизационная; функция приспособления организации к нуждам общества; ценностно-образующая, нормативно-регулирующая, кото­рая позволяет контролировать формы поведения и воспри­ятия, вырабатывая наиболее целесообразные с точки зрения данной организации, коммуникационная мотивирующая и, конечно, образовательная и развивающая функции.

Признавая важность и неизбежность формирования корпоративности, профессионального сообщества в сис­теме государственной службы, нельзя умалчивать о нега­тивном влиянии корпоративности на функционирование аппарата. К наиболее распространенным проявлениям кор­поративности относятся:

Честь мундира: «бюрократы всегда защищают друг друга и вообще свою систему (организацию, ведомство и т. п.) от всякой критики за плохо выполняемую работу, особенно если она идет «со стороны», от «непосвящен­ных» (непонимающих специфику государственной дея­тельности, дилетантов и т. п.).

Круговая порука: бюрократы всегда защищают друг друга от всяких санкций за плохо выполненную работу.

Превышение власти: чиновники стремятся расширить сферу своих полномочий, используют свою профессио­нальную компетентность для усиления влияния и защиты собственных интересов. Ответственные должностные ли­ца образуют привилегированную элиту, абсолютная власть которой обрекает на бездействие демократические принципы.

В наибольшей степени отрицательно этот подход про­является при использовании кадровых и других типов ре­сурсов, обладающих свойствами капитала.

Стремление к тайне, секретность: нацеленность на выполнение только своих функций и задач, существова­ние управленческого аппарата ради него самого. Послед­нее не исключает наличие в органах государственной вла­сти информации с грифом «для служебного пользования» или составляющей государственную тайну. В то же время размытость границ и критериев установления степени закрытости информации порождает определенный произвол, а иногда и откровенное манипулирова­ние общественным мнением.

Протекционизм

В советское время протекционизм как явление обще­ственной жизни рассматривался как «экономическая политика госу­дарства, направленная на защиту национальной экономи­ки от иностранной конкуренции».

В настоящее время словарь русского языка фиксирует еще одно разговорное значение этого слова — «подбор кадров по знакомству, по протекции». При этом под про­текцией понимается — «покровительство, влиятельная поддержка со стороны кого-либо, содействующая устрой­ству чьих-то дел».

Различают следующие виды протекционизма:

Фаворитизм (лат. —благосклонность) — 1) пре­доставление фавориту власти, высоких должностей и т. п.; 2) порядки, при которых все обусловливается влиянием любимцев, фаворитов.

Непотизм (лат. — внук, потомок) — замещение по протекции доходных или видных должностей родственниками, «своими людьми», кумовство.

Трибализм(лат. - в Древнем Риме термин, означающий племя, ) — замещение по протекции доходных или вид­ных должностей соплеменниками

Коррупция (от лат. corruptio-подкуп) – преступная деятельность в органах государственной власти, выражающаяся в использовании должностным лицом своих властных возможностей и служебного положения в личных целях, личного обогащения.

Современное международно-правовое определение коррупции дано в комментарии к ст.7 Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятого Генеральной Ассамблеей ООН.

В этом определении понятие коррупции охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов, или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место действие или бездействие.

В Руководстве, подготов­ленном секретариатом ООН на основе опыта разных стран, понятие «коррупции» включает:

— Кражу, хищение и присвоение государственной собственности должностными лицами;

— Злоупотребления служебным положением для получения неоправданных личных выгод льгот, преиму­ществ) в результате неофициального использования официального статуса;

— Конфликт интересов между общественным долгом и личной корыстью.

Междисциплинарная группа по коррупции Совета Ев­ропы дала еще более широкое определение: коррупция представляет собой взяточничество и любое другое пове­дение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других. В данном случае субъектом кор­рупционных деяний может быть не только государствен­ное должностное лицо.

Таким образом, коррупция выходит за пределы взяточничества, так как это понятие включает в себя и взяточничество (дачу вознаграждения для совращения ли­ца с позиций долга), непотизм (покровительство на основе личных связей) и незаконное присвоение публичных средств для частного использования и др.

Как социальное явление коррупция имеет отличитель­ные характеристики, а именно: субъекты коррупционных преступлений, как правило, занимают высокое общественное положение; изощренно-интеллектуальные способы совершения; это явление приспосабливается к различным условиям, непрерывно видоизменяясь и совершенствуясь.

Коррупция имеет три разновидности: верхушечная, низовая и вертикальная. Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую стоимостную цену. Вторая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации, выдача справок и пр.). Третья выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, поскольку свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию укореняющихся организованных форм.

В коррупции можно выделить три уровня. Первый позволяет при помощи взяток вовлечь политического руководителя или гражданского служащего в противозаконные действия. Второй дает преступным группировкам возможность через коррумпированных политиков и чиновников полностью или частично подчинить себе государственную организацию или учреждение посредством создания разных коммерческих структур. Третий открывает криминалитету доступ к государственным средствам через незаконные кредиты и субсидии, занижение реальной стоимости государственной собственности во время приватизации, присвоение валютной выручки от реализации за рубежом сырьевых ресурсов страны.

