Государственная служба как организационный институт

 

Государственная гражданская служба как организационный институт на федеральном и региональном уровне использует в основном три типа управления: линейное, функциональное и штабное, правда, со своей спецификой. Например, в любом министерстве все подразделения, осуществляющие базовые функции и укомплектованные базовыми специалистами, используют линейный (субординационный) тип; все подразделения, осуществляющие вспомогательные функции и укомплектованные обеспечивающими специалистами, используют функциональный (координационный) тип, а гражданские служащие, занятые в работе коллегий, различных советов, комиссий и др., используют штабной (субординационно-координационный) тип.

Государственная служба — это часть механизма государственного управления. Государственное управление представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие на общество как систему по осуществлению государственной власти (целей, задач и функций государства). Это воздействие осуществляется исполнительной и распорядительной работой государственных органов, в основе которой лежит профессиональная деятельность по осуществлению полномочий этих органов. В связи с этим цели государственной службы с можно группировать по направлениям.

Государственно-политические:

- выполнение конституционных требований о госу­дарственной поддержке социальной сферы;

- реализация обязательств государства по обеспече­нию определенного уровня жизни, удовлетворению материальных потребностей людей;

- обеспечение благосостояния общества.
Экономические:

- повышение эффективности государственного управления экономикой;

- осуществление от имени государства управления государственной собственностью;

- поддержка предпринимательства;

- обеспечение финансирования затрат на государственную службу;

- снижение затрат на содержание государственного аппарата.

Социальные:

- исполнение и обеспечение полномочий государства и его органов;

- решение общегосударственных задач управления;

-выполнение публичных дел: практическое осуществление функции государства;

- создание условий для связи государственного аппарата с народом.

Правовые:

- обеспечение соблюдения законодательства государства;

- создание правовых условий для нормального функционирования государственного аппарата.

Организационные:

-организационно-техническое обеспечение органов государственной власти;

- профессионализация государственного аппарата;

- совершенствование норм, стандартов, правил регулирования состава государственного аппарата, продвижения по службе;

- приведение структуры государственного аппарата в соответствие с задачами государственной службы.

Функции государственной службы ориентированны на достижение целей государственной службы, которые призваны:

Во-первых, упорядочить работу государственного аппарата, установить четкие требования к функциям и правомочиям по каждой должности, определить параметры компетентности и социально-психологической подготовленности должностных лиц, урегулировать способы и процедуры анализа и оценки рациональности и эффективности усилий в аппарате, обеспечить совершенствование административных процедур и развитие государственного аппарата;

Во-вторых, сформировать систему мотивации государственных служащих, включающую достойное материальное и социальное обеспечение, правовые гарантии стабильности статуса, общественного авторитета и поддержки в массовом сознании граждан.

Под функциями государственной службы как организационного института понимаются самостоя­тельные и относительно обособленные основные виды государственно-служебных действий.

Принципиальное значение имеет рассмотрение государственного управления как основной функции государственной службы. Это дает возможность четче определить содержание, стиль и методы государственной службы, уяснить ее сущность не только как профессиональной деятельности по выполнению полномочий государственных органов, но и как социального и организационного института.

Функции государственной службы носят объективный характер и выражают ее способность к социальному действию. Упорядочивающая роль государственной службы, следовательно, направлена на обеспечение прав и свобод граждан, их общественное благосостояние, удовлетворение законных требований.

Функция в государственном управлении рассматривается как вид властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы; как влияние, вследствие которого управляемый компонент приобретает устойчивость, сохраняющуюся в определенном состоянии, либо преобразовывается, переходит в новое качество.

Функции государственной службы в целом адекватны функциям органов государственной власти и государственного управления. Выполняя функцию администрирования государственные слу­жащие осуществляют работы по осуще­ствлению всех стадий управленческого цикла.

Все функции государственной службы реализуются в публично-правовой форме. Государство придает общеобязательное значение государственно-служебной деятельности и государственно-служебным полномочиям и доводит эти установления до всего общества посредством законов и иных нормативно-правовых актов. Государственная служба реализует свои функции в конкретных правоотношениях. Функции государственной службы определяется также как организация практической реализации правовых норм.

