Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений на государственной службе

В демократическом государстве особое значение получает проблема соотношения публичного и частного права.

Данная проблема проецируется на важнейшие институты демократического государства, одним из которых традиционно считается институт государственной службы.

Государственная служба - комплексный правовой институт.

Его образуют как нормы публичного, так и нормы частного права. Если говорить о нормах публичного права, то это, прежде всего, нормы административного права. Применительно к нормам частного права - это, главным образом, нормы трудового права. Проблема соотношения имеет значение не только для юридической науки, даже в большей степени она важна для практики. Неясность в данном вопросе заметно осложняет работу кадровых подразделений государственных органов, а также судов, рассматривающих споры, возникающие из государственно-служебных отношений.

Понять, где заканчивается законодательство о государственной службе (то есть административное законодательство) и начинается трудовое, подчас очень сложно. И хотя с 1 февраля 2002 года вступил в силу новый Трудовой кодекс РФ, ситуация нисколько не изменилась, и данная проблема продолжает оставаться весьма актуальной.

В условиях проведения реформы государственной службы вопрос об определении ее правовой природы представляется основополагающим, имеющим сущностное значение. Тем более, что после утверждения 15 августа 2001 года Президентом РФ Концепции реформирования системы государственной службы РФ работа по модернизации российской государственной службы вступила в качественно новую стадию.

По мере становления государственной службы заметно оживилась давняя дискуссия между административистами и представителями науки трудового права о природе общественных отношений на государственной службе, а значит, в целом, о принадлежности института государственной службы.

Думается, острота и накал дискуссии объясняются ясным пониманием ее участниками того, что это, по сути дела, центральный вопрос реформы государственной службы в России. От того, как он решится во многом зависит дальнейшее развитие, в том числе систематизация законодательства о государственной службе.

Следует отметить, что государственная служба - важная, но далеко не единственная область общественных отношений, где соотносятся нормы административного права и нормы трудового права. Следовательно, нельзя рассматривать их соотношение только применительно к институту государственной службы без четкого уяснения более общих подходов, которые обозначились в юридической науке по существу исследуемой проблемы.

Административисты и юристы-трудовики сходятся во мнении о том, что отрасли права, которые они представляют, являются смежными. Их предмет и метод правового регулирования имеют определенное сходство. Оно часто затрудняет выявление истинной правовой природы тех или иных фактических отношений и влечет за собой в ряде случаев нарушение закона и правоприменительной практики.

Одновременно отдельные административисты высказывают такие далеко идущие утверждения, что административное право во многих случаях служит основой, фундаментом возникновения многих уже сложившихся отраслей права. Среди таких отраслей, в частности, называется трудовое право. Такое утверждение выглядит достаточно сомнительным.

Исторически трудовое право выделилось из права гражданского. Поэтому именно оно, а никак не административное право, должно рассматриваться в качестве его фундамента, своеобразной материнской отрасли. Известный представитель науки трудового права, профессор Р. 3. Лившиц, верно отмечал, что обособление трудового права в самостоятельную отрасль было, прежде всего, обусловлено необходимостью опосредовать отношения наемного труда, то есть отношения между юридическими равноправными субъектами, а значит, отношения частноправовые. Причем именно частноправовые начала и впредь будут играть ведущую роль в регулировании трудовых отношений. Тем не менее, Р. 3. Лившиц делает однозначный вывод: административное право является одной из тех отраслей права, к которым ближе всего примыкает трудовое право.

Весьма интересен подход В.А.Юсупова к взаимодействию норм административного с нормами других отраслей права, в том числе трудового. Названный автор даже выделяет в качестве самостоятельной функции административного права функцию взаимодействия. Взаимодействуя с нормами других отраслей права, административные нормы определяют их содержание, а иногда служат условием их действительности.

Таким образом, несмотря на некоторые различия в подходах, и представители науки административного права, и представители науки трудового права признают: административное и трудовое право являются смежными. При этом нередко специально подчеркивается, что особенно тесно взаимодействие норм административного и трудового права при регулировании государственно-служебных отношений.

