Специфика государственной гражданской службы как профессиональной деятельности

Специфика государственной гражданской службы заложена, прежде всего, в ее принципах. Принципы - это основополагающие требования, которыми руководствуются государственные гражданские служащие в процессе своей профессиональной деятельности. В них выражены необходимые основания функционирования государственного аппаратного управления. Они устанавливают основные правила этой деятельности. Принципы кладутся в основу формирования и дальнейшего функционирования государственной гражданской службы как административной власти.

По содержанию принципы гражданской службы представляют собой ориентиры, некоторые основания по упорядочению общественных отношений, управлению социальными явлениями и процессами. Они обеспечивают интеграцию отдельных видов управленческой деятельности в различных органах системы государственного управления, взаимную их согласованность и общую направленность на реализацию намеченных целей. На основе этих принципов организуется сам реальный процесс административного управления, т. е. продуманная и обоснованная упорядоченность действий по осуществлению административных управленческих функций, выбору методов и приемов управленческого административного воздействия.

Принципы гражданской службы изложены в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Принципы гражданской службы объективно отражают ее сущность и наиболее важные черты. Они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности гражданских служащих.

В Законе «О системе государственной службы РФ» в гл. 1, ст. 3 сформулированы девять основных принципов построения и функционирования системы государственной службы:

- федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- законность;

- приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

- равный доступ граждан к государственной службе;

- единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

- взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

- открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

- профессионализм и компетентность государственных служащих;

- защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Каждый в отдельности принцип государственной службы отражает не все объективные связи государственных органов и служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны и взаимообусловлены: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении остальных принципов.

При классификации принципов государственной службы целесообразно выделять три группы принципов: конституционные, организационные и вспомогательные.

Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в данном законодательном акте. Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах.

Из девяти принципов государственной службы к числу конституционных относятся первые четыре, а к числу организационных - последние пять принципов. Государственные служащие должны руководствоваться ими в своей работе.

Помимо конституционных и организационных принципов, в повседневной деятельности гражданские служащие руководствуются еще и вспомогательными принципами, в их числе:

- принцип оптимизации государственного управления, который заключается в совершенствовании управляемой и управляющей подсистем;

- принцип разумной управляемости, согласно которому обычная норма управляемости колеблется от трех до семи непосредственно подчиненных руководителю исполнителей;

- принцип делегирования полномочий, когда руководитель или вышестоящий орган передает часть своих функций подчиненным без активного вмешательства в их действия;

- принцип соответствия, который имеет две стороны: с одной - работник должен соответствовать должности, с другой? получаемая работа должна соответствовать интеллектуальным и физическим возможностям исполнителя;

- принцип автоматического замещения отсутствующего, при котором отсутствующий работник должен замещаться автоматически на основе действующих служебных должностных инструкций и регулироваться формально;

- принцип первого руководителя, заключающийся в том, что контроль за ходом работ должен быть оставлен за первым руководителем, так как только он имеет право и возможность решать или поручать решение любого вопроса;

- принцип единоначалия, при котором подчиненные должны получать приказания только от одного начальника;

- принцип эффективности организационной структуры, состоящий в том, что она эффективна только тогда, когда способствует достижению поставленных целей при минимальных затратах труда и ресурсов;

- принцип единства доверия и проверки;

- принцип допустимости ошибки, что обязывает предусматривать подстраховку исполнителя;

- принцип основного звена предполагает, что не следует размениваться на мелочи, всегда надо ориентироваться на главное и основное в своей работе.

Государственная служба является профессией для государственных служащих и требует определенной подготовки с учетом многоаспектного характера ее функционирования.

Политический аспект — формирование общественно-политических и правовых предпосылок, поддерживающих продуктивную (демократическую, правовую, рациональную, эффективную и т.д.) взаимосвязь органов государственной власти и местного самоуправления с гражданами, понимание и поддержку ими их действий;

Организационный аспект — совершенствование и демократизация государственного аппарата посредством его структурной модернизации, обеспечения гласности и публичности деятельности, строгого соблюдения законности, ограничения бюрократизма, коррупции и других негативных явлений;

Инновационный аспект — рационализация форм и методов исполнения государственных должностей на базе научной организации соответствующих видов деятельности, использования достижений науки и мирового опыта, применения современных информационных средств;

Экономический аспект — обоснование и контроль финансовых и иных материальных затрат на различные уровни и виды государственной службы, определение численности и нормативов издержек по различным государственным должностям;

Нормативный (правовой) аспект — разработка проектов и практическая реализация нормативных правовых актов и методических материалов, обеспечивающих рациональное функционирование государственной службы;

Кадровый аспект — проведение конкурсных отборов и аттестаций государственных служащих, планирование и осуществление их карьеры, организация системы профессионального развития государственных служащих, анализ программ обучения и качества подготовки специалистов соответствующими учебными заведениями;

Аналитический аспект — организация и координация научных исследований в области государственной службы Российской Федерации, формирование и использование информационной сети государственной службы, обоснование стимулов и ответственности за исполнение государственных должностей; разработка и освоение критериев рациональности и эффективности государственной службы.

