Нравственные основы прохождения государственной и муниципальной службы

4.1.1. Специфика этико-моральных требований к аппарату государственного и муниципального управления.

Нравственная культура, как качественная характеристика морального

развития и моральной зрелости личности, проявляется как:

- куль­тура нравственного сознания;

- культура нравственных чувств;

- культура поведения.

Как культура нравственного соз­нания нравственная культура выражается

в знании моральных требований общества, в способности человека сознательно

обосновывать цели и средст­ва деятельности. Однако, известно, что люди,

знающие, что есть добро, де­лают зло.

Поэтому очень важным является следующий уровень нравственной

культуры, обеспечивающий внутреннее принятие моральных целей и средств,

внутреннюю готовность их реализации и выражающийся в культуре

нравст­венных чувств. Она включает способность к моральной

рефлексии, к сочувст­вию и сопереживанию, а также такие социальные

чувства, как коллективизм, патриотизм, гуманизм и др.

В свою очередь культура поведения характеризует способность к

выбору и к практической деятельности. Посредством культуры поведения

реализуются поставленные и принятые нравственные цели, формируется

активная жизненная позиция, ибо, как заметил еще Гегель, че­ловек

не является ничем другим, как суммой его поступков.

Можно выделить несколько уровней индивидуальной нравственной культуры:

-низкий уровень нравственной культуры, когда человек не владеет элементарными моральными знаниями и потому часто нарушает общепризнанные нравственные нормы;

- «мозаичная культура», характеризующая отрывистые моральные представления, соседствующие с нравственными поступками, которые совершаются под воздействием общественного мнения, традиций в семье и т.д.;

- рациональный тип нравственной культуры, отличающийся чисто бальным усвоением моральных норм без внутренней убежденности в их закономерности и необходимости;

- эмоционально-экспрессивная культура, связанная с наличием у человека обостренного нравственного чувства добра и зла при одновременной нехватке знаний и чаще всего воли для их материализации;

- высокая зрелость нравственной культуры, когда глубокие и научно обоснованные знания находятся в единстве с богатством чувств и практическим действием.

Для государственной и муниципальной службы значение индивидуальной нравственной культуры особенно велико, так как задача формирования корпуса высокомо­ральных, ответственных, профессионально подготовленных служащих, это вопрос не только нравственной социализации, но и нравственного самовоспитания. Более того, в процессе освоения должности государственным служащим нравственная социализация и нравственное самовоспитание идут параллельно.

В своей деятельности служащему приходится каждый день, и каждый час делать непростой выбор между личными и общественными интересами, между такими понятиями, как долг, справедливость, патриотизм, с одной стороны, личное материальное благополучие, привилегии, с другой. Поведением служащего в этой ситуации чаще всего руководят стыд или страх перед возможностью общественного осуждения и порицания, но главное, чтобы его поступками и поведением руководила совесть.

На основе имеющиеся в литературе по этике можно рассмотреть нравственную типологизацию личности.

Потребительский тип. Авторы квалифицируют его как самый мало моральный тип чиновника, для которого личная польза и выгода являются главной ценностью и почти единственным мотивом поведения. Работники та кого склада видят счастье в славе, деньгах, престижности, власти, они, как правило, активны, решительны, подчас проявляют образцы смелости, настойчивы, однако, делают это исключительно в своих амбициозных интересах.

Конформистский тип. К этому разряду следует отнести тех служащих, для которых свойственны коммуникабельность и склонность к компромиссу как незаменимые качества для аппаратной работы. Такие люди отличаются бесконфликтностью, всегда стремятся к доброму согласию с окружающими, они чаще всего воспитаны, строги к себе и другим, заботятся о своей репутации, их усилия обычно направлены на достижение целей коллективных, собственные интересы уходят на второй план. Их жизненное кредо - счастье и добропорядок достижимы только общими усилиями.