Правда, более точной все же представляется формулировка «отношений на государственной службе», а не «государственно-служебных отношений», так как последнее устойчиво ассоциируется с так называемыми внешними, то есть собственно административными отношениями, вытекающими из компетенции государственного органа, чьи полномочия призваны непосредственно обеспечивать государственные служащие. Формулировка же «отношения на государственной службе» заметно шире. Она объединяет как внешние, так и внутренние, или виутриаппаратные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся при прохождении гражданином государственной службы.

Как известно, право каждого человека на равный доступ к государственной службе в своей стране было провозглашено еще во Всеобщей декларации прав человека (глава 2 статья 21), которая была принята 10 декабря 1948 года Генеральной Ассамблеей ООН. Однако ни одна советская конституция право гражданина на равный доступ к государственной службе специально не закрепляла. В советском государстве государственная служба рассматривалась как одна из многих разновидностей обычной трудовой деятельности, исходя из этого, считалось, что закрепленное в конституции право на труд включает в себя, в том числе, право на доступ к государственной службе. Правда, в 1973 году СССР ратифицировал Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года, где в статье 25 закреплялось право каждого гражданина без какой бы то ни было дискриминации допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Такое положение неизменно сохранялось вплоть до начала 90-х годов.

В начале 90-х годов, первоначально в СССР, а затем и в суверенной России, право на равный доступ к государственной службе стало признаваться де-юре. Первоначально оно существовало несколько в иной форме - в виде права доступа к любым должностям в государственных органах на условиях равенства и без какой-либо дискриминации. Имённо в такой норме оно закреплялось в статье 10 Декларации прав и свобод человека 1991 года, а позднее — в статье 18 Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года. Наконец, уже с 1992 году в статье 48 Конституции РФ 1978 года также закрепляется именно это право, то есть равное право на доступ к любым должностям в государственных органах в соответствии со своей профессиональной подготовкой и без какой-либо дискриминации. Поэтому не вполне корректным является утверждение о том, что право на равный доступ граждан РФ к государственной службе было закреплено на конституционном уровне в 1992 году. В Конституции соответствующее право предоставлялось заметно шире.

Следует отметить, что у отдельных ученых-юристов, в том числе административистов, продолжает сохраняться взгляд на государственную службу через призму трудовых прав гражданина. В частности, служба является формой реализации конституционного права граждан на труд.

Однако в современных условиях вряд ли можно признать верным утверждение, что государственная служба является формой реализации конституционного права гражданина на труд. Прежде всего, Конституция РФ 1993 года право гражданина на труд вообще не закрепляет. Она провозглашает лишь свободу труда, то есть право каждого по своему усмотрению распоряжаться своими способностями к труду. Думается, на современном этапе государственного строительства в России правильным будет говорить о том, что право гражданина на равный доступ к государственной службе (часть 4 статьи 32 Конституции РФ) не есть форма реализации конституционного права на труд, но есть не что иное, как самостоятельная форма реализации права гражданина РФ на участие в управлении государством. Совершенно логично и закономерно потому, что в Конституции РФ 1993 года трудовые права гражданина и его права на участие в управлении государством закреплены в разных статьях.

Первые - в статье 37, вторые - в статье 32 Конституции РФ.

Следует отметить, что представители науки трудового права признают, что нормы их отрасли регулируют не все отношения по применению труда в обществе. При этом акцентируется внимание на том обстоятельстве, что на практике трудно отличить отношения, регулируемые административными правом, от трудовых отношений.

Вместе с тем, нельзя не отметить, что административисты, пусть в различных вариантах, но все же твердо придерживаются мнения, что наиболее активное участие в правовом регулировании государственной службы принимают нормы административного права. Такая роль административного права связана с тем, что именно административно - правовое регулирование опосредует организационные отношения, возникающие в сфере государственного управления: реализация исполнительной власти; упорядочения функционирования судебной и законодательной ветвей власти; прокурорского надзора.