Особо следует выделить регулирующую и интегрирующую функции.

Регулирующая функция. Это разработка и реализация государственной политики во всех областях жизни общества. Государственная служба проявляет себя при подготовке разнообразных конкретных программ государственной деятельности, принятии всех основополагающих политических решений и при их реальном осуществлении. В этом смысле государственная служба выполняет важную регулятивную функцию. Задача государственной службы состоит в том, чтобы обеспечить согласование различных интересов, имеющих место в обществе. От имени государства она регулирует отношения в сфере труда, собственности, жилья и по многим другим вопросам.

Интегрирующая функция государственной службы — это обеспечение координации и упорядочения деятельности государственных органов, объединения их в единый государственный аппарат государственной власти.

Функции подразделяются на следующие группы:

- Реестро-учетную;

- Учетно-статистическую;

- Нормативно-экономическую;

- Организационно-структурную;

- Бюджетно-финансовую;

- Информационно-аналитическую и экспертную;

- Научно-координационную;

- Профессионально-квалификационную;

- Планово-организационную;

- Инструментально-вспомогательную;

- Административно-распорядительную;

- Нормативно-правовую;

- Стратегическую.

Для успешного выполнения внешней, административной функции, институт государственной службы выполняет внутренние, вспомогательные функции в отношении государственных служащих. Они направлены на правовое, финансовое, организационное, информационное обеспечение деятельности должностных лиц.

В числе вспомогательных выделяются следующие функции института государственной службы:

1) организационная функция. Институт государственной службы осуществляет рациональный подход к построению бюрократической организации, сбалансированности должностных структур, согласованности всех ее звеньев, оптимизации управленческих процедур и технологий, упорядочению совместной деятельности чиновников;

2) регулятивная функция. Институт государственной службы обеспечивает регуляцию взаимоотношений между должностными лицами на основе выработанных шаблонов поведения. Каждый чиновник выполняет ролевые требования, административные предписания и знает, что ожидать от окружающих людей;

3) интегративная функция. Посредством правовых норм, правил и санкций институт государственной службы создает условия для сплоченности, взаимозависимости и взаимоответственности людей. Имеется в виду общеобязательность государственных решений. Интегративные процессы повышают устойчивость элементов социальной структуры;

4) транслирующая функция. В связи со сменой поколений в институте государственной службы предусмотрен механизм передачи социального и профессионального опыта, который позволяет чиновникам социализироваться, т.е. освоить его ценности, нор­мы и роли;

5) коммуникативная функция. Институт государственной службы производит информацию для служебного пользования и для внешних отношений с другими институтами. Через канал государственной службы налаживается взаимодействие государства и общества, изучается общественное мнение, корректируется государственная политика.

Наряду с официально заявленными, очевидными для всех, институт государственной службы выполняет и латентные функции.

К скрытой функции, например, относится приобретение чиновником высокого социального статуса. Функция может быть явной для одних служащих и латентной для других. Так, одним на государственной службе важно реализовать свой профессиональный интерес, а другим завязать контакты, связи, «сделать карьеру».

Таким образом, исходя из основной задачи - администрирования, служа­щие государственных органов выполняют стратегические, соци­альные, защитные, материально-технические, финансовые, ком­мунальные, регистрационные общие функции. Из общих выте­кают особенные функции государственной службы. Их выполняют служащие государственных учреждений.

Надо отличать функции государ­ственных органов от функций государственных учреждений. Под функцией государственного органа понимается деятельность, направленная на достижение его цели, а под функцией государ­ственного учреждения — публичная услуга. Например, государ­ственный орган выполняет социальную функцию, а его учрежде­ния — публичные услуги в области образования, культуры, физ­культуры, здравоохранения, занятости и безработицы, социаль­ного обеспечения, опеки и попечительства.

Государственные учреждения активно занимаются заключе­нием и выполнением административных договоров, регистра­цией малых предприятий, лицензированием и квотированием. Подобная практика позволяет государственным органам уста­новить определенные стандарты в отдельных сферах деятель­ности: торговле, общественном питании, бытовом обслужива­нии, обучении и т.д. Расширяется работа административных структур по систематическому сбору информации для приня­тия государственных решений. По таким вопросам как эколо­гическая, технологическая безопасность установлен мониторинг, проводится экспертиза, расследование и т.п. Развивается диск­реционная деятельность, т.е. решение административно-пра­вовых вопросов по собственному усмотрению.