Аристократический тип. Характерной чертой этого типа чиновников а обостренное чувство собственного достоинства, интеллигентность, самосознание, способность к самоконтролю, они отвечают за свои поступки прежде всего перед своей совестью. Такие люди, как правило, тяжело приживаются в аппарате, их свободолюбивость и, следовательно, асоциальность в поступках с точки зрения общепринятых норм административного управления равнозначна иррациональности.

Героический тип. Это, наверное, наиболее редкий, идеальный тип чиновника, по-настоящему социально ориентированный. Такие служащие - не только хорошие и квалифицированные исполнители, но и настоящие борцы за идеалы справедливости, они способны бороться с обстоятельствами и преодолевать трудности. Их действия основаны исключительно на рациональной аргументации, ими восхищаются, на них равняются. Люди такого склада незаменимы в органах власти в кризисных условиях. Хотя, с другой стороны, соотнесения целей и средств для них всегда проблема, их наиболее уязвимое место.

Как видно из приведенной нравственной типологизации чиновничества, моральное сознание и поведение чиновников весьма различно и неоднородно. Именно поэтому необходима постоянная и большая работа по формированию и совершенствованию нравственной культуры государственных служащих, характеризующей внутреннюю детерминацию поведения, а не чисто внешнее соблюдение моральных норм. Как показывают психологические исследования, подчинение только внешним требованиям влечет за собой внут­реннюю пустоту, отсутствие сопротивляемости и избирательности по отношению к внешним воздействиям, ведет к конформизму, пассивно-приспособительскому сознанию и поведению.

Одним из важных направлений повышения этического уровня государственных и муниципальных служащих- проведение моральной диагностики при их приеме на работу как это делается, например, во многих частных компаниях, придающих особое значение приобщению новых специалистов к ценностям организации. Цель такой диагностики - изучение специалиста для выявления уровня его моральной воспитанности, нравственной культуры.

В процессе моральной диагностики фиксируются такие качества как:

- глубина знаний принципов и норм общей и административной этики;

- развитость нравственного сознания и нравственной воли;

- характер поведения при преодолении житейских и служебных трудностей;

- стиль поведения в экстремальных и конфликтных ситуациях;

-устойчивость к соблазнам власти.

Как полагают специалисты, использование моральной диагностики в системе государственной и муниципальной службы особенно актуально для наших условий. Это объясняется тем, что в нашей практике кадровой работы основное внимание при приеме человека на работу чаще всего уделяется его профессиональным качествам как специалиста и практически не учитываются его моральные ус­тановки и духовно-нравственные ориентиры. То же самое можно сказать и об оценке государственного и муниципального служащего, в процессе его карьерного продвиже­ния. По данным социологических исследований только 6% опрошенных счи­тает, что данные качества принимаются во внимание в современной кадровой практике. Большинство убеждено, что сегодня по-прежнему определяющую роль в подборе и выдвижении работника играют не профессионализм, квали­фикация и нравственные качества, а личная преданность, угодливость, бес­прекословная исполнительность.

Понятие этической нормы

Нормативность — свойство морали и права, позволяющее ре­гулировать поведение людей, и в то же время результат действия традиций и норм взаимоотношений людей и социальной среды. Для правильного понимания следует различать традиции и нор­мы, не отождествлять их социальные функции. Традиции — это специфический, творческий способ функционирования норм и стереотипов поведения. Стереотипы помогают снять неопреде­ленность, устранить неясность и тем самым облегчить человеку процесс организации собственного поведения.

Любые социально-правовые нормы в целом предназначены для воздействия на волевое по­ведение людей, а предметом этого регулирования служат отноше­ния между личностью и обществом.

Нормы поведения — это общепринятые шаблоны поведения. В зависимости от типа социального контроля нормы поведения представляют собой привычные культурные образцы деятель­ности и обычаи, принятые в обществе или социальной группе ж не действующие за ее пределами. Содержательная сторона норм поведения заключается в удержании личности от совершения действий и поступков, несовместимых с принятыми законами и моральными обычаями, посредством угрозы наказания либо вы­ражения общественного презрения.