Данный вывод представляется весьма важным для изучения общей проблемы соотношения публичного и частного права. Опираясь на него, можно сделать вывод, что государственная служба в целом и все ее разновидности не только могут, но и, в первую очередь, должны исследоваться именно в рамках науки административного права, так как нормы данной отрасли сейчас превалируют при регулировании отношений на государственной службе.

Применительно к институту государственной службы, соотношение специального, в основном, административного и трудового законодательства в самом общем виде определяется в части 3 статьи 4 ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Там, в частности, отмечается, что на государственных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными данным федеральным законом. На практике данная норма регулируется следующим образом. Государственная служба регулируется специальным законодательством о государственной службе, которое имеет административно-правовую природу. Если по какому-либо вопросу возникает коллизия, а проще говоря, противоречие между нормами специального законодательства о государственной службе и нормами законодательства о труде, то действует специальное законодательство о государственной службе. В тех случаях, когда специальное законодательство о государственной службе вообще отсутствует, то действует законодательство о труде.

Таких случаев очень много, так как по объему законодательство о государственной службе и трудовое законодательство несопоставимы.

К примеру, ФЗ «Об основах государственной службы РФ» содержит только лишь 30 статей, а ФЗ «О системе государственной службы Р Ф» - 19 статей, в то время как в Трудовом кодексе РФ 2001 года их 424. При таком соотношении, очевидно, что Трудовой кодекс РФ будет использоваться на государственной службе очень и очень часто, так как он имеет юридическую силу, равную ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Кроме того, хорошо известно, что на федеральном уровне государственная служба пока, в основном, регулируется не законом, а актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а в субъектах РФ - еще и региональными законами и нормативными правовыми актами руководителей органов государственной власти. При таком положении уместно задаться вопросом: имеет ли законодательство о государственной службе, прежде всего нормы ФЗ «Об основах государственной службы РФ», приоритет перед трудовым законодательством?

Ответ должен быть только утвердительным.

Однако известны противоположные мнения. Так, профессор А. Ф. Ноздрачев утверждает, что закон о государственной службе не устанавливает приоритет законодательства о госслужбе перед трудовым законодательством, а лишь упоминает об особенностях трудовых отношений в госслужбе.

С такой позицией согласиться трудно. На практике налицо несомненный приоритет законодательства о госслужбе перед трудовым законодательством, хотя ФЗ «Об основах государственной службы РФ» формально его и не закрепляет. Этот приоритет состоит в том, что при возникновении коллизий, то есть когда одни и те же отношения одновременно урегулированы и нормами трудового, и нормами административного законодательства, предпочтение должно отдаваться нормам ФЗ «Об основах государственной службы РФ», которые относятся к административному законодательству.

Нужно отметить, что в юридической науке наблюдаются различные подходы к решению вопроса о соотношении норм административного права и норм трудового права на государственной службе. Так, высказывается мнение о том, что становление государственной службы в России сопровождается своего рода инверсией главенствовавших ранее трудовых отношений в отношения государственной службы, которая наступает там и тогда, где и когда происходит реальное разделение гражданского общества и государства. Таким образом, утверждается, что происходит обычная перестановка, то есть механический перенос норм трудового права в законодательство о госслужбе. Однако с таким подходом вряд ли можно согласиться. Дело в том, что ни о какой инверсии речь идти не может. Даже беглый анализ норм ФЗ о государственной службе позволяет придти к выводу, что в чистом виде нормы трудового права в нем не воспроизводятся. Определенное сходство с ними отдельных норм ФЗ имеется, но не более того. Следовательно, речь в данном случае надо вести не об инверсии, а скорее о рецепции, то есть о заимствовании путем своеобразной адаптации и приспособлении норм трудового права к условиям государственной службы.