С содержательной стороны существенно то, что государственная служба от имени государства и в рамках законодательства использует основные методы управления: планирование; прогнозирование; организация; убеждение; поощрение; контроль и др.

С их помощью государственная служба проводит в жизнь принятые органами государственной власти решения.

Непосредственная взаимосвязь государственной власти с государственной службой определена законодательно.

В связи с этим государственная служба, как профессиональная деятельность, характеризуется социономичностью, нормативностью и творчеством.

Социальность, прежде всего, социономичность государственной службы вытекает из ее функций, предназначения. Социальным называется такое действие, которое по предполагаемому действующим лицам или действующими лицами смыслу соотносится с действием других людей и ориентируется на него.

Социальность замещения и использования должности государственной службы обеспечивается установлением ее функций. Обоснование функций должности возможно через определение ее целей и задач, а также критериев их достижения. На этой основе создается функциональная организация государственной должности государственной службы.

Нормативность государственной службы закономерно вытекает из ее социальности. Помогает выявить и обосновать определение нормы, как меру организации структур управления и протекающих в них процессов. Нормотворчество и нормоприменение возможны, как итог осмысления, служения и развития традиции, опыта, материальной и духовной культуры управления (организационной, правовой и др).

Норма обеспечивает централизацию и унификацию функций, меру ответственности за их реализацию структурными подразделениями государственной службы, госслужащими, исполняющими эти функции.

Необходимая децентрализация и самоорганизация структур и деятельности государственной службы обеспечивается ее творческим характером.

Государственная служба призвана практически решать двуединую задачу:

- повседневное участие в осуществлении целей и задач государства

- разрешение объективно существующих противоречий между политикой (с ее многовекторностью и плюрализмом) и целостностью, строгой политической и социально-экономической ориентированностью государства.

Отсюда особенности государственной службы, отличающие ее от других видов организационно-управленческой деятельности: сервисность; иерархичность; безличность; стабильность.

Сервисность (от англ. service - обслуживание). Сервисный характер гражданской службы проявляется не только в том, что обслуживаются потребности политических руководителей, но и в том, что оказываются услуги населению (лицензии, сертификаты, разрешения, справки и т. д.), а также изучаются его настроения и потребности.

2. Безличность. Гражданские служащие выполняют свою работу в соответствии с предписанными правилами, без произвола и предпочтений. Закон для них должен быть превыше всего. Судьбы людей они призваны решать не в пылу должностных амбиций и удовлетворения личного честолюбия, а в соответствии с законами, другими нормативными актами. Кроме того, гражданские служащие почти не имеют «выхода» на нормативные результаты деятельности своих государственных органов. Подготавливаемые ими проекты законов, постановлений, распоряжений, других нормативных актов приобретают юридическую силу только после принятия политическими органами или подписания политическими должностными лицами. А имена готовивших их гражданских служащих остаются обычно безвестными.

3. Иерархичность - субординационный характер. Любой аппарат гражданских служащих внутри государственного органа и отрасли строится на принципах субординации, т. е. соподчинения одних работников другим. Каждое должностное лицо здесь обычно обладает четко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом.

Например, в большинстве федеральных министерств низовой организационной единицей аппарата гражданских служащих является отдел. Все сотрудники отдела имеют, как правило, достаточно четко определенные служебные обязанности и права и несут по ним ответственность перед начальником отдела. Последний, в свою очередь, несет ответственность за весь объем работы, выполняемой сотрудниками отдела, перед начальником департамента (управления), в состав которого входит данный отдел. А начальник департамента (управления) ответствен за деятельность всех сотрудников департамента перед первым заместителем министра и заместителем министра, занимающими высшие государственные должности гражданской службы в данном министерстве.

Но в пределах государственной службы страны и субъекта Федерации гражданская служба имеет не субординационный, а координационный, т. е. сорасположительный, характер. Например, государственные службы трех ветвей власти страны, различных субъектов Федерации и т. д. имеют именно координационный характер. Они не соподчиняются друг другу.

4. Стабильность. Штат гражданских служащих в стране должен комплектоваться преимущественно на основе принципа пожизненного найма. Положение гражданских служащих не может зависеть от политической конъюнктуры, личных симпатий или антипатий политических руководителей, необоснованных аппаратных реорганизаций. Государство только тогда стабильно, компетентно и профессионально может выполнять свои функции для населения, когда располагает стабильным, компетентным и профессиональным корпусом гражданских служащих.

Специфика деятельности государственных служащих заключается и в том, что в системе элементов государственного управления "природа - цели - функции - структура - процесс - (принципы)" государственная служба относится к элементу "процесс" - управленческая деятельность, ибо она порождает порядок функционирования государственных органов, взаимосвязь организационно-правовых институтов и человеческого потенциала.

Государственная служба должна привести в государственное управление программно-целевой подход, управленческий профессионализм, правовую компетентность, организованность и дисциплину, устойчивость и надежность конституционного строя, внимательное обслуживание потребностей гражданина, законность, рациональность, эффективность и многое другое.

Контрольные вопросы:

1. Покажите этапы институционализации государственной службы.