Особенности правового регулирования труда государственных служащих.

Специфика профессиональной деятельности государственных служащих как работников, состоящих в трудовых отношениях с государственными органами, требует особого подхода к правовому регулированию их труда, что нашло отражение в Законе «Об основах государственной службы Российской Федерации». (Далее - Закон о государственной службе.)

В соответствии с п. 4 названного закона на государственных служащих распространяется законодательство о труде с особенностями, предусмотренными этим законом.

Установление особенностей в правовом регулировании труда государственных служащих обусловлено задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью поддержания ее высокого уровня (в том числе за счет ротации управленческого аппарата), специфическим характером профессиональной деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы.

Они касаются практически всех вопросов регламентации трудовых правоотношений государственных служащих, в том числе возникающих в связи с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением.

Суть этих особенностей состоит в том, что, с одной стороны, они закрепляют более жесткие, по сравнением с законодательством о труде, требования к государственным служащим, устанавливают для них определенного рода ограничения, связанные с исполнением служебных обязанностей, а с другой - предоставляют им дополнительные льготы и социальные гарантии в связи с исполнением государственной службы.

Большинство таких дополнительных требований и ограничений для государственных служащих представляются вполне оправданными и правомерными. Вместе с тем, целесообразность установления некоторых из них вызывает серьезные сомнения.

Остановимся на наиболее принципиальных дополнительных требованиях и ограничениях, установленных для государственных служащих Законом о государственной службе.

В первую очередь к ним следует отнести ограничения и требования, предъявляемые при поступлении на государственную службу. Они касаются возраста, уровня квалификации претендующего на государственную службу, состояния его здоровья, перечня предъявляемых им документов, порядка заключения и условий трудового договора и др.

В отличие от КЗоТ, который допускает прием на работу, как общее правило, с 15 лет, право поступления на государственную службу возникает у гражданина только с 18 лет. Закон о государственной службе, в отличие от КЗоТ, устанавливает и предельный возраст поступления на государственную службу - 60 лет.

Требование закона о соблюдении возрастных критериев при приеме на государственную службу поставило перед практикой вопрос, не является ли ограничение возраста при поступлении на государственную службу и нахождения на государственной службе дискриминацией, учитывая, что Конституция РФ гарантирует всем гражданам равный доступ к государственной службе (ст. 32), равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств (ст. 19), а также право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и занятий (ст. 37). Ответ на данный вопрос должен быть отрицательным.

КЗоТ предусматривает возможность установления особенностей в правовом регулировании труда тех или иных категорий работников, если они вытекают из особых условий их труда. Специфика государственной службы как профессиональной деятельности, направленной на реализацию функций государства, обеспечение исполнения полномочий государственных органов, сама по себе предполагает наличие таких особых условий труда, что и дает основание для установления особенностей в правовом регулировании трудовых отношений государственных служащих. К их числу относится, в частности, и предусмотренное Законом о государственной службе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на государственную службу.

Поэтому установление предельного возраста для поступления на государственную службу и нахождения на государственной службе, как обусловленное спецификой трудовой деятельности государственных служащих, не может рассматриваться как нарушение или ограничение прав и свобод гарантированных Конституцией РФ. Это положение в полной мере соответствует Конвенции МОТ № 111 «О дискриминации в области труда и занятости» 1958 г., в соответствии с которой любое различие, недопущение или предпочтение в отношении определенной работы, основанной на специфических требованиях таковой, не считается дискриминацией (п. 2 ст. 1). (Такая позиция высказана Конституционным Судом РФ по запросу Верховного Суда РФ «О соответствии Конституции Российской Федерации Закона РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.» // по материалам судебной практики Верховного Суда РФ//.)

Наряду с ограничением по возрасту Закон о государственной службе предусматривает ряд других ограничений, препятствующих поступлению на государственную службу и нахождению на государственной службе. К их числу относятся:

- признание гражданина решением суда, вступившим в законную силу, недееспособным или ограниченно дееспособным;

- лишение его права занимать государственную должности в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу;

- наличие подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей;

- отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

- близкое родство или свойство (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

- наличие гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

- отказ от представления документов, требуемых в соответствии с законом.

КЗоТ подобного перечня не содержит, хотя и предусматривает правило об ограничении совместной службы родственников (ст. 20). Однако в отличие от КЗоТ, ограничивающего совместную службу родственников или свойственников только в одной и той же организации, Закон об основах государственной службы запрещает прием на государственную службу не только в один и тот же государственной орган, но и разные государственные органы, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Предусмотренные законом ограничения при поступлении на государственную службу, учитывая ее специфику, представляются вполне оправданными и, как уже отмечалось, не могут считаться нарушением конституционных прав и свобод граждан.

Особые (дополнительные) требования, предъявляемые законом к квалификации лиц, поступающих на государственную службу, касаются знания государственного языка, уровня профессионального образования, стажа и опыта работы по специальности, уровня знания Конституции РФ. федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Условие о знании государственного языка лицом, претендующим на государственную службу, является обязательным условием, предъявляемым при поступлении на государственную службу.

Поскольку в соответствии со ст. 68 Конституции РФ государственным языком на всей ее территории является русский язык, гражданин, поступающий на государственную службу, должен знать русский язык.

Требование о владении государственным языком относится не только к государственному языку Российской Федерации, но и к государственному языку той или иной республики, если в соответствии с ч. 2 ст. 68 Конституции РФ в этой республике установлен свой государственный язык. Иначе говоря, государственные служащие этой республики наряду с русским должны знать язык, признанный государственным в данной республике.

Уровень профессионального образования, необходимый для поступления на государственную службу, зависит от государственной должности, на которую претендует гражданин. В зависимости от государственной должности установлены и специальные требования в отношении опыта и стажа работы по специальности.