Заслуживает внимания точка зрения представителя трудового права, профессора А. Е. Пашерстника. Он полагал, что линия разграничения между трудовым и административным правом лежит в плоскости различия между положением государственных служащих в трудовом процессе и их положение во внешней среде. Отношения с внешней средой является областью административного права, отношения в процессе труда - областью трудового права.

Иначе ставит проблему Ю. Н. Старилов. По его мнению, речь должна идти о разграничении публично-правовых отношений в сфере государственной службы и трудовых отношений, возникающих в той же сфере между работодателем и работниками по найму. Таким образом, он предлагает разграничивать не отношения внутри самой системы государственной службы. Напротив, намного сложнее и вместе с тем актуальнее проблема разграничения административного и трудового права, исходя из содержания части 3 статьи 4 ФЗ о госслужбе РФ, в которой говорится: «и на госслужащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными ФЗ».

Таким образом, чем больше предусмотрено таких особенностей, тем уже сфера применения на госслужбе трудового законодательства.

Нужно ставить вопрос о разграничении административного и трудового права в рамках самой системы государственной службы. Поскольку государственная служба является комплексным правовым институтом, то достаточно велика вероятность конкуренции и коллизий, входящих в него норм административного и трудового права.

На практике также коллизии чаще всего возникают именно между нормами административного и трудового права. В современных условиях речь должна идти уже не о разграничении, а о последовательном вытеснении и, в конечном счете, - о полной замене норм трудового права, пока еще регулирующих часть отношений на государственной службе, на нормы административного права. Поскольку очевидно, что даже при разграничении, если таковое произойдет, часть отношений на государственной службе все равно будет регулироваться нормами трудового права.

Представители науки трудового права с большим или меньшим единодушием признают, что только милитаризованная служба к предмету трудового права не относится, а составляет предмет административного права.

В заключении можно сделать вывод: речь должна идти о своеобразном освобождении специальных норм административного права о государственной службе от их принудительной подмены нормами трудового права, которая произошла в советский период государственного строительства в России и которая пока лишь частично преодолена в последнее десятилетие как на конституционном уровне, так и в целом в законодательстве.

У административистов и представителей науки трудового права подчас диаметрально противоположные позиции.

Представитель административного права Ю. Н. Старилов полагает, что с развитием нового законодательства о государственной службе происходит сокращение сферы практического регулирования нормами трудового права так называемых внутриорганизационных отношений. Уже в настоящее время эта область правового регулирования значительно минимизирована и имеет четкую тенденцию к постоянному уменьшению. Напротив, трудовик С. А. Иванов, признававший неизбежность дифференциации, в то же время полагает, что в перспективе, по мере создания политических и других предпосылок, она может и будет ослабляться.

Думается, что при решении данной весьма непростой проблемы надлежит исходить из того, что на современном этапе государственного строительства государственный аппарат нуждается в радикальном укреплении. Такое укрепление возможно при усилении императивных, то есть административно-правовых методов регулирования отношений на госслужбе.

Следовательно, должна произойти окончательная замена при регулировании отношений на государственной службе норм трудового права на нормы административного права. Именно замена, а не дифференциация. Только в этом случае удастся создать государственную службу, отвечающую потребностям переходного периода, который продолжается в России уже более десяти лет.

Суть проблемы соотношения административного и трудового права во многом сводится к методу, который должен быть использован для регулирования труда государственных служащих. В данном случае труд понимается в широком смысле, то есть как вся совокупность отношений на государственной службе, возникающих, изменяющихся и прекращающихся при отправлении государственным служащим должностных полномочий.