В государственном управлении встречаются обычно два понятия для обозначения должностей работников: «государственная должность» и «должность государственной (гражданской) службы».

Понятие «государственная должность», которое встречается в Федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», используется в двух смыслах:

1) как название для должностей политических руководителей, исполняющих полномочия Российской Федерации и его органов, а также полномочия субъектов Российской Федерации и их органов;

2) как общее название для всех должностей, которые введены в государственном управлении.

По поводу должностей политических руководителей в Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» в ст. 1 говорится, что «государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации - должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ».

Это должности для «непосредственного исполнения полномочий» государства и его органов.

В данной статье, помимо понятия «государственная должность», введено еще одно понятие, имеющее частично синонимический характер со вторым смыслом, - «представитель нанимателя». Это руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанного руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации».

Следовательно, непосредственным нанимателем федерального государственного служащего является государство Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта РФ - соответствующий субъект РФ, которые персонифицируются в лице политических руководителей государственных органов.

При этом надо сказать, что гражданская служба (или административная власть) в сфере государственного управления - это тоже политическая власть только со своей спецификой. Она с необходимостью выполняет политические функции государства. Но эти функции, естественно, отличны от функций политических руководителей. Эти функции пока можно разделить на первичные политические функции для политических руководителей и вторичные политические функции для гражданских служащих (административного аппарата). Следовательно, в структуре государственного управления участвуют первичная и вторичная политические власти. В этом случае гражданские служащие будут исполнять как раз вторичные политические функции для реализации первичных политических решений, принятых политическими руководителями государственных органов.

Понятие «должность государственной (гражданской) службы» различными авторами определяется достаточно одинаково, а именно: под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица государственного органа (службы, учреждения), определяющая содержание и объем полномочий и ответственности занимающего ее лица, а также расходы его нанимателя за выполняемую работу в этом органе. Это определение указывает на первичную структурную единицу организации, которая определяет содержание и объем полномочий государственного служащего.

Таким образом, предусмотренное п. 4 ст. 32 Конституции РФ право на равный доступ к гражданской службе означает равенство «стартовых» возможностей и отсутствие дискриминации по признаку партийности, национальности, социального происхождения и т. п. Однако это право нельзя понимать буквально. Во всем мире существует иерархия должностей в системе государственного управления, закрепленная в функциональных обязанностях по занимаемым должностям с учетом общественных интересов. Чем большим объемом полномочий обладает государственный служащий, чем выше размещается его должностная «ступенька» в иерархической «пирамиде» власти, тем большим объемом знаний, навыков и умений он должен обладать.

В российских нормативных документах как федеральных, так и субъектов Федерации даются почти идентичные характеристики понятия должности и краткие особенности должностей гражданской службы различных категорий и групп.

В статье 8 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» записано: «Должности гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, должности государственной гражданской службы субъектов РФ - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с учетом положений настоящего Закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность».

Следовательно, должности гражданской службы вводятся для «обеспечения исполнения полномочий государственного органа» или руководящего им лица. Политические руководители непосредственно исполняют полномочия государственных органов, а гражданские служащие в основном обеспечивают это их исполнение.

Если взять за основу данную характеристику, то можно предложить следующее определение должности гражданской службы. С содержательной стороны, должность государственной гражданской службы есть совокупность административных обязанностей, прав и ответственности гражданского служащего по обеспечению деятельности лиц, замещающих государственные должности, оказанию услуг населению, а также исполнению полномочий государственного органа. Таким образом, в должности гражданской службы сосредотачиваются аппаратные (административные) обязанности конкретного работника по оказанию услуг руководителям государственного органа и населению, а также в отдельных случаях и по исполнению полномочий данного государственного органа.

Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы РФ» учреждаемые в государственном органе государственные должности должны быть соотносимы с другими должностями независимо от вида государственной службы.

Внутренняя классификация должностей гражданской службы предполагает их распределение по различным параметрам в зависимости от служебных ролей в государственном управлении. В соответствии с федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» (гл. 2) в системе государственного управления для гражданских служащих федерального и регионального уровней проводится деление должностей по двум основаниям: на категории и группы.

