Государственная служба в СССР .

После революции 1917 г. в результате ломки старой государственной машины была упразднена и российская государственная служба, которая складывалась в течение нескольких столетий. Были образованы новые структуры государственного аппарата, в них стали работать новые люди, в основном представители победившего пролетариата, не имевшие порой достаточных знаний и практических навыков в области государственной службы. Изменение кадрового состава государственных органов привело к снижению результативности их работы на начальном этапе. В связи с этим позитивное значение имело решение руководителей государства привлечь на государственную службу специалистов из числа опытных чиновников, работавших в старом государственном аппарате и лояльно относящихся к новой власти.

В Советском государстве были упразднены все сословные звания и гражданские чины, сотрудники советских органов государственной власти и управления были приравнены ко всем другим работникам учреждений, предприятий и организаций, находившихся в собственности государства. На служащих органов советской власти, так же как на всех работающих, распространялось трудовое законодательство.

Наряду с новой государственной службой возникла и партийная служба, которая по отношению к государственной играла главную, ведущую роль, обеспечивая руководящее положение в обществе одной политической партии. Государственная служба была как бы «тенью» партийной службы, дублировала работу партийного аппарата.

После октябрьского переворота 1917 года система должностей и чинов была заменена партийно-государственной номенклатурой, просуществовавшей весь советский период. Ввиду отсутствия строгой нормативно-правовой основы вопросы продвижения по службе решались по усмотрению руководства.

В основу государственной службы СССР был положен принцип номенклатуры должностей. Он означал, что все должности государственных служащих делились по признаку старшинства на ряд групп (номенклатур), комплектование каждой из которых поручалось определенному органу или должностному лицу.

Во всех советских Конституциях – 1924, 1936, 1977 гг. – закреплялись некоторые общие обязанности государственных служащих: соблюдение закона, служебной дисциплины, уважение личности граждан, охрана и укрепление социалистической собственности и др. Собственно правовая база института государственной службы к 1991 г., т е. на момент распада СССР, представляла собой некодифицированную совокупность подзаконных актов, многие из которых устарели или противоречили друг другу.

Особое внимание в нормативных правовых актах различного уровня уделялось установлению ответственности государственных служащих. Так, в уголовных кодексах союзных республик имелась глава «Должностные преступления» Кроме того, предусматривались дополнительные меры наказания в виде запрещения занятия определенных должностей или занятия определенной деятельностью, лишение воинских, специальных и почетных званий, орденов и медалей. Для некоторых специфических категорий государственных служащих предусматривались дополнительные составы преступлений, например, воинские преступления для военнослужащих

Вместе с распадом Советского Союза была демонтирована и его партийно-государственная машина. Правда, при этом разрушили лишь ее часть - партийную надстройку, а советский аппарат остался почти в том же виде, что и прежде. Принцип номенклатуры, как одна из основ организации государственной службы, также был сохранен при принятии Конституции Российской Федерации. Сохранение принципа номенклатуры оправдывалось тем, что его применение обусловливает зависимость государственных служащих от органов или должностных лиц, которыми они назначаются на должности и освобождаются от должностей.

9. Государственная служба в постсоветской России(история становления и современные тенденции развития).

В ходе реформирования государственной службы после 1991 г. в России можно выделить пять этапов:

– первый этап 1991–1996 гг.;

– второй этап 1997 г. – осень 1999 г.;

– третий этап зима 1999 г. – весна 2000 г.;

– четвертый этап ноябрь 2000 г. – ноябрь 2002 г.;

– пятый этап декабрь 2002 г. – настоящий момент.

Первый этап реформы государственной службы в Российской Федерации начался с принятия в 1991–1994 гг. новых нормативных правовых актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. В целях ускорения работы по созданию современной и эффективной государственной службы, проведения единой государственной политики в области кадрового обеспечения политической и экономической реформ.

Предполагалось, что реформирование государственной службы России должно идти по следующим основным взаимосвязанным направлениям:

– формирование нормативной системы государственной службы, в которой нормы организационно-правового типа (законы, подзаконные и локальные нормативные акты), основанные на лучших достижениях мировой науки и практики государственной службы, эффективно сочетались с нормами социально-психологического типа (обычаями, традициями, корпоративными и групповыми нормами), неизбежно возникающими в любом социальном организме;

– создание высокопрофессионального и обладающего необходимым моральным состоянием корпуса государственных служащих, независимых в своей деятельности от политической конъюнктуры, личных пристрастий и влияний;

– упорядочение совокупности органов государственной службы, придание ей системного характера;

– реорганизация системы финансирования государственной службы, придание ей рационального и открытого для общественного контроля характера;

– формирование в общественном мнении положительного образа государственной службы и государственного служащего.