Этическая норма поведения является одной из наиболее про­стых форм нравственного требования к личности, выступая, с одной стороны, как элемент моральных отношений (обычай), постоянно воспроизводимый силой массовой привычки, примера, поддерживаемый общественным мнением, а с другой — как форма морального сознания, формулируясь в виде повеления самому себе, требующего неукоснительного выполнения исходя из собственных представлений о добре и зле, долге, совести, справедливости.

Этические нормы поведения формируются в процессе эволю­ционного развития человечества, принимая формы универсаль­ных моральных ценностей, вырабатываются каждым обществом

По принадлежности к носителям ценности можно выделить все­общие, общие, групповые и личностные этические нормы.

Всеобщие этические нормы выражают общечеловеческие нрав­ственные требования общежития. Они сформулированы в «золо­том» правиле этики: поступай по отношению к другим так, как ты хочешь, чтобы поступали по отношению к тебе.

Общие этические нормы господствующей в обществе морали рас­пространяют свои требования на всех без исключения членов дан­ного общества, выступая средством регулирования и оценивания отношений и взаимодействия людей. В процессе расширения соци­ального опыта каждый человек включается в различные социальные группы, являясь, как правило, одновременно членом нескольких групп. Поступая, например, на службу, он входит в коллектив, пред­ставляющий собой достаточно сложную систему формальных и не­формальных групп, группировок, каждая из которых устанавливает собственную систему ценностей и вырабатывает на их основе свои этические правила. Между этими правилами всегда существует не­кая степень несоответствия, а подчас и противоречия.

Групповые этические нормы обеспечивают включение лич­ности в группу, в процессы и механизмы группового взаимодей­ствия, влияют на все виды поведения, в том числе и тогда, когда он становится членом другой группы. Занимая определенную по­зицию в коллективе, человек усваивает заданные и вырабатыва­ет личностные нормы, предписывает себе собственную позицию и формы поведения, в которых реализуется процесс его существо­вания как личности.

Личностные этические нормы выступают как характеристика субъективного «внутреннего» мира человека. Они соотносятся с его представлением о самом себе и по этой причине не нужда­ются в «усвоении» и «принятии». Следование личностным этиче­ским нормам связано, прежде всего, с чувством самоуважения, вы­сокой самооценкой, уверенностью в своих действиях. Отступле­ние от этих норм всегда сопряжено с чувством вины (совесть), самоосуждением и даже нарушением целостности личности.

Таким образом, поведение человека, осуществляющего про­фессиональную служебную деятельность, сложно детермини­ровано. Оно управляется посредством как внешних этических регуляторов (общечеловеческие ценности)

Нормы служебного поведения могут быть переданы служащим либо через пример других служащих, либо через научение, обычно эти два способа действуют одновременно. Служащие, особенно руководители, далеко не всегда поступают в жизни так, как сами проповедуют. Противоречивая практика, при кото­рой руководители снисходительны к себе или отдельно избран­ным сотрудникам, а для других устанавливают строгие стандарты, снижает вероятность того, что установленные нормы служебного поведения будут усвоены и исполнены всеми служащими.

Анализ практики принятия этически неправильных управленческих решений позволяет выделить четыре основных аргумента, которые могут стать причиной неправильного служебного поведе­ния. Это уверенность в том, что данная деятельность:

1) не выходит за рамки этических и юридических норм, т.е.
что на самом деле не является нелегальной или аморальной;

2) отвечает интересам чиновника или службы и что от служащего ожидают именно подобных действий;

3) «безопасна», так как никогда не будет обнаружена и обна­родована;

4) помогает организации, а значит, руководство отнесется снис­ходительно и даже защитит служащего, который ею занимается.