В законе обозначены четыре категории: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты.

Категория «руководители» - это должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий.

Категория «помощники (советники)» - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности руководителей государственных органов, руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителей представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенныйсрок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей.

Категория «специалисты» - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Категория «обеспечивающие специалисты» - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов, замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы всех категорий имеют много общих признаков: это первичные, низовые, неделимые, структурные единицы управления для обеспечения и исполнения полномочий государственных органов, которые включаются в государственный штат.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

1) высшие должности гражданской службы;

2) главные должности гражданской службы;

3) ведущие должности гражданской службы;

4) старшие должности гражданской службы;

5) младшие должности гражданской службы.

Должности категорий "руководители" и "помощники (советники)" подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

Должности категории "специалисты" подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

Должности категории "обеспечивающие специалисты" подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Должность определяет круг задач, которые передаются одному специалисту или группе специалистов, занимающих однотипные должности в органах государственного управления.

При проектировании должностей важно учитывать, что у любой должности можно выделить ряд оснований: деятельностное, правовое, информационно- коммуникативное и материальное.

Деятельностное основание должности составляет содержание основных задач, функций или направлений деятельности, которые предписываются конкретной должностной позиции

Правовое основание включает совокупность полномочий и ответственности, которыми наделяется должность.

Информационно-коммуникативное основание раскрывает должность в системе информационных и коммуникативных связей, существующих как в самой организационной структуре, так и вне.

Материальное основание характеризует спектр материальных затрат, связанных с должностью.

Функционирование должности предполагает:

Во-первых, обеспечение целей и задач деятельности, результатов деятельности;

Во-вторых, разделение труда, требующее и определяющее:

- ее объем, структуру и содержание функций должности;

- степень идентификации функциям должности (профессионально значимых для персонала управления свойств и качеств, объема, структуры и уровня знаний, умений и навыков должностных лиц);

- кооперацию труда через научно-обоснованное адаптированное к конкретным условиям взаимодействия должностей, оптимизацию структурных подразделений.

Должность также характеризуется и с точки зрения требований, предъявляемых ею к человеку.

В число квалификационных требований (ст. 12) к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего образования.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

Квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих устанавливаются указом Президента Российской Федерации, для гражданских служащих субъекта Российской Федерации - законом субъекта Российской Федерации.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего.

Классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы на определенный срок полномочий, за исключением гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы категории "руководители", относящиеся к высшей группе должностей гражданской службы, а также гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы категории "помощники (советники)", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации, и гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы, относящиеся к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством Российской Федерации, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.

Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы, присваивается классный чин гражданской службы - действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта Российской Федерации высшей группы, присваивается классный чин гражданской службы - действительный государственный советник субъекта Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы, присваивается классный чин гражданской службы - государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта Российской Федерации главной группы, присваивается классный чин гражданской службы - государственный советник субъекта Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы ведущей группы, присваивается классный чин гражданской службы - советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта Российской Федерации ведущей группы, присваивается классный чин гражданской службы - советник государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы старшей группы, присваивается классный чин гражданской службы - референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта Российской Федерации старшей группы, присваивается классный чин гражданской службы - референт государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы младшей группы, присваивается классный чин гражданской службы - секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта Российской Федерации младшей группы, присваивается классный чин гражданской службы - секретарь государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Классный чин гражданской службы - действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса присваивается Президентом Российской Федерации.

В федеральных органах исполнительной власти классный чин федеральной гражданской службы - государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса присваивается Правительством Российской Федерации.

В иных федеральных государственных органах указанный классный чин присваивается руководителем федерального государственного органа.

Порядок присвоения и сохранения классных чинов гражданской службы субъекта Российской Федерации определяется законом субъекта Российской Федерации.

Классные чины присваиваются гражданским служащим персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности государственной гражданской службы в предыдущем классном чине и в замещаемой должности гражданской службы.

Соотношение классных чинов гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы определяется указом Президента Российской Федерации (Указ Президента РФ от 07.06.2011 №720).