Государственная гражданская служба как публично-правовой институт

Коренные изменения в социально-политическом устройстве России в 1991-1993 годах, принятие новой Конституции страны (1993) и другие факторы вызвали необходимость утверждения государственной службы на новых организационно-правовых принципах и социальных нормах.

В процессе становления государственной службы первостепенное значение приобретает ее формирование как публично-правового института. Это было самым слабым звеном дореформенной государственной службы. Что и ускорило ее распад. В настоящее время возросло понимание первостепенной важности государственной службы, 85% опрошенных государственных служащих считают очень важным наличие правовой основы для функционирования этой службы.

Государственная служба как правовой институт представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование объединения государственных служащих, их поведение и деятельность по реализации Конституции и законов РФ, а также личный правовой статус этих служащих.

Государственно-служебные отношения регламентируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о государственной службе. Основой этой работы в практическом плане стали федеральные законы о системе государственной гражданской службе РФ.

Сущность государственной службы как правового института предполагает решение двух главных задач.

Во-первых, реализация Конституции и законов РФ, законодательство субъектов Федерации, обеспечение национальной безопасности с учетом интересов регионов, а также государственного суверенитета, экономической самостоятельности, духовно-нравственной самобытности народов.

Такие функции эффективно может выполнять лишь высокопрофессиональный, стабильный, рационально выстроенный и организационно продуманный и вместе с тем в экономическом и правовом отношении обеспеченный аппарат государственных органов.

Во-вторых, деятельность на основе специального законодательства как совокупность юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы и выполнением стоящих перед ней задач. Предусмотрены правовой статус государственного служащего; особые процедуры замещения государственных должностей; права, обязанности и ответственность должностных лиц; специфический порядок и технологии прохождения службы. Все эти правовые нормы нацелены на соблюдение и защиту прав и свобод граждан.

В советский период государственная служба практически не регламентировалась нормами права. По правовому положению государственные служащие ничем не отличались от других категорий граждан. Господствовала трудовая теория государственной службы. Считалось, что норм Кодекса законов о труде достаточно для ее упорядочения. Отношения в государственном аппарате в тот период регулировались общими законодательными актами о Совете Министров, а также специальными нормативными актами – временным правилам о работе в государственных учреждениях и предприятиях (Декрет СНК РСФСР от 21 декабря 1922 года), Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности (утверждено 13ЦИК и СНК РСФСР от 20 марта года), Единой номенклатуры должностей служащих (утверждена Госкомтрудом СССР от 9 сентября 1967 года), Квалифицированным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих (1987 года).

В настоящее время о государственной службе имеется два закона, несколько указов Президента и постановлений Правительства РФ. Это на порядок меньше, чем в дореволюционный период. На начало XX века в России насчитывалось около 200 различных нормативных актов, которые регулировали государственную службу. Еще более обширно современное законодательство о государственной службе в развитых странах мира.

Целесообразно в ближайшее время разработать законодательные и другие нормативные правовые акты о программе реформирования, о муниципальной службе, о повышении оплаты труда и гарантиях для государственных служащих, о квалифицированных требованиях к ним, о кадровом резерве, о конкурсе, об аттестации. Наряду с этим важно шире использовать общепризнанные принципы и нормы международного права о государственной службе.

Опыт зарубежных стран, а также отечественная практика свидетельствуют, что развитие государственной службы как правового института может быть эффективным лишь в том случае, если оно осуществляется на основе соответствующих механизмов и методов правового регулирования.

Под правовым регулированием государственной службы понимается нормативно-организационное воздействие на служебные отношения в процессе их становления, с целью их охраны, упорядочения и развития в соответствии с потребностями государства и общества.

Механизм правового регулирования государственной службы включает систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается воздействие государства на становление и развитие государственно-служебных отношений.

К основным элементам механизма относятся правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание, юридические факты, акты применения права, а также акты реализации прав и обязанностей государственных служащих.

Развитие нормативно-правовой базы государственной службы позволяет укрепить правовой статус государственных служащих, упорядочить прохождение ими службы, обеспечить приобретение необходимых знаний, умений и навыков, усилить стимулы к труду.

Основным звеном механизма правового регулирования выступает норма права, то есть правило поведения общего характера, установленное государством. Оно имеет обязательную силу, наделяет субъекты юридическими правами и обязанностями, регулирует общественные отношения и предусматривает в случае нарушения ответственность. В российском законодательстве о государственной службе пока мало норм права, отвечающим таким требованиям. В нем преобладают нормативные предписания, правовые принципы, нормативные идеи, которые должны конкретизироваться в правовых нормах. Отношения в государственной службе являются предметом главным образом конституционного, административного и трудового права.

Метод правового регулирования государственной службы представляет собой совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия органов государственной власти на содержание деятельности и поведение государственных служащих, организацию и функционирование государственной службы как правового института. В процессе правового регулирования применяются императивный и диспозитивный методы. Первый предполагает властное воздействие на государственных служащих. Вторым регулируются отношения между равноправными сторонами, например, видами государственной службы, государственными служащими по горизонтали.

Становление государственной службы как правового института может завершиться тогда, когда будет в полной мере разработано специальное законодательство. Пока же законы принимаются в большинстве случаев по отдельным видам государственных органов (о судах, о прокуратуре, милиции и т. д.), в них предусматриваются статусы государственных служащих.