Профессор Ю. А. Тихомиров, анализируя современное состояние публично-правового регулирования, верно заметил тенденцию, суть которой состоит в том, что и в прошлом, и сегодня происходит обмен сферами и методами между публичным и частным правом. Переход в область публично-правового регулирования обусловлен возникновением новых публичных интересов или явлений и процессов. Именно это явление с середины 90-х годов наблюдается в сфере правового регулирования государственной службы. Поэтому глубоко прав был профессор С. Д. Князев, когда говорил, что «именно в методе административного права должны найти отражение изменяющиеся потребности управленческих отношений в правовом регулировании, адекватном тем радикальным политическим и экономическим переменам, которые вызваны осуществлением в России современной конституционной реформы». Данное утверждение более всего подходит к отношениям на государственной службе в связи с необходимостью их юридической адаптации к современным социально-экономическим и политическим реалиям.

Именно эту задачу предполагается решить в рамках нового этапа реформы государственной службы, который начался в России после утверждения 15 августа 2001 года.

Президентом РФ Концепции реформирования системы государственной службы РФ. Одним из путей достижения целей, определенных в данной концепции, вполне могла бы стать корректировка метода регулирования отношений на государственной службе. Такая корректировка представляется неизбежным шагом. Для дальнейшего продвижения реформ нужна мобилизация всех ресурсов страны. Одним из них является государственный аппарат. В переходный период от него требуются четкие и слаженные действия.

Вот почему вполне логичным и объективно обусловленным будет усиление административного права в деятельности государственного аппарата. Имеется в виду расширение применения административного метода регулирования труда государственных служащих за счет последовательного сокращения или даже полного отказа от использования диспозитивного метода при регулировании государственной службы.

Последний в наибольшей степени присущ трудовому праву.

Конечно, при таком подходе права государственных служащих будут еще боле ограничены. Однако такие ограничения, во-первых, диктуются высшими общественными интересами, во-вторых, осуществляются на прочной правовой основе, в-третьих, предусматривается судебная защита для государственного служащего, в-четвертых, ограничения компенсируются дополнительными социальными гарантиями (установление сравнительно высокой пенсии за выслугу лет, более продолжительные оплачиваемые отпуска и др.).

Особенности используемого метода правового регулирования государственно-служебных отношений также зависит от типа правовой системы.

Конечно, изменения метода правового регулирования труда государственных служащих с диапозитивного на императивный само по себе не самоцель. Оно продиктовано объективной необходимостью дополнительного стимулировать экономические реформы путем укрепления исполнительской дисциплины в государственном аппарате и повышения ответственности дополнительных лиц, всех государственных служащих за принимаемые и исполняемые решения.

Можно предположить, что после стабилизации экономики и реального построения основ гражданского общества, когда в полном объеме заработают процессы саморегуляции, присущие правовым демократическим государствам с развитой рыночной экономикой, начнется обратный процесс: диспозитивный метод станет, вытеснив императивный, основным при регулировании труда государственных служащих. Однако при современном состоянии отечественной экономики и незавершенности изменений в политической системе говорить об обратном процессе преждевременно.

В сущности, введение режима публичного регулирования есть не что иное, как изменение метода регулирования сходных по содержанию общественных отношений. В переходный период отношения на государственной службе, как разновидность общественно-полезной деятельности, будут регулироваться, главным образом, императивным методом, который присущ административному праву.

Необходимость изменения режима регулирования отношений на государственной службе продиктована еще одним фактором. Общеизвестно, что в основу деления права на публичное и частное, главным образом, положены предмет и метод правового регулирования. Однако в случае со смеженными отраслями права, каковыми являются административное и трудовое право, где предмет и метод правового регулирования имеют определенное сходство, такой подход представляется явно недостаточным. Важное значение, применительно к ним, также имеет автономия субъекта права, неодинаковая мера связанности государственными велениями, различные сферы применения актов, специфические нормы и способы регулирования поведения людей. На государственной службе такая связанность исключительно велика. Вся система государственных должностей строго иерархична. Среди связанностей служащего значится обязанность исполнять распоряжения вышестоящих руководителей, отданные в рамках их компетенции, за исключением незаконных.