Для того чтобы новому сотруднику успешно адаптироваться на службе, ему необходимо изучить систему норм и поведенческих стереотипов, характерных для службы. Особенно важно знать те из них, которые являются ключевыми на первом этапе взаимодей­ствия служащего с организационным окружением и без знания общественных потребностях. Следовательно, этические нормы при исполнении служебных обязанностей предполагают специ­альные процедуры и методы контроля, которые зависят от многих обстоятельств и устанавливаются отдельно. Служебное поведение является по определению контролируемым.

Рассматривая служебное поведение в контексте выявления желательных типов поведения чиновников, используя соответ­ствующие методы стимулирования результативности их деятель­ности — экономические, материальные, социальные (поддержание престижа, статуса, удовлетворенности), можно формировать по­зитивную мотивацию служащих, а на этой основе регулировать и контролировать поведение чиновника в желательном для служ­бы направлении. В качестве средства регулирования служебного поведения служащих выступает внешний контроль (законы, пра­вила, кодексы, регламенты, инструкции) и внутренний контроль (убеждения, ценности и нормы).

Следует учесть, что мотивация — это потребность, побуждаю­щая человека действовать с определенной целью. Потребность является внутренним аспектом мотивации, а цель — ее внешний аспект. Не следует смешивать мотив и мотивацию поведения. Мотивация — это переживаемая причина поведения, психологи­ческая причина. Однако наряду с нелогичными причинами суще­ствуют сознательные мотивы. Можно выделить четыре вида мотивационных предпочтений служебного поведения:

1) Стремление к творческой самореализации (получение удовлетворения от работы и профессионального роста);

2) Служебный долг (профессиональная деятельность основы­вается на реализации общественных и служебных интересов);

3) Прагматическую ориентацию (стремление обеспечить индивидуальный материально-денежный достаток);

4) карьерный интерес (работа ради продвижения по службе).
Особое значение в понимании сущности служебного поведения имеет понятие «стиль поведения». Стиль служебного поведения от­ражает, во-первых, свойства черт личности служащего, во-вторых, уровень его компетентности, способности и воли оптимально ис­пользовать личностные черты для выполнения служебных задач, управленческой ситуации. Стиль служебного поведения формирует­ся на основе деловитости. Деловой подход позволяет противостоять консерватизму мышления и действия, активным и скрытым формам бюрократизма, формализма, технократизма, субъективистским и волюнтаристским порывам.

Отношение к включению в нормативные правовые акты требований к служебному поведению гражданских служащих неоднозначно. Существует точка зрения, что закрепление законом моральных норм и требований - это формальное действие.

Другая точка зрения состоит в том, что систематизация нравственных, моральных требований, которые предъявляются к гражданским служащим, является ориентиром в поведенческих действиях и поведениях служащих при реализации им своих профессиональных обязанностей.

4.1.3. Нормативное закрепление этических требований к государственному и муниципальному служащему

Нормативно этические требования закреплены Федеральными законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (Гл. 3, ст. 16-20.1), «О муниципальной службе в Российской Федерации» (Гл. 3, ст. 13-15) и Указом Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12.08.2002. № 885.

Важным и специфическим для служебной деятельности является конфликт интересов, который по преимуществу относится к внутригрупповым (внутриорганизационным) конфликтам.

В нравственном плане занимает особое место достоверность сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

В числе основных этических требований, связанных с прохождением государственной гражданской службы и муниципальной службы обозначены:

- ограничения;

- запреты;

- требования к служебному поведению.

Служебное поведение служащих во многом регламентирует­ся принципом правомочности и неправомочности действий и по­ступков. На стыке правомочности и неправомочности служебной деятельности возникают три разновидности служебного поведе­ния должностных лиц:

1) Обязательное (по принуждению в соответствии с законом);

2) Должное (по договору в соответствии с распределением
обязанностей и т. п.);

3) Желательное (по собственной воле).