В рамках концепции реформирования государственной службы принимается Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Настоящий Закон заложил правовые предпосылки для формирования современной государственной службы – возможность проведения квалификационных экзаменов, конкурсов на замещение вакансий, правовые ограничения, гарантии и привилегии, вытекающие из статуса государственного служащего.

Помимо создания нормативной правовой основы государственной службы Российской Федерации на первом этапе реформирования были созданы новые кадровые службы и учебно-научные учреждения.

Выделение временных рамок второго этапа реформирования государственной службы Российской Федерации (1997 г. – осень 1999 г.) связано с попыткой разработки и проведения в этот период административной реформы, необходимость проведения которой обуславливалась слабой управляемостью государственными процессами, тормозящей социально-экономическое развитие страны.

Главной причиной неэффективности власти признавалось несоответствие между новой конституционной организацией государства, новыми задачами, которые должна решать власть, и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления. Для наведения порядка во власти, повышения ее эффективности ставились задачи наведения порядка в нормотворчестве, в работе исполнительной власти, усиления контрольной функции государства.

Наведение порядка в исполнительной власти связывалось с необходимостью ее реформирования, основными направлениями при этом должны были стать следующие:

– усиление регулирующей и контролирующей функций органов исполнительной власти;

– повышение роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений;

– выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях общества, строгое разделение функций и полномочий этих органов как «по горизонтали», так и «по вертикали»;

– определение форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с другими ветвями государственной власти;

– установление эффективной обратной связи с институтами гражданского общества, создание благоприятных условий для контроля общества за деятельностью государственного аппарата.

Третий, самый короткий этап реформы государственной службы (зима 1999 г. – весна 2000 г.), связывают в основном с разработкой концепции реформы государственного управления Российской Федерации в Центре стратегических разработок («Центр Г. Грефа») в качестве составной части предвыборной программы В. В. Путина как кандидата в Президенты Российской Федерации. Частью этой Концепции стало техническое задание (т. е. технический текст, включающий в себя предлагаемый план мероприятий и очередность их выполнения) по разделу «Государственная служба». На этом этапе впервые был изучен вариант развития государственной службы с отсутствием преобразований («стихийное развитие без реформ») и показаны негативные последствия такого развития событий, были рассмотрены различные варианты перехода к профессиональной государственной службе гражданского общества, и был выделен приоритетный вариант возможной реформы (кадровые преобразования с акцентом на развитие образовательных программ для государственных служащих).

Четвертый этап реформирования государственной службы (ноябрь 2000 г. – ноябрь 2002 г.) связывают с подготовкой по поручению Президента Российской Федерации В. В. Путина Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, создание рабочих групп по подготовке концепции и плана мероприятий в Правительстве Российской Федерации, Совете безопасности Российской Федерации, военных структурах; создание объединенной рабочей группы под эгидой Администрации Российской Федерации; утверждение структуры Концепции и подготовка самого текста.

И, наконец, пятый этап реформирования государственной службы выделяется в связи с утверждением Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)».

Цель Программы – повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.

Для достижения этой цели в Программе ставятся следующие задачи:

– создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы;

– определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов;

– внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы;

– обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;

– применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста;

– реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих;

– внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;

– создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей;

– обеспечение развития системы управления государственной службой.

Для решения поставленных в Программе задач предусмотрены мероприятия по следующим направлениям:

– совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы

– проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих

– совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих

– создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы

– формирование системы управления государственной службой

В результате реализации Программы должно быть обеспечено следующее:

– приведение нормативно-правовой базы системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;

– создание профессиональной государственной службы на основе принципов учета и оценки результатов служебной деятельности государственных служащих;

– внедрение должностных (служебных) регламентов государственных служащих;

– достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг;

– создание условий для открытости и подконтрольности деятельности аппаратов государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу;

– создание основы для совершенствования финансово-экономического обеспечения федеральной государственной службы;

– повышение эффективности кадровой политики в системе государственной службы в целях улучшения кадрового состава федеральной государственной службы;

– внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;

– повышение профессионального уровня федеральных государственных служащих;

– оптимизация численности федеральных государственных служащих;

– создание материально-технических условий для эффективного исполнения федеральными государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей;

– формирование системы управления государственной службой. В результате реализации федеральной Программы реформирования государственной службы уже сегодня можно отметить принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», а также разработку законопроекта «О государственной гражданской службе Российской Федерации».