Конфликт интересов в системе государственной и муниципальной службы

Конфликты в системе государственной и муниципальной службы, хотя и имеют общую социальную природу с конфликтами в других видах деятельности, содержат в себе специфические особенности, связанные с характером социально-трудовых отношений в сфере государственного и муниципального управления. Конфликты в органах государственной власти и местного самоуправления имеют не только внутриорганизационные последствия, но и оказывают влияние на качество государственно-управленческой деятельности, то есть воздействуют в широком плане на состояние социальной среды общества.

В процессе прохождения государственной и муниципальной службы служащий сталкивается с различными конфликтными ситуациями. Одни из них обусловлены общими противоречиями общественного развития, другие - закономерностями функционирования организационных структур, третьи - особенностями содержания деятельности государственных и муниципальных служащих. Преломляясь через личность служащего, конфликты становятся неизбежным компонентом жизни как отдельного индивида, так и коллективов учреждений и социального института государственной и муниципальной службы в целом.

Проблема конфликта интересов в системе государственной и муниципальной службы РФ обсуждается сегодня достаточно активно. Это обусловлено целым рядом причин, среди которых можно выделить вопросы необходимости дальнейшего институционального развития государственной гражданской и муниципальной службы, закрепления принципов гражданского служения государству и обществу, этических норм исполнения должностных обязанностей и др.

Государственная гражданская служба является специфической сферой профессиональной служебной деятельности по обеспечению функций органов государственной власти и местного самоуправления. Это уже само по себе вносит определенность в структуру приоритетов и ценностей в системе государственной и муниципальной службы - гражданин, поступающий на государственную и муниципальную службу, в первую очередь определяет свое личное отношение к необходимости служения государству и обществу, добросовестному исполнению своего служебного долга. В данном случае личный интерес государственного гражданского и муниципального служащего должен быть осознанно подчинен интересам государства и общества.

В отличие от конфликтов экономического и политического содержания, конфликты в системе государственной и муниципальной службы регулируются не только общегражданским законодательством, но и социальными нормами, правилами, традициями, определяемыми государственной и муниципальной службой как особого рода социальным институтом.

Впервые термин «конфликт интересов» появился в ряде федеральных законов "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ, "О рынке ценных бумаг" от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ, ^4<Об инвестиционных фондах" от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ и примерно в 40 ведомственных нормативно-правовых актах Центрального банка России и Федеральной комиссии по ценным бумагам. Применительно же к государственным служащим в официальных источниках он употребляется в федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 1.19-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Указе Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих", Указе Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов», а также в Федеральных программах:

- "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 -2007 годы)";

- Реформирование и развитие государственной службы Российской Федерации (2009 -20013 годы)".

В отношении муниципальных служащих аналогичные требования к служебному поведению находят отражение в федеральном законе от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ» "О муниципальной службе в Российской Федерации"

Прежде в законодательстве о государственной службе (Федеральный закон, от 31 июли 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах, государственной службы Российской Федерации») предлагалось решать проблему конфликта интересов при помощи системы запретов и ограничений для государственных служащих, которые во многих случаях носили чересчур общий характер, были одновременно и избыточными, и недостаточными, выполнение их е трудом поддавалось контролю. В результате имело место массовое и почти неприкрытое нарушение соответствующих норм законодательства.

Федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации» формулируют более четкие требования к служебному поведению государственных гражданских и муниципальных служащих. Так, понятие «конфликт интересов» определяется как ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского (муниципального) служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества.

Зафиксированы принципы, в соответствии с которыми должен преодолеваться конфликт интересов на государственной (муниципальной) службе:

• обязанность гражданского (муниципального) служащего информировать представителя нанимателя о возникшем или потенциальном конфликте интересов;

• обязанность представителя нанимателя принять меры по
предотвращению или урегулированию конфликта интересов;

• рассмотрение проблем, связанных с соблюдением
государственными (муниципальными) служащими требований к служебному поведению и с урегулированием конфликта интересов специально созданными в каждом государственном органе (органе местного самоуправления) комиссиями;

• участие в работе таких комиссий как гражданских (муниципальных) служащих, независимых экспертов (не менее 25% от общего числа членов комиссии);

• единообразие правил деятельности комиссий, положение о
которых утверждается Указом Президента Российской Федерации.

Современное антикоррупционное законодательство предусматривает ряд мер, направленных на предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе.

Статьей 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» определено, что государственные служащие обязаны в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только им станет об этом известно.

Помимо возложения обязанностей по принятию мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов государственных служащих указанный закон возлагает такие обязанности и на иных лиц. Так, представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ статья 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» дополнена частью 5.1, в соответствии с которой непринятие государственным или муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение государственного или муниципального служащего со службы.

В этой связи в федеральные законы от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» введено новое основание для увольнения таких служащих — в связи с утратой доверия.