Реальное служебное поведение складывается в результате раци­онального выбора служащим модели поведения и деятельности, со отствующей управленческой ситуации. В служебном поведении гражданского и муниципального служащего отражаются свойства основных субъектов его социальной жизни: личности, группы, кол­лектива (службы). Действительно, модели служебного поведения складываются на основе сложнейшей структуры взаимодействий служащего и групп, в которых происходит его социальная жизнь. При этом важным фактором, определяющим поведенческую специ­фику, выступает сама служба как совокупный социальный субъект. Именно во взаимодействии коллективного, группового и личност­ного поведения возникает матрица норм служебного поведения, ко­торая затем постоянно воспроизводится.

Служба выступает коллективным (обобщенным) субъектом служебного поведения, поскольку вырабатывает принципиально отличные от иных организаций ценности, нормы и правила пове­дения. Она играет роль инстанции, осуществляющей соединение и координацию индивидуального и группового поведения, вклю­чает работников в один трудовой процесс, корректирует их дея­тельность и поведение, контролирует процессы и результат управ­ленческого труда. Служба несводима к коллективу или совокуп­ности социальных групп, между ними нет тождества. Служба со­единяет и коллектив, и группу, и отдельного служащего как свою персонифицированную основу. В ней существует структура в виде обезличенной пирамидальной системы административно-управленческих связей и набора этических норм.

Групповой уровень служебного поведения включает в каче­стве доминирующей системы нормы, ценности, механизмы спло­ченности и деятельности, вырабатываемые групповыми объедине­ниями людей. Причиной возникновения групповых объединений являются как объективное разделение труда и появление специа­лизированных функций (профессия), так и естественное стремле­ние человека к формированию устойчивых форм взаимодействия с другими людьми. Группа дает человеку ощущение защищенно­сти, способствует формированию его идентичности.

Личностный уровень служебного поведения включает цен­ностные ориентации и установки личности, являющиеся отра­жением жизненного (социального) опыта, результатом адапта­ции индивида к общественной среде и фактором идентификации с определенной профессиональной группой.

Требования к служебному поведению включают в себя три типа нравственных норм:

а) предписывающие (как требуется поступать с точки зрения профессиональной морали гражданского служащего);

б) запретительные (что не допускается в рамках служебного поведения);

в) рекомендательные (как следует себя вести в той или иной ситуации в служебное и также неслужебное время).

Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» рекомендовано не только государственным служащим, но и лицам, которые замещают государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и выборные муниципальные должности, придерживаться Принципов, утвержденных Указом, в части, не противоречащей правовому статусу указанных лиц.

Установленные принципы являются основами поведения государственных служащих, которыми они должны руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей.

Основные требования, которые должны предъявляться к государственному и муниципальному служащему как при поступлении на государственную и муниципальную службу, так и при исполнении функциональных обязанностей: - приверженность высшим нравственным принципам, верность государству. Государственные интересы должны быть выше индивидуальных, частных интересов, целей и задач политических партий, других общественных объединений; - соблюдение принципов государственной и муниципальной службы; - постоянная готовность выступить на защиту Конституции, федеральных законов и законов субъектов федерации; - честная служба государству и обществу;· - стремление найти и использовать наиболее эффективные и экономичные способы выполнения задач и функций;- отсутствие в деятельности государственного и муниципального служащего элементов дискриминации одних субъектов, с одной стороны, предоставления особых благ и привилегий другим субъектам, за особое вознаграждение или без него, с другой; - никогда не принимать для себя и членов своей семьи никаких благ и преимуществ, используя при этом свои служебные полномочия; - не делать никаких личных обещаний, связанных с обязанностями государственной службы; - никогда не использовать никакую информацию, полученную конфиденциально во время исполнения своих должностных обязанностей, как средство получения личной выгоды; - не заниматься предпринимательской деятельностью; - разоблачать коррупцию и постоянно бороться с ней в государственных органах; - соблюдать деловой режим и корректность общения с гражданами и коллегами; - стремиться создавать деловой имидж государственного служащего; - не высказывать публично своего личного мнения о действующих политических деятелях; - избегать злоупотребления служебным положением, корыстной или иной личной заинтересованности; - в общении с гражданами, как при исполнении своих полномочий, так и во внеслужебных отношениях соблюдать общепринятые правила поведения; вести себя с достоинством; демонстрировать вежливое корректное обращение, беспристрастность, принципиальность, стремление глубоко разобраться в существе вопроса, умение выслушать и понять другую позицию; равное отношение ко всем гражданам и юридическим лицам; взвешенность высказываемых суждений и принимаемых управленческих решений. Проступком, позорящим честь и достоинство государственного и муниципального служащего, может признаваться: - такое действие или бездействие, которое, хотя и не является преступным, но по своему характеру несовместимо со статусом государственного и муниципального служащего и делает невозможным дальнейшее выполнение им своих служебных полномочий; - грубое нарушение общепринятых норм и правил поведения, умаляющее авторитет государственной и муниципальной службы; - умышленные нарушения закона; недобросовестность, повлёкшая существенные негативные последствия;- систематические действия или бездействие, свидетельствующие о преднамеренном нарушении государственным и муниципальным служащим данной им присяги.