Несомненный интерес для уяснения соотношения административного и трудового права представляет проблема совместительства на государственной службе. Как известно, согласно статье 282 Трудового кодекса РФ совместительство есть выполнение работником другой регулярной оплачиваемой работы на условиях трудового договора в свободное от основной работы время. Возможность государственного служащего работать по совместительству строго ограничена законом. Он не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической и иной творческой деятельностью (пункт 1, часть 1 статьи 11 ФЗ о государственной службе). Правда, для отдельных государственных служащих установлен полный запрет на работу по совместительству. В соответствии с Постановлением Съезда Народных депутатов РСФСР «О механизме народовластия в РСФСР» от 20 июня 1990 года не допускается совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью. Отсюда видно, что, например, председатель государственного комитета или начальник федерального надзора, которые, будучи руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти, одновременно являются государственными служащими, ни при каких условиях не могут работать по совместительству.

Однако для абсолютного большинства работников законодательство не препятствует совмещению иной работы с государственной службой, то есть когда в качестве основной у гражданина выступает другая работа, где он оформлен на полную ставку, а исполнение обязанностей по государственной должности на государственной службе осуществляется по совместительству, скажем на 0,5 или даже на 0,25 ставки.

Наконец, гражданин может быть принят на государственную службу на условиях совместительства и в том случае, когда он не имеет так называемой основной работы. В общем, в данных случаях вполне уместно задаться вопросом:

является ли такое совместительство государственной службой, а сам такой совместитель государственным служащим?

Думается, при современном состоянии законодательства на этот вопрос вряд ли можно дать утвердительный ответ. Дело в том, что часть 1 статьи 3 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» среди признаков государственного служащего, в частности, называет исполнение гражданином обязанностей на государственной должности. Как видно, предполагается, что соответствующие полномочия осуществляются по государственной должности, а не по части этой должности.

Наконец, было бы странно, если государственная служба как профессиональная деятельность по осуществлению полномочий государственных органов осуществлялась как бы между прочим, попутно с другой, главной для человека работой.

Вот почему совместитель на государственной службе не может быть признан государственным служащим. Это подтверждается правоприменительной практикой, сложившейся в государственных органах. Например, совместители на государственной службе и члены их семей не имеют права пользоваться ведомственными медицинскими учреждениями, им не выплачиваются предусмотренные для штатных сотрудников поощрительные денежные выплаты в связи с юбилеем. В общем, различия между государственными служащими, замещающими должности на полную ставку, и совместителями имеются, причем они особенно велики в части, касающейся предоставления социальных гарантий, предусмотренных для государственного служащего законодательством и локальными правовыми актами.

Государственная должность - сложное и вместе с тем первичное образование на государственной службе. Она определяет полномочия лица ее замещающего. Реализация должностных полномочий, а не какой-либо их части. Вот почему необходимо нормативно закрепить принцип неделимости государственной должности и вытекающее из него положение о том, что государственная служба может быть только основной деятельностью гражданина. Следовательно, нужно установить запрет на совмещение работы с государственной службой, тогда как право государственного служащего на совмещение государственной должности с разрешенными ему оплачиваемыми видами деятельности нужно сохранить.

Таким образом, соотношение норм административного и трудового права на государственной службе - сложная проблема, которая еще ждет своего решения. Некоторые ученые утверждают, что ее решение зависит от разрешения другой проблемы - разграничения в правовом институте государственной службы публично-правовых и трудовых отношений.

Однако дело не только в разграничении. Речь должна идти не о механическом разделении норм публичного и частного права. С такой задачей справиться достаточно легко, путем издания недостающих нормативных правовых актов, подготовку которых предполагает тот же ФЗ. Проблему нужно решать концептуально, имея в виду законодательное закрепление изменения самого метода регулирования отношений на государственной службе. Если предполагаемое изменение метода регулирования государственной службы произойдет, можно будет говорить о возникновении такого явления, как государственная служба переходного периода. Она будет основана на жесткой централизации, укреплении дисциплины и усилении ответственности государственных служащих на всех уровнях власти.