Также Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ законодательно закреплено основание для увольнения представителя нанимателя (руководителя, начальника), которому стало известно о возникновении у работника конфликта интересов и который не принял мер по предотвращению или урегулированию этого конфликта, - увольнение в связи с утратой доверия.

Кроме того, статьей 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» закреплен комплекс мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Так, оно может состоять:

- в изменении должностного или служебного положения
государственного служащего, являющегося стороной конфликта интересов;

- в отстранении служащего от исполнения должностных обязанностей;

- в отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;

- в отводе или самоотводе государственного служащего, являющегося стороной конфликта интересов.

Как уже было отмечено, для соблюдения требований к служебному поведению государственных гражданских и муниципальных служащих и урегулирования конфликтов интересов образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Данные комиссии по урегулированию конфликтов интересов образуются правовым актом государственного органа. Порядок работы таких комиссий определяется для федеральных государственных служащих Указом Президента Российской Федерации от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов».

Составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения. Это весьма жесткое ограничение, соблюдение которого, однако, трудно проверить вследствие закрытости данных о независимых экспертах. Закрытость данных делает невозможным для гражданского служащего, подвергшегося процедурам комиссионного следствия, проверить наличие или отсутствие конфликта интересов по его делу у самих членов комиссии, тем более его доказать.

В состав комиссии, образуемой в федеральном государственном органе, государственном органе субъекта Российской Федерации, входят:

а) представитель нанимателя и (или) уполномоченные им
гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам
государственной службы и кадров, юридического (правового)
подразделения и подразделения, где гражданский служащий, в
отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований
к служебному поведению или об урегулировании конфликта интересов,
замещает должность гражданской службы);

б) представитель соответствующего государственного органа по управлению государственной службой;

в) представители научных организации и образовательных
учреждений среднего и высшего профессионального образования (далее
- научные организации и образовательные учреждения), других
организаций, приглашаемые соответствующим государственным
органом по управлению государственной службой по запросу
представителя нанимателя в качестве независимых экспертов -
специалистов по вопросам, связанным с государственной гражданской
службой Российской Федерации (далее - гражданская служба), без
указания персональных данных экспертов.

Основания для проведения заседания комиссии нормативно определены, а именно:

- участие в деятельности органов управления коммерческими организациями;

- запрет выезжать за пределы территории РФ за счет физических и юридических лиц, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;

- подчиненностью гражданских служащих, состоящих в родственных отношениях, работа родственников в подконтрольных гражданским служащим организациях;

- материалы, свидетельствующих о присвоении почетных и специальных званий (за исключением научных) иностранных государств и вручении наград иностранных государств в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему без письменного разрешения представителя нанимателя;

- непредставление или представление гражданскими служащими недостоверных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

- нарушение гражданскими служащими установленного порядка выполнения иной оплачиваемой работы;

- нарушение гражданскими служащими законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд;

- несоблюдение гражданскими служащими этических норм, конфликтные ситуации;

- несоблюдение гражданскими служащими установленных правил работы со служебной информацией.

Таким образом, на заседании комиссии рассматривается информация:

- о совершении гражданским служащим поступков, порочащих его честь и достоинство, или об ином нарушении
требований к служебному поведению, полученная от правоохранительных, судебных или иных государственных органов, от организаций, должностных лиц или граждан;

б) о наличии у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

В комиссию могут быть представлены материалы, подтверждающие нарушение гражданским служащим требований к служебному поведению или наличие у него личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

Данная информация должна быть представлена а письменном виде и содержать следующие сведения:

а) фамилию, имя, отчество гражданского служащего и замещаемую
им должность гражданской службы;

б) описание нарушения гражданским служащим требований к
служебному поведению или признаков личной заинтересованности,

которая приводит или может привести к конфликту интересов;

в) данные об источнике информации.

При этом Комиссия не рассматривает сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины.

По итогам рассмотрения информации Комиссия может принять одно из следующих решений;

а) установить, что в рассматриваемом случае не содержится
признаков личной заинтересованности гражданского служащего,
которая приводит или может привести к конфликту интересов;

б) установить факт наличия личной заинтересованности
гражданского служащего, которая приводит или может привести к
конфликту интересов. В этом случае представителю нанимателя
предлагаются рекомендации, направленные на предотвращение или
урегулирование этого конфликта интересов.

Федеральным законом на соответствующие комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов возложены так же полномочия по даче согласия на замещение гражданским служащим должности в коммерческой или некоммерческой организации в течение двух лет после его увольнения с гражданской службы, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в обязанности служащего, замещавшего определенные специальным перечнем должности.

Данное положение относится к работе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересовв органах местного самоуправления.

Правоохранительные органы, иные государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны информировать подразделения кадровых служб соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления по профилактике коррупционных и иных правонарушений о ставших им известными фактах несоблюдения государственным или муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов либо неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.