Государственный и муниципальный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, должен:

- исполнять служебные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;

- исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются основой в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;

- осуществлять свою деятельность в рамках установленными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа или органа местного самоуправления;

- не оказывать предпочтения, заинтересованность каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

- исключать все действия, которые связаны с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и других интересов, препятствующие добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;

- соблюдать все ограничения которые установлены законом для государственных служащих;

- уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им содействие в получении достоверной информации в установленных законами случаях и порядке.

Мораль государственного и муниципального служащего не может основываться только на собственном представлении о нравственности, идеалах, она также в некоторой степени определяется и потребностями общества. Законодатель же при закреплении требований к служебному поведению опирался в основном на реальные нравы и традиции, соотносил требования с системой ценностей, существующих в обществе, исторически сложившимися представлениями о морали. В законе невозможно предусмотреть все нравственные коллизии, которые возникают или могут возникнуть в практической деятельности гражданского служащего. Статьи закона не могут заменить и личного морального выбора, позиции и убеждений человека, его совести.

Одним из самых серьёзных факторов, определяющих критическое отношение населения к руководству и аппарату управления всех ветвей и уровней власти, является отсутствие в работе властных структур подлинного внимания к человеку, уважения его личного достоинства, чуткости, тактичности, профессиональной этики. Проявлением приверженности государственного и муниципального служащего профессиональным этическим требованиям на всех уровнях его деятельности является способность уважительно относится к достоинству человека, независимо от его социального положения. Признать в человеке равные с собой права на достойное существование, понимать и чувствовать, что все люди равны, что человек – главная ценность социальной жизни, - первое условие всякой деятельности. Административная иерархия соподчинения по вертикали не исключает возможности в каждом человеке, на какой бы ступеньке иерархической лестницы он ни стоял, видеть, прежде всего, человека. Одно из противоречий, образующихся вследствие нахождения государственных и муниципальных служащих между управленческой элитой и народом, заключается в специфике духовного мира государственного и муниципального служащего – постоянном преодолении желания сохранить некоторую степень самостоятельности относительно ведомства и общегосударственной линии. Способность сделать правильный моральный выбор является показателем целостности его духовной культуры, основанной на стремлении к общему благу, сознательном выборе направления деятельности, чувстве ответственности перед своей совестью и перед общественным мнением за последствия и результаты своей деятельности.

В состав мер должного и возможного поведения гражданского служащего с необходимостью включается и ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей, запретов и требований.

Таким образом, этические требования более жесткие, чем обычные моральные нормы, поскольку высшие должностные лица, государственные служащие иных категорий объективно наделены властью и полномочиями, которые могут оказывать, в том числе и к более строгому контролю над нравственностью ее представителей. Чем выше статус государственного служащего, тем более строгими должны быть этические требования к нему.