Организационные принципы государственной службы

Государственная служба организуется и функционирует на определенных принципах. Они сформированы в законодательстве.

Категория принцип государственной службы отражает степень познания социальных и правовых явлений в сфере государственно-служебных отношений, представлений, составляющих основу доктрины государственной службы.

Принцип представляет собой исходное положение, основополагающую идею, объективную закономерность развития государственной службы, направление реализации ее целей и функций.

Значимость принципов состоит в том, что в них выражаются сущность, основное содержание, характерные свойства государственной службы, ее место и роль в системе государственной власти, государственного управления и в жизни общества.

Принципы государственной службы закреплены в Конституции РФ, федеральных законах, указах Президента России, постановлениях Правительства страны, конституциях, уставах, законодательных и иных нормативных актах субъектов РФ. Наиболее признанными в законодательстве о государственной службе и ее реформировании являются следующие принципы:

1) приоритета прав и свобод человека и гражданина;

2) единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

3) равного доступа граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равных условий ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

4) профессионализма и компетентности гражданских служащих;

5) стабильности гражданской службы;

6) доступности информации о гражданской службе;

7) взаимодействия с общественными объединениями и гражданами;

8) защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина отражает основные цели государственной службы, требования Всемирной конвенции по правам человека в Вене, общечеловеческих стандартов прав и свобод личности.

Конституция РФ исходит из того, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (статья 2). Это положение составляет одну из основ конституционного строя. В той же статье обязанностью государства провозглашены признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Конституция определила также, что государственная защита указанных прав и свобод гарантируется (статья 45). В целом все звенья государственного механизма наделены обязанностью защищать права и свободы человека и гражданина.

Государственные служащие руководствуются этими положениями в своей деятельности: учитывают интересы граждан, удовлетворяют их законные требования; признают, соблюдают и защищают права и свободы в полном объеме, установленном законодательством, создавая условия для активного участия граждан в государственном управлении.

Принципы оказывают значительное влияние на всю систему гражданской службы, в том числе на ее организацию.

Так, принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации ориентирует гражданскую службу на безусловное следование высшим законодательным актам. Исходя из этой задачи, регулируется прием на государственную службу и ее прохождение, информационные процессы, контроль исполнения и т. д.

С другой стороны, четкая организация является непременным условием реализации общих принципов. Так, соблюдение принципа единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ требует организации правовой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, налаживания информации работников аппарата и всего населения о принимаемых законах, практике соблюдения законов должностными лицами, начиная с правящей элиты страны и др. Кроме того, этот принцип предполагает организационное решение вопросов, связанных с переходом служащих из одного уровня государственной власти в другой. В частности, единый подход при подобных переходах, перемещениях по службе необходим для сохранения имеющегося у работника аппарата чина, звания, разряда, ранга, стажа, гарантий, льгот, предусмотренных на предыдущем месте работы, права на получение жилья и др.

Важные последствия для организации государственной службы вытекают из принципа равного доступа граждан к ней в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой.

В отличие от применявшихся ранее сословного и классового подходов, принцип равного доступа означает, что на государственную службу принимаются граждане, независимо от социального происхождения, пола, классовой или национальной принадлежности, партийности, вероисповедания и т. д. В то же время кандидаты на государственную должность должны обладать способностями и профессиональной подготовкой, соответствующими должности. Для осуществления принципа равного доступа необходима большая работа по диагностике профессиональных и личностных качеств претендентов, проведению конкурсов, заключению контрактов, установлению, в случае необходимости, квот для отдельных категорий граждан (женщин, ветеранов, национальных меньшинств и т. д.).

Особое значение для становления и функционирования государственной службы имеет принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. Его значение усиливается в связи с превращением государственной службы в особую разновидность профессионального труда, необходимостью более полного соответствия знаний, умений и навыков служащих требованиям должностей государственной службы. Причем процесс ее профессионализма охватывает ряд социальных институтов, прежде всего профессиональную ориентацию, профессиональный отбор, управление персоналом, систему профессионального образования и др.

Реализация принципа профессионализма требует организационных условий профессионального развития кадрового корпуса государственной службы, прежде всего, ее прохождение с помощью конкурсов, аттестации, квалификационных экзаменов, которые призваны укреплять связь продвижения по службе с уровнем профессионального образования.

В сочетании с требованиями к должностям организационные предпосылки способствуют формированию государственного заказа образовательным учреждениям.

Не менее важно создание и укрепление системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Эта система должна отвечать потребностям государственной службы в высококвалифицированных кадрах. Подобная система развивается в настоящее время на базе Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

В основе принципа профессионализма и компетентности лежит качество знаний служащих и их структура, которые оценивают следующими индикаторам: знания - через соотношение разных отраслей науки, глубину и системность их освоения, способность применить эти знания при оценке проблемной ситуации; умения и навыки - через способность технологизировать знания для выполнения служебных функций; личностные качества, имеющие значение выполнения служебных обязанностей - через оценку интеллектуальных способностей, ценностных ориентации, управленческих и организаторских способностей и др.

