Государственная служба как правовой институт

С правовой точки зрения государственная служба представляет собой особый правовой институт.

В теории права термин «правовой институт» означает совокупность правовых норм, составляющих часть отрасли права, регулирующих вид или определенную сторону однородных общественных отношений, которые образуют самостоятельную обособленную группу, пронизаны внутренним единством и охватывают все существенные моменты регулирования соответствующей сферы.

Правовой аспект государственной службы находит отражение в целях (задачах), функциях, принципах, структуре государственной службы, формах и методах ее осуществления, в разработке проектов и практической реализации нормативных правовых актов и методических материалов, обеспечивающих рациональное функционирование государственной службы. Главная функция правового института состоит в обеспечении целостного, законченного регулирования правоотношений в рамках общественных отношений.

Государственная служба как правовой институт реализует правоприменительную, правотворческую и правозащитную функции.

Правоприменительная (нормоприменительная) функция заключается в обеспечении реального исполнения законов и иных нормативных правовых актов государства. Эта функция осуществляется посредством фактического ис­полнения государственных должностей государственной службы и при­нятия актов управления об исполнении законов, интерпретации решений Федерального Собрания, а также посредством принятия дискреционных решений.

Правотворческая функция (нормотворческая) государственной службы вы­ражается в законопроектной деятельности, а также в экспертной, анали­тической, справочной работе государственных служащих в процессе под­готовки законопроектов. Это разработка и принятие норматив­ных правовых актов. Государственная служба проявляет себя также в процессе подготовки законов в Федеральном Собрании и парламентах субъектов РФ.

Правозащитная функция. Это обеспечение прав и свобод гражда­нина. Если прежде центр тяжести при выполнении государственных задач приходился на непосредственное выявление общественных потребностей, планирование производства и распределение общественного продукта, то теперь он переместился в сферу распорядительной деятельности, налого­обложения, государственного контроля и надзора и т.д. В силу этого факта гражданин стал в большей степени зависеть от государственных служб. Он не может удовлетворить значительную часть своих потребностей в сфере частного права, а должен и имеет право обращаться к государственным службам. Государственная служба призвана обслуживать потребности и интересы граждан, повышать действенность правовой защиты личности, применять меры государственного принуждения в установленных законом случаях.

Государственная служба отражает проявления множества управленческих отношений и связей, которые нужно урегулировать при помощи норм государственно-служебного характера. Это комплекс управленческих отношений, который включает в себя:

- отношения организационно-управленческого характера; отношения, которые связаны с процессом организации и функционирования государственного аппарата в целом;

- отношения, возникающие между различными звеньями исполнительной власти, а также между органами местного самоуправления. Эти отношения регулируются в правовой форме, так как управленческая деятельность государства выражается именно в правовой форме.

Институт государственной службы является юридически исходным правовым средством в системе построения государственности, поскольку он объединяет правовой материал, который используется в каждодневной практике органов государственной власти, других органов, на которые распространяется действие Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", т.е. создает систему государственного аппарата, обеспечивая тем самым функционирование самого государства.

Институт государственной службы, как уже было отмечено, состоит из правовых норм, которые определяют, устанавливают и регулируют государственно-служебные отношения. Правовые нормы могут эффективно функционировать лишь при условии их внутренней согласованности и скоординированости.

Системность правового института государственной службы раскрывается в:

- Направлении на реализацию целей, задач и функций государственной службы;

- Привлечении большого количество правовых норм других отраслей права (конституционного, трудового, административного и т.п.);

- Наличии обособленных подинститутов;

- Наличии собственной законодательной базы, которая является определяющей для всего института.

Комплексность (сложность) института государственной службы заключается:

- во-первых, он объединяет в себе множество правовых норм различных отраслей права: трудового, административного, конституционного.

- во-вторых, состоит из отдельных, весьма обособленных подинститутов, например принципов государственной службы, правового статуса государственных служащих, аттестации работников, прохождения службы,

Правовому институту соответствуют конкретные правовые акты, которые определяют все его основные элементы. Так, Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" фиксирует следующие основные понятия:

- Государственная гражданская служба;

- Гражданский служащий;

- Служебный контракт;

- Конфликт интересов;

- Принципы гражданской службы;

- Должности гражданской службы;

- Правовое положение (статус) гражданского служащего и т.д.

Современный правовой институт государственной службы - это система правовых норм, которая регулирует отношения, формирующиеся в процессе организации системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы.

Правовому регулированию должны подлежать три большие сферы в системе государственно-служебных отношений: формирование системы государственной службы; создание статуса государственного служащего и гарантий его реализации; механизм прохождения государственной службы (здесь может быть множество процессуальных норм, которые работают в различных подинститутах, входящих в структуру института государственной службы).

Государственная служба как правовой институт регулирует организацию и деятельность всех государственных служащих, которые на профессиональном уровне выполняют задания и функции государства и введены в структуру государственного органа или его аппарата на уровне государства, на региональном уровне.

Институт государственной службы можно разделить на следующие составляющие (подинституты):

- Институт принципов государственной службы;

- Институт статуса должности в государственном аппарате;

- Институт статуса должностного лица в государственной службе;

- Институт правового статуса государственного служащего;

- Институт государственно-служебных отношений, что, в свою очередь, включает отдельные составляющие как дополнительные подинституты: прием, прохождение, перемещение и продвижение по государственной службе, мотивация, аттестация критериев и порядка проведения оценки профессиональной деятельности служащих (текущая оценка, аттестация, присвоение чинов и т.д.), стимулирование (поощрения) и ответственность служащих, прекращение государственно-служебных отношений;

- Институт этики государственного служащего;

- Институт государственной дисциплины;

- Институт условий государственной службы (денежное содержание, отпуск, пенсионное обеспечение и т.п.);

- Институт подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

- Институт управления государственной службой.

Приведенный перечень подинститутов государственной службы не является исчерпывающим.

Государственная служба как системный институт включает нормы конституционного, трудового, административного, гражданского, финансового и других отраслей права, которые регулируют государственно-служебные отношения по поводу государственной службы.

Отношения, возникающие в сфере государственной службы, регулируются прежде всего нормами конституционного права.

Конституция РФ провозгласила, что «граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе». Известно, что Конституция РФ имеет наивысшую юридическую силу. Это обеспечивает единство, согласованность и стабильность системы права, ее отдельных элементов, в частности института государственной службы, а также предусматривает обязательность соблюдения норм Конституции, законов РФ, международных норм.

Конституция РФ закрепила основные положения института государственной службы: источник государственной власти - народ; гарантии прав и свобод человека и гражданина; установление, передача и распределение государственной власти между органами власти и других политических структур; установление пределов государственной власти.

Надо отметить, что в Конституции РФ непосредственным основам организации и функционирования государственной службы посвящено несколько статей, хотя конституционные нормы не устанавливают четкой модели государственной службы. Конституция РФ определяет общие основы концепции формирования и развития института государственной службы.

Деятельность служащих в органах государственной власти - это особая профессиональная трудовая деятельность, которую регулируют и нормы трудового права. В соответствии со статьей 73 Федерального закона №79-ФЗ федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом.

Развитие в РФ на современном этапе бюджетного процесса, новой системы налогообложения, банковского законодательства, востребованность в финансовом контроле обусловили влияние норм финансового права на государственную службу.

Влияние норм финансового права на государственной службе состоит в том, что государственные служащие реализуют финансовую политику государства. Субъектом финансовой деятельности государства является государство в лице его компетентных органов. Сама же финансовая деятельность государства является деятельностью управленческой, где нормы, ее регламентирующих, являются нормами финансового права.

Таким образом, государственную службу необходимо рассматривать как системный правовой институт, включающий правовые нормы различных отраслей права.