Ныне действующая Конституция РФ устранила всякий парламентский контроль за исполнительной и судебной властью, что, несомненно, способствовало злоупотреблению служебным положением и формированию коррупции.

Коррумпированный чиновник служит себе и тому, кому он продает свое управленческое решение. Коррумпированность политиков и высших чиновников стремительно "инфицирует" все иерархические слои государственной службы[1]. Проводимые конфиденциальные опросы предпринимателей разного ранга выявили почти легальную тарификацию стоимости коррупционных услуг государственных деятелей на пути прохождения клиента с нижнего уровня управления до должностных лиц, принимающих окончательное решение.

Чем больше самоутверждается такой характер взаимоотношений между государственными деятелями и гражданами (их организациями), тем больше чиновники отчуждаются от предназначения государственной службы.

Получение власти или приобщение к ней – это испытание на прочность человеческих нравственных достоинств. Обретение служащим статуса "начальник", как правило, сопровождается рождением чувства превосходства над подчиненными во всех отношениях, что создает отчуждение внутри аппарата государственной службы – исполнителей от руководящего состава.

В контексте рассматриваемой проблемы, когда злоупотребление чиновника воспринимаются в общественном мнении как характеристика всей системы уместно рассмотреть и влияние групп интересов на эту ситуацию.

В качестве наиболее распространенного механизма для осуществления своего влияния на все ветви и уровни государственной власти организованные группы интересов создают (или используют по найму) группы давления – "Лобби".

"Лобби" – это создаваемые организационными группами интересов небольшие управленческие структуры для представления и защиты их интересов в органах государственной власти"[2].

Лоббистские группы на две части: легитимные и нелегитимные. Легитимные – это те группы давления, деятельность которых как-либо закреплена в нормативных актах – лоббисты-контрактники, "внутреннее лобби", лоббисты-добровольцы. Среди нелегитимных групп выделяют два типа – криминальные и некриминальные[3].

В современном российском обществе действуют три типа лоббистских групп, обеспечивающих интересы российских предпринимателей:

- Штатные подразделения в структуре фирм, компаний, объединений предпринимателей;

- Внештатные консультанты и эксперты, в качестве которых привлекаются научные сотрудники, являющиеся консультантами и экспертами в правительстве, министерствах и ведомствах;

- Руководители, аппарат и актив политических партий, которые финансируются предпринимательскими структурами[4].

Среди политических групп давления наиболее многочисленные в России криминальные группы, использующие подкуп и шантаж. Формы подкупа государственных служащих могут быть различными: одноразовые взятки, ежемесячные выплаты, подарки, ссуды, услуги, оплата отдыха, возмещение транспортных расходов и т.д.

Шантаж также может осуществляться по разному – угроза карьере, личному или семейному благополучию, физическая расправа. Деятельность криминальных групп давления служит основой для возникновения в государственном управлении коррупции и мафиозных структур.

На подкуп должностных лиц криминалитет тратит почти половину похищенных средств, а на оплату «услуг» чиновников и политических руководителей у предпринимателей и коммерсантов идет от 20 до 50% прибыли.

Коррупция обычно вызывает мощный рост организованной преступности. В последнее десятилетие XX в. организованная преступность в России контролировала до 40% частных предприятий, до 60% государственных предприятий и от 50 до 85% банков. Практически ни один сектор экономики не был защищен от ее воздействия.

Организованная преступность и мафия - это два социально схожих, но качественно различных явления. Организованная преступность - это устойчивое преступное сообщество с руководством и организационной структурой, имеющее целью личную наживу. В равной мере мафия тоже преступная организация, но она в той или иной мере сливается с государством, пользуется содействием политиков и чиновников, но также имеет целью личную наживу.

В России можно выделить восемь основных форм мафий: территориальную, отраслевую, национальную, военную, милицейскую, правоохранительную, а также чеченскую мафиозную войну и «черных» мэров.

Выход на современный политический Олимп многих деятелей с амбициозным предпринимательским мышлением, прагматиков-карьеристов с непомерными склонностями к личному обогащению, которые проявляя завидную гибкость и находчивость, умело лавируют в лабиринтах власти, идут на все, чтобы добиться своих глобальных меркантильных целей. Это затрудняет преодоление коррупции, позволяет расширять влияние организованной преступности и мафиозных структур.

Борьба с коррупцией. Планируя программу борьбы с коррупцией, необхо­димо исходить из следующих предпосылок:

1. Абсолютная победа над коррупцией невозможна.

2. Не существует стран, обреченных на масштабную и хроническую коррупцию.

3. Ограничение коррупции не может быть разовой кампанией. За окончанием любой кампании всегда может последовать новый, более страшный виток коррупции.

3. Коррупцию нельзя ограничить только законода­тельными мерами и борьбой с ее проявлениями. Чаще бо­лее эффективна борьба против условий, порождающих
коррупцию, чем неподготовленная атака на ее проявления.