Дополнительные требования в отношении документов и сведений, представляемых при поступлении на государственную службе, касаются как их перечня, так и оценки содержащихся в них сведений.

Помимо документов, предусмотренных законодательством о труде, поступающие на государственную службу обязаны представить так же справку из органов государственной налоговой службы о предоставлении сведений об имущественном положении и медицинское заключение о состоянии здоровья. От гражданина могут быть истребованы и другие документы, если это прямо предусмотрено федеральным законом.

Все сведения, представленные гражданином при поступлении на государственную службу, подлежат обязательной проверке. Проверка достоверности представленных документов осуществляется кадровой службой соответствующего государственного органа.

Если в результате проверки будут установлены факты и обстоятельства, препятствующие поступлению данного гражданина на государственную службу, он должен быть поставлен в известность о причинах отказа в письменной форме. В случае его несогласия с решением об отказе в приеме на государственную службу, он вправе обжаловать такое решение в соответствующий государственный орган или суд.

Требование о проверке достоверности сведений, представляемых при поступлении на государственную службу, само по себе не вызывает возражений. Это одна из гарантий формирования профессионального, компетентного и добросовестного корпуса государственных служащих, а значит и эффективности государственной службы. Однако указанная проверка должна производиться только в порядке, установленном федеральным законом, с тем, чтобы конституционные права и свободы граждан, в отношении которых осуществляется проверка, были защищены. Сегодня такого закона нет. (В настоящее время действует лишь Указ Президента РФ от 1 июня 1998 г. «О мерах по организации проверки сведений. представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы», который не решает проблем, связанных с защитой законных прав и интересов граждан, поступающих на государственную службу.)

В связи с этим возможны, с одной стороны, нарушения прав граждан, претендующих на государственную службу, а с другой - игнорирование требования о проверке сведений, представляемых гражданами при поступлении на государственную службу.

Установленные законом о государственной службе особенности в регулировании отношений, связанных с заключением с государственным служащим трудового договора, касаются, как уже отмечалось, порядка его заключения и перечня обязательных (необходимых) условий. Следует, однако, сразу отметить, что сформулированы они не всегда достаточно четко и последовательно, что вызывает неоднозначное их толкование.

Так, определив, что гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, закон вместе с тем подробно регламентирует порядок назначения на должность. При этом из содержания закона не очень понятно, что является основанием возникновения трудового правоотношения - трудовой договор или приказ о назначении на должность, которым, как сказано в законе, оформляется поступление на государственную службу. Именно эта нечеткость и дала некоторые основания для отнесения трудовых отношений государственных служащих к административно-правовым отношениям, что, не соответствует сущности этих отношений.

В связи с этим целесообразно было бы в Законе о государственной службе закрепить более четкую последовательность принятия (оформления) соответствующих документов или прохождения процедур при поступлении граждан на государственную службу. Она может быть следующей:

1. Представление на должность, т.е. своего рода рекомендация, выдаваемая уполномоченным органом или должностным лицом, в том числе и в случаях, когда государственная должность замещается по конкурсу;

2. Трудовой договор с лицом, представленным и (или) избранным по конкурсу для замещения государственной должности;

3. Приказ о назначении на должность, издаваемый на основании и в соответствии с трудовым договором.

Что касается условий трудового договора, то наряду с условиями, составляющими содержание любого трудового договора (место работы, наименование должности, квалификация, размер заработной платы, срок договора, права и обязанности сторон, связанные с исполнением должностных обязанностей), в трудовой договор с государственным служащим в соответствии с законом включается обязательство обеспечивать выполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов в интересах граждан РФ.

В случаях, когда исполнение обязанностей по государственной должности связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, в трудовой договор должно быть включено условие об обязанности государственного служащего не разглашать эти сведения. (В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 октября 1995 г. условие о неразглашении государственной тайны должно быть предусмотрено в отдельном договоре (контракте) об оформлении допуска к государственной тайне, прилагаемом к трудовому договору. Приказом министра здравоохранения Российской Федерации от 16 марта 1999 г. № 83 в соответствии со ст. 22 Закона РФ «О государственной тайне» утвержден специальный перечень медицинских противопоказаний для осуществления работы с использованием сведений, составляющих государственную тайну.)

Несколько иначе чем в КЗоТ в Законе о государственной службе решен вопрос и об установлении такого условия, как испытательный срок. В отличие от ст. 21 КЗоТ, согласно которой испытание с целью проверки соответствия работника поручаемой ему работе может быть установлено только по соглашению сторон трудового договора, государственным служащим оно устанавливается в обязательном порядке, причем не только вновь поступающим на государственную службу, в том числе по результатам конкурса, но и при переводе на другую государственную должность иной группы и иной специализации. Если для всех других работников, согласно КЗоТ, срок испытания, как правило, не может превышать трех месяцев, то для государственных служащих он не может быть менее трех и более шести месяцев.

В отличие от законодательства о труде, в соответствие с которым работник, не выдержавший испытание, подлежит увольнению, по Закону о государственной службы при неудовлетворительном результате испытания государственный служащий может быть переведен с его согласия на другую государственную должность государственной службы. Перевод в этом случае осуществляется также с установлением испытательного срока по этой другой должности.

Установленное законом правило о переводе государственного служащего, принятого впервые и не выдержавшего испытание по этой должности, на другую государственную должность, вряд ли можно признать целесообразным. Это не соответствует принципу профессионализма и компетентности государственных служащих, закрепленному в законе и лежащему в основе формирования персонала государственных органов. Ибо профессионализм, это не только качественное выполнение конкретных должностных обязанностей, но и постоянная готовность к сложным заданиям, возможность улучшения своих профессиональных качеств.