Что касается общих вопросов об организации федеральной государственной службы, то они регулируются в основном указами Президента РФ. Темы их достаточно разнообразны:

• о реестре должностей;

• о социальных гарантиях служащих;

• о переподготовке и повышении их квалификации;

• об аттестации;

• об учреждении структур по управлению федеральной государственной службы;

• о борьбе с коррупцией в государственном аппарате и т. д.

В 1993-2001 гг. принято 27 указов Президента, в том числе семь - в порядке внесения дополнений и изменений в ранее принятые указы. На формирование федеральной государственной службы оказывают значительное влияние конкретные постановления Правительства России. В 1996-2001 гг. принято 12 таких постановлений. Они касаются вопросов проведения конкурсов при приеме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти, структуры этих органов и т. п.

В правовом обеспечении современной государственной службы России имеются значительные пробелы. По-прежнему сохраняются отношения трудового найма между служащим и государственным органом. Руководитель принимает на работу, устанавливает оклады и надбавки, поощряет, наказывает, увольняет. При такой системе уже не Конституция, не Президент, не законы и указы, а руководитель органа или подразделения - высший авторитет для подчиненного, это подтверждается и социологическими исследованиями, проведенными в 2000 году. На вопрос: «Чем преимущественно руководствуются государственные служащие при исполнении должностных обязанностей» большинство респондентов (70%) ответили: «указания непосредственного руководителя». Должностные инструкции остались лишь на третьем месте. Отсюда авторитаризм и произвол, индивидуальная и коллективная безответственность должностных лиц, бюрократизм и коррупция, социально-правовая незащищенность служащего, подбор кадров не по конкурсу, а по знакомству, симпатиям, признаку личной преданности.

Мировой опыт свидетельствует о том, что государственная служба предполагает иное - правовую защищенность служащего от произвола вышестоящих руководителей, гарантию профессионально-должностного роста и непрерывного образования и т. д.

Требования к государственной службе как комплексному правовому институту находят отражения в целях, функциях, принципах, структуре государственной службы.

Основной целью государственной службы как правового института является обеспечение выполнения законодательства страны, создание благоприятных правовых, организационных и социально-экономических условий для нормального функционирования государственного аппарата. Имеется в виду правовое регулирование не только внешних отношений со всеми институтами гражданского общества и государственными структурами, но и внутри аппаратных отношений.

Внешние отношения охватывают связи государственного аппарата и государственных служащих с гражданами и институтами гражданского общества, между государственными органами и органами местного самоуправления, предприятиями и учреждениями. В основном это является предметом административного права.

Внутренние отношения - это связи, возникающие по поводу приема граждан на государственную службу, прохождения службы, организации служебного и внеслужебного времени, денежного содержания, установления льгот и гарантий, отставки и увольнения со службы. Эти отношения регулируются нормами права не только административного, но и трудового, финансового, гражданского и других отраслей права.

Возможности правового регулирования государственной службы зависят от развития основных отраслей права:

• конституционной;

• административной;

• трудовой и др.

Особое значение имеют нормы конституционного права. Они определяют основы правового статуса государственной службы. В Конституции РФ содержаться три основные нормы:

1) принцип равного доступа граждан к государственной службе;

2) самостоятельность федеральной государственной службы;

3) запрет депутатам Государственной Думы находиться на государственной службе.

На организацию и функционирование государственной службы оказывают косвенное влияние многие другие положения Конституции России. Так, ее нормы о компетенции ветвей и органов государственной власти определяют содержание деятельности соответствующих кадров государственной службы. Ряд конституционных норм влияет на принципы ее организации. Таковы, например, принцип верховенства Конституции РФ и законов России, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, принцип единства власти, принцип разделения власти, принцип внепартийности и внеконфессионности государственной службы и т. д.

Нормы административного права регулируют управленческие отношения, связанные с профессиональной деятельностью государственных служащих исполнительной ветви власти. Государственные служащие являются субъектами управления. Они действуют от имени и по поручению государства, выполняют организационные задачи или обеспечивают их выполнение. Прежде всего, это касается внешних отношений государственной службы - связей с гражданами, государственными органами и их должностными лицами.

Административное право определяет отношения, которые возникают в связи с действиями, влекущими за собой юридические последствия (приказы, жалобы, заявления, указания, постановления), а также правами и обязанностями, ответственностью, ограничениями.

Исходя из норм административного права, в работе с государственными служащими учитываются особенности государственного управления:

• доминирование;

• преобладание одной воли над другой;

» подчинение одного лица другому и т. д.

Нормы трудового права регулируют отношения внутри коллективов государственных органов, отношения, вытекающие из общего правового статуса государственных служащих как наемных работников.

Государственно-управленческие отношения выходят за пределы коллектива государственного органа. Они касаются его функций и регулируются нормами административного права. Возникают некоторые отклонения от норм трудового права. В связи с этим федеральным законодательством установлено, что на государственных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде (с некоторыми особенностями).

Эффективность государственной службы определяется в первую очередь тем, насколько в стране исполняются ее Конституция и законы. Это обязывает государственных служащих строго согласовывать свою деятельность с Конституцией и законами РФ, полномочиями государственного органа.

Принцип верховенства закона реализуется через исполнение, применение, соблюдение законов. При этом возникают трудности в связи с отсутствием закона о законах, который устанавливал бы иерархию нормативных актов, разграничивал бы законы конституционные и иные законы и указы, законы и подзаконные акты.

Государственные служащие при разработке подзаконных актов государственных органов обязаны строго руководствоваться принципом верховенства закона.

Верховенство законов должно соблюдаться и при подготовке нормативных актов, касающихся внутренней жизни государственной службы, в том числе должностных инструкций, определяющих особенный правовой статус государственного служащего.

\