4. Борьба с коррупцией достигает успеха, если она всеохватна, комплексна, ведется постоянно, на это на­правлены силы и власти, и общества.

5. Антикоррупционная программа должна реализовываться на высшем уровне политического руководства страны и при максимальном сотрудничестве с института­ми гражданского общества.

6. Потери, которые несут от коррупции государство и общество в России, настолько велики, что любые разумные затраты на реализацию антикоррупционной программы обеспечат быструю отдачу, в несколько раз превы­шающую вложения.

Основные усилия антикоррупционной программы должны быть направлены на налаживание работы госу­дарственного механизма в новых условиях. Одновремен­но необходимо стремиться к таким системным изменени­ям, которые бы меняли установки, ценности, стереотипы поведения и чиновников, и остальных граждан.

Различают меры общего характера, институциональ­ные и прямые действия.

1. Меры общего характера. Борьба с коррупцией не сводится только к реализации узкой антикоррупционной программы, а должна пронизывать все принимаемые про­граммы.

2. Институциональные меры. Агентство по борьбе с коррупцией (высокий административный и профессиональный уровень, использование антикоррупционных механизмов и т. п.).

Эффективное подключение общественности к борь­бе с коррупцией может быть обеспечено созданием Об­щественного агентства по борьбе с коррупцией, в которое вошли бы представители наиболее значимых обществен­ных организаций, занятых борьбой с коррупцией.

3. Прямые антикоррупционные меры. Конкретные ме­ры для ликвидации очевидных недостатков функциониро­вания властных институтов, напрямую способствующих коррупции, должны осуществляться совместно с реализа­цией общих мер.

Анализируя основания, проявления и последствия коррупции, можно сказать, что проблема этого негативно­го явления возникла не сегодня и не вчера. Она кроется в истоках существования человеческого общества и госу­дарства, заложена в сущности психологии человеческой природы. Многообразие внешних и внутренних причин, способствующих возникновению и распространению кор­рупции, во многом объясняет, почему так сложно бороть­ся и, более того, невозможно окончательно искоренить это противоправное действие одними административными процедурами и правовыми средствами. Требуется ком­плекс целенаправленных мер социально-экономического, культурно-воспитательного, организационного и т. п. воз­действия не только непосредственно на государственных служащих, но и на всех граждан, активное привлечение к решению данной проблемы общественности. Эти меры не должны носить характер кампании, а быть включены во все общественные процессы. В качестве таковых мер можно рассматривать Национальную стратегию борьбы с коррупцией и Национальный план борьбы с коррупцией.

Системные и локальные аномалии государственной службы приводит к кризису легитимности власти.

"Кризис легитимности власти" заключается в падении доверия граждан к ней, к ее "человеческой составляющей" – чиновничеству, неуверенности в способности органов управления реагировать на "вызовы" сегодняшнего и, тем более, завтрашнего дня. В связи с этим понижается социальный престиж государственной службы и, соответственно, общественный статус самих служащих, что приводит всё к большему отчуждению власти от народа. Аналитические исследования показывают, что недоверие к власти высказывают более 70% из числа опрошенных россиян, при этом около половины считают, что сотрудники государственных органов работают хуже, растет бюрократизм, хуже стало отношение к людям.

Эти данные подтверждают наличие группового отчуждения (системы государственной службы) от народа. Административная элита не овладела в полном объеме искусством обладания властью – главным богатством правящей элиты. Наблюдается слабое понимание того, что оценка политических, деловых, нравственных качеств любого представителя органа государственного управления невозможна без диалектической связи этих качеств с личностными измерениями его духовности и культуры.

Именно с недостатками культуры связаны такие пороки руководства как бюрократизм, чинопочитание, безразличие к страданиям человека. Культура, образованность, интеллигентность – глубинные составляющие политико-управленческой деятельности, своего рода призма, сквозь которую в сознании человека преломляются реальный мир и его противоречия. И как следствие – отсутствие государственной кадровой политики, обеспечивающей профессионализм, нравственную надежность и ответственность кадров, исполняющих государственную службу.

И как результат - социальная напряженность в обществе. Социальная напряженность - это «процессная социально-психологическая характеристика кризисного состояния общества в целом, проявляющаяся как на поведенческом уровне, так и в общественных настроениях. Ее возникновение и трансформация в различные фазы и уровни интенсивности (эскалация и снижение) связаны с совместным воздействием на обстановку в стране или отдельной местности (или даже предприятии) широкого круга факторов различной природы (экономические, политические, военные, национальные, природные и т.д.) на макро, мезо- и микроуровне.

Именно происходящая болезненная ломка ценностных структур, жизненных установок, ориентаций, приоритетов, стереотипов поведения, т.е. ценностный кризис, преобразование базисных структур менталитета общества способствует разрастанию отчуждения власти от народа.

 

Контрольные вопросы:

1. Раскройте специфику системных аномалий.

2. Дайте кратко основные характеристики локальных аномалий: бюрократизм, карьеризм, консерватизм, корпоративность.