Характерными чертами этого принципа являются также профессиональная честь (лояльность, достоинство, беспристрастность, гордость за хорошо выполненную работу); профессиональная подотчетность (приверженность ценностям, свойственным данной профессии; рассмотрение сослуживцев как коллег, а не политических деятелей и руководителей).

В профессиональных группах государственных служащих складываются свои этические кодексы, практика оценки работы профессионалов профессионалами, особая культура, нормы, ценности, профессиональный статус.

Исключительно важную роль в организации государственной службы играет следование принципу стабильности гражданской службы. С этой стороны государственный аппарат переживает далеко не лучшие времена. Среди опрошенных государственных служащих лишь немногие уверенны, что их положение стабильно, а больше половины не уверены в этом вообще. В такой обстановке служащему нелегко работать с должностной отдачей, творчески, с перспективой, как это требуют задачи государственной службы.

Важно и то, что стабильная государственная служба является основой стабильности государства в условиях многопартийности, политической борьбы за власть, при ее смене, при неудачном руководителе страны и т. д.

Разумеется, в следовании принципу стабильности нужна мера. Иначе это может привести к застою кадров, утрате заинтересованности в работе в связи с ограниченностью возможностей их продвижения по службе. В связи с этим необходима разработка механизма обновления кадров государственной службы, их омоложение, более частого продвижения работников по горизонтали.

Различают также принципы профессионального характера, регулирующие порядок занятия и прохождения государственной службы, оплаты, привилегий, социально-экономической и правовой защищенности, ответственности, ответственности и мотивации и т. д.

Таким образом, государственная служба представляет собой весьма сложную систему, действующую на основе ряда разного уровня принципов: общих, организационно-технологических и принципов профессионального характера.

В своей совокупности они создают возможность для эффективного функционирования государственной службы.

Принцип доступности информации о гражданской службе связан с организацией контроля государственной службы, анализом, обобщением и опубликованием статистических и иных сведений о количественном и качественном составе государственных служащих, передвижениях по службе, доходах, нарушениях дисциплины, фактах коррупции в государственной службе, мерах по борьбе с ней и т. д. Общество должно знать и о недостатках, и о позитивных результатах работы государственного аппарата.

Принцип защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность характеризует особенности государственного управления как основного содержания государственной службы. Для государственного управления характерны: иерархичность структуры, разграничение функций и использование методов административного права, основным среди которых является метод «власти-подчинения», то есть «прямого распорядительства». Решения вышестоящих органов и должностных лиц обязательны для исполнения государственными служащими. Такой подход обеспечивает реализацию на практике конституционных принципов верховенства закона и единства государственной власти, побуждает соблюдать исполнительную дисциплину во всех звеньях государственного управления, добиваться согласованности, упорядоченности их действий, предупреждать безответственность, волокиту, произвол, злоупотребление властью. Вместе с тем, непременным условием обязательности выполнения решений вышестоящих государственных органов служит их законность, принятие решений в соответствии со специальными законами, положениями и инструкциями в пределах компетенции и полномочий данных органов.

Выполняя решение вышестоящих органов и должностных лиц, государственный служащий несет ответственность за соответствие своих действий Конституции и законодательству Российской Федерации. В случае сомнений в правомерности полученного для исполнения решения он обязан своевременно информировать об этом в письменной форме непосредственного руководителя, руководителя принявшего решение и вышестоящего руководителя. Если вышестоящий руководитель письменно подтверждает данное решение, государственный служащий обязан его выполнить.

Исключением являются случаи, когда исполнение решения является деянием, наказуемым в уголовном или административном порядке. Ответственность за реализацию неправомерного решения несет руководитель, который подтвердил необходимость его выполнения.

§ 5. Взаимосвязь гражданской службы со службой иных видов и муниципальной службой

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;

2) установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;

3) учета стажа государственной службы РФ и иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

4) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации.

Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» установил, что система государственной службы включает в себя следующие ее виды: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

В Федеральном законе «О системе государственной службы РФ» изложены основные принципы построения и функционирования этой системы, являющиеся общими для всех видов государственной службы. Подробно о принципах мы поговорим в специальном разделе, здесь мы коснемся лишь некоторых, чтобы установить связь государственной гражданской службы с ее видами. Среди них такие, как равный доступ граждан к государственной службе и единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающие законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.

Соотношение должностей федеральной государственной службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы в соответствии с этим Федеральным законом определяется Указом Президента РФ, а в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы гражданам, проходящим федеральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания.

Взаимосвязь федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации поддерживается, в частности, тем, что Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» установил единый порядок присвоения государственным гражданским служащим классных чинов.

Данный закон устанавливает также и то, что при переводе государственного служащего с государственной службы одного вида в другой вид, ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание учитывается при их присвоении по новому виду государственной службы в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами РФ. Соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий устанавливается Указом Президента РФ. Классные чины государственной гражданской службы субъекта РФ присваиваются в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Помимо этого взаимосвязь видов государственной службы поддерживается правовыми положениями, касающимися основных условий и размеров оплаты труда, а также основных государственных социальных гарантий.

Нормы оплаты по штатным должностям, а также соотношение окладов устанавливаются Президентом Российской Федерации.

Взаимосвязь видов государственной службы подтверждает установленная федеральным законодательством система ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации, общих для всех видов государственной службы. Перечень ограничений приведен в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Кроме того, существуют запреты, связанные с гражданской службой.

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы иных видов устанавливается также и посредством учета стажа государственной службы Российской Федерации.

Федеральный закон «О системе государственной службы РФ» фиксирует это.

Наконец, взаимосвязь различных видов государственной службы основана на общих принципах государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации.

Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (статья 72 Конституции).

В целях правового обеспечения наиболее эффективного функционирования всей системы управления вопросы регламентации разграничения гражданской службы решаются между органами государственной власти федерального и регионального уровня, муниципальной службы - между государственными органами соответствующего субъекта РФ и органами местного самоуправления.

Муниципальная служба представляет собой вид профессиональной деятельности, непосредственно связанной с обеспечением исполнения полномочий органов местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Муниципальным служащим является гражданин РФ, достигший 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Согласно нормам действующего законодательства все граждане РФ имеют равный доступ к муниципальной службе. Лица, не замещающие муниципальных должностей муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.

Представляя собой две разновидности публичной службы, осуществляемой на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, наделенных широким спектром властных полномочий и управленческих функций, по своей правовой природе гражданская и муниципальная служба, несмотря на то, что одна из них не является составной частью другой, имеют немало общих признаков, в том числе - основные принципы и основания построения и функционирования.

Правовое обеспечение единства основных квалификационных требований, предъявляемых к гражданским служащим, замещающим должности государственной гражданской службы, и служащим, замещающим муниципальные должности муниципальной службы, возможно вследствие того, что в обоих случаях речь идет о профессиональной деятельности. Это, в свою очередь, предполагает наличие соответствующего профессионального образования, специализации, квалификации и стажа работы. Профессионализм и компетентность гражданских и муниципальных служащих являются законодательно установленным принципом государственной гражданской и муниципальной службы. За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей служащие, замещающие государственные должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы, несут юридическую ответственность.

Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы как самостоятельных видов публичной службы выражаются, в том числе, в единстве требований, предъявляемых при поступлении на гражданскую и муниципальную службу, прохождении и прекращении каждой из них.

Особенности правового статуса муниципальных служащих выражаются в практической реализации ими тех или иных функций публично-управленческого характера, благодаря которым обеспечивается решение вопросов локального—местного значения, кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Реализация делегированных полномочий, подкрепленных передачей материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления, подконтрольна государству.

Осуществление институтами муниципальной власти отдельных государственных полномочий, переданных на уровень местного самоуправления соответствующим федеральным или региональным законодательным актом, следует рассматривать как один из важнейших критериев взаимодействия двух видов публичной службы, гражданской и муниципальной.

Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия того или иного муниципального служащего замещаемой должности, для решения вопросов, непосредственно связанных с присвоением муниципальным служащим очередных и внеочередных квалификационных разрядов, проводится аттестация (или квалификационный экзамен).

Не менее важным принципом организации деятельности публичной власти в Российской Федерации является принцип единства ограничений обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы. Права и обязанности гражданских и муниципальных служащих устанавливаются в соответствии с тем кругом задач, функций и полномочий, которые возложены на институты гражданской и муниципальной службы как отдельных, самостоятельных видов публичной службы. Разница состоит лишь в том, что в одном случае речь идет об осуществлении государственной власти, в другом - местного самоуправления.

Правовое положение гражданских и муниципальных служащих в большинстве своем совпадают, в том числе в части ограничений. Однако если в отношении гражданской службы ограничения в основном связаны с поступлением на гражданскую службу и нахождением на ней, то применительно к муниципальной службе ограничения касаются периода осуществления соответствующих функций.

Важным критерием, определяющим взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы, следует рассматривать учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы. В этом проявляется не только институциональное единство публичной службы, составной частью и самостоятельным видом которой является муниципальная служба, но и непрерывный характер ее осуществления.

Перечень гарантий законодательно установленных в отношении должностных лиц, осуществляющих свои полномочия в рамках гражданской или муниципальной службы, в основном также совпадает.

Российская Федерация и субъекты в ее составе, стремясь компенсировать ограничения, установленные в отношении гражданских и муниципальных служащих федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации, гарантируют служащим обеих категорий целый комплекс экономических и социальных мер, гарантирующих:

1) соответствующие условия труда;

2) денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации;

3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней, нерабочих праздничных дней и ежегодных оплачиваемых, в том числе дополнительных, отпусков;

4) медицинское обслуживание, включая членов семьи муниципального служащего, в том числе его выхода на пенсию;

5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

6) обязательное государственное страхование;

7) обязательное государственное социальное страхование;

8) защита, включая членов семьи, в порядке, установленном законодательством, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением муниципальным служащим должностных